李勇 張年國(guó) 李迎秋 代宇庭

〔內(nèi)容提要〕近年來(lái)沈陽(yáng)市大力實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，對(duì)全市穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展起到了重要支撐作用。本文通過(guò)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目投資額、建設(shè)工期及空間分布等方面存在問(wèn)題的統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)合典型案例研究，以及與相關(guān)城市對(duì)比，歸納了沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，項(xiàng)目類(lèi)型和資金籌措、項(xiàng)目規(guī)劃及用地、基礎(chǔ)設(shè)施配套和征拆排遷、審批手續(xù)和疫情防控等方面問(wèn)題，并針對(duì)性地提出了優(yōu)化項(xiàng)目類(lèi)型和項(xiàng)目資金、強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌和土地要素保障、科學(xué)應(yīng)對(duì)鄰避效應(yīng)和征拆排遷、優(yōu)化項(xiàng)目審批和疫情防控等四大方面優(yōu)化策略，為保障沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目順利開(kāi)展和精準(zhǔn)實(shí)施，助力實(shí)現(xiàn)沈陽(yáng)市“十四五”發(fā)展目標(biāo)，提供分析支持。

〔關(guān)鍵詞〕沈陽(yáng)市 重點(diǎn)項(xiàng)目 現(xiàn)狀問(wèn)題 優(yōu)化策略

近年來(lái)，沈陽(yáng)市牢固樹(shù)立招商為要、項(xiàng)目為王、落地為大理念，大力實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，全力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。本課題從謀劃、立項(xiàng)、實(shí)施各環(huán)節(jié)對(duì)沈陽(yáng)市近年來(lái)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行研究。通過(guò)分析建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r，總結(jié)影響各類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)的主要因素，剖析制約項(xiàng)目推進(jìn)的問(wèn)題及原因，提出重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)化策略，保障重點(diǎn)項(xiàng)目的順利開(kāi)展和精準(zhǔn)實(shí)施，助力實(shí)現(xiàn)沈陽(yáng)市“十四五”發(fā)展目標(biāo)。

一、沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目現(xiàn)狀研究

（一）按投資額度的項(xiàng)目分析

1.項(xiàng)目投資總體情況分析

（1）項(xiàng)目完成總投資分析

近三年全部重點(diǎn)項(xiàng)目總投資情況：2020年沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目1612項(xiàng)，投資總額13056.46億元，年度完成投資2018.37億元；2019年1308項(xiàng)，投資總額12121.71億元，年度完成投資1733.20億元；2018年1048項(xiàng)，投資總額10067.18億元，年度完成投資額1591.49億元，從投資總額、當(dāng)年完成投資額、重大項(xiàng)目總數(shù)方面，都顯示出較快的增長(zhǎng)速度。

近三年有用地需求重點(diǎn)項(xiàng)目總投資情況：2020年共計(jì)520項(xiàng)，投資額4852.4億元，占總投資的37.16%；2019年共計(jì)322項(xiàng)，投資額3670.8億元，占總投資的30.28%；2018年共計(jì)383項(xiàng)，投資額2849.7億元，占總投資的28.3%。

各類(lèi)項(xiàng)目近三年分布情況特征基本一致。以2020年為例，從單個(gè)項(xiàng)目投資最大值看，制造業(yè)投資額最高，為360億元，是純房地產(chǎn)項(xiàng)目最大投資額的3.6倍，是服務(wù)業(yè)項(xiàng)目的5.3倍。從單個(gè)項(xiàng)目投資中位數(shù)看，2020年商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目投資額中位數(shù)最大，為9億元。

（2）項(xiàng)目當(dāng)年投資額分析

從單個(gè)項(xiàng)目當(dāng)年完成投資額最大值看，2020年制造業(yè)項(xiàng)目最高，為47.53億元，排名第二的是純房地產(chǎn)項(xiàng)目，排名第三的是商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目。從單個(gè)項(xiàng)目當(dāng)年完成投資額中位數(shù)看，2020年商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目最大，為2億元。

（3）項(xiàng)目當(dāng)年投資占總投資分析

近三年，重點(diǎn)項(xiàng)目當(dāng)年完成投資占總投資比例趨勢(shì)基本一致，近兩年涉及民生、能源、農(nóng)業(yè)等關(guān)系社會(huì)民生發(fā)展安全的重點(diǎn)項(xiàng)目，當(dāng)年完成比例相對(duì)較高，而近兩年制造業(yè)項(xiàng)目完成比例最低，表明近年來(lái)沈陽(yáng)市有用地需求的制造業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，建設(shè)進(jìn)展相對(duì)滯后。

（4）項(xiàng)目利用國(guó)家資金分析

2020年沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目中利用國(guó)家資金項(xiàng)目27個(gè)。2019年重點(diǎn)項(xiàng)目中利用國(guó)家資金項(xiàng)目21個(gè)。總體來(lái)看，沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目利用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金偏低，且涵蓋類(lèi)型較少，爭(zhēng)取力度尚需加強(qiáng)。

（5）小結(jié)

制造業(yè)單個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模和當(dāng)年完成投資額的最大值均為所有類(lèi)型項(xiàng)目中最高；地產(chǎn)類(lèi)項(xiàng)目的投資金額較高，且整體分布平均；民生、能源和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目當(dāng)年完成投資占比較高，顯示沈陽(yáng)市民生保障和安全等方面項(xiàng)目推進(jìn)較好。在利用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金方面，項(xiàng)目的數(shù)量占比和利用資金總量都顯不足。

2.項(xiàng)目投資的典型性分析

將各類(lèi)項(xiàng)目按投資總額由大到小排名，選取投資額的前十、后十、當(dāng)年完成投資占總投資額比例前十、后十的重點(diǎn)項(xiàng)目，從規(guī)劃選址、土地指標(biāo)、征拆排遷、審批手續(xù)辦理、進(jìn)場(chǎng)施工受阻、基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)配套、投資信心、防疫措施、資金不足等10個(gè)方面梳理存在問(wèn)題?？偼顿Y額“前十”項(xiàng)目中，基礎(chǔ)設(shè)施配套、審批手續(xù)辦理以及征拆排遷等問(wèn)題是較為突出的三大問(wèn)題?？偼顿Y額“后十”項(xiàng)目中，審批手續(xù)辦理、基礎(chǔ)設(shè)施配套問(wèn)題數(shù)量相對(duì)突出。

在當(dāng)年完成投資占總投資額比例前十與后十位項(xiàng)目的問(wèn)題梳理中，審批手續(xù)辦理、防疫措施、基礎(chǔ)設(shè)施配套、征拆排遷四類(lèi)問(wèn)題，是數(shù)量較多的四大問(wèn)題，與按總投資梳理的主要問(wèn)題情況相同。除防疫這一特殊原因外，更加集中于審批手續(xù)辦理和基礎(chǔ)設(shè)施配套兩方面。

將梳理問(wèn)題匯總?cè)鐖D1所示，從投資額角度按項(xiàng)目類(lèi)別梳理總投資額和完成投資項(xiàng)目的問(wèn)題情況，基礎(chǔ)設(shè)施配套、審批手續(xù)辦理、征拆排遷、防疫措施等四方面問(wèn)題最為集中，體現(xiàn)出較為明顯的分布規(guī)律特征。

（二）按建設(shè)工期的項(xiàng)目分析

1.項(xiàng)目工期總體情況分析

（1）項(xiàng)目延期開(kāi)工情況

整理近三年重點(diǎn)項(xiàng)目延期開(kāi)工時(shí)間與工期如表1所示。以2020年為例，沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目平均建設(shè)工期32.8月，實(shí)際開(kāi)工日期晚于計(jì)劃開(kāi)工日期項(xiàng)目347項(xiàng)，占當(dāng)年全部重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量21.5%，平均延期1.7個(gè)月，其中有新增用地需求且發(fā)生延期的重點(diǎn)項(xiàng)目116項(xiàng)，平均延期1.8個(gè)月。

按類(lèi)別看，2020年延期開(kāi)工前10的項(xiàng)目，平均延期4個(gè)月開(kāi)工，包含4項(xiàng)純房地產(chǎn)項(xiàng)目，1項(xiàng)商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，2項(xiàng)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，2項(xiàng)制造業(yè)項(xiàng)目。2019年延期開(kāi)工前10的項(xiàng)目，平均延期4.1個(gè)月，包含4項(xiàng)商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，2項(xiàng)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，以及制造業(yè)、能源、民生項(xiàng)目各1項(xiàng)。2018年延期開(kāi)工前10的項(xiàng)目，平均延期2.3個(gè)月，包含5項(xiàng)純房地產(chǎn)項(xiàng)目，2項(xiàng)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，2項(xiàng)制造業(yè)項(xiàng)目和1項(xiàng)商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，地產(chǎn)類(lèi)項(xiàng)目較多。

對(duì)以上項(xiàng)目問(wèn)題梳理統(tǒng)計(jì)，如圖2、3、4所示。

（2）項(xiàng)目提前開(kāi)工情況

以2020年為例，沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目中，實(shí)際開(kāi)工日期早于計(jì)劃開(kāi)工日期的項(xiàng)目487項(xiàng)，占當(dāng)年全部重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量的30.2%，平均提前開(kāi)工1.75個(gè)月，其中有新增用地需求且開(kāi)工日期提前的重點(diǎn)項(xiàng)目168項(xiàng)，平均提前1.62個(gè)月。

對(duì)比近三年提前開(kāi)工項(xiàng)目情況如表2，提前開(kāi)工項(xiàng)目數(shù)量在2020年達(dá)到最多，各類(lèi)項(xiàng)目的數(shù)量分布情況基本保持一致，各類(lèi)提前開(kāi)工項(xiàng)目的平均提前時(shí)間同樣基本保持一致，因環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目樣本量少，提前時(shí)間相對(duì)突出但不具有普遍意義。

2020年，提前開(kāi)工前10的項(xiàng)目，平均提前3個(gè)月開(kāi)工。包含6項(xiàng)純房地產(chǎn)項(xiàng)目，4項(xiàng)制造業(yè)項(xiàng)目。2019年，前10項(xiàng)目平均提前2.6個(gè)月開(kāi)工。包含7項(xiàng)純房地產(chǎn)項(xiàng)目，3項(xiàng)商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目。2018年，前10項(xiàng)目平均提前3.8個(gè)月開(kāi)工。包含2項(xiàng)純房地產(chǎn)項(xiàng)目，3項(xiàng)商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目，3項(xiàng)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，以及2項(xiàng)制造業(yè)項(xiàng)目。地產(chǎn)類(lèi)項(xiàng)目較多。對(duì)以上項(xiàng)目問(wèn)題梳理統(tǒng)計(jì)，如圖5、6、7所示。

（3）建設(shè)工期最長(zhǎng)項(xiàng)目情況

2020年建設(shè)工期最長(zhǎng)且存在問(wèn)題的10個(gè)項(xiàng)目中，平均建設(shè)工期76.8個(gè)月，其中純房地產(chǎn)項(xiàng)目5項(xiàng)，商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目4項(xiàng)，制造業(yè)項(xiàng)目1項(xiàng)，基本全為地產(chǎn)類(lèi)項(xiàng)目。2019年建設(shè)工期最長(zhǎng)且存在問(wèn)題的10個(gè)項(xiàng)目中，平均建設(shè)工期 78.1個(gè)月，其中純房地產(chǎn)項(xiàng)目6項(xiàng)，商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目4項(xiàng)，全部為房地產(chǎn)類(lèi)項(xiàng)目。（注：2018年缺少工期數(shù)據(jù)，無(wú)法對(duì)比）。項(xiàng)目存在問(wèn)題集中于基礎(chǔ)設(shè)施配套、審批手續(xù)辦理、征拆排遷和進(jìn)場(chǎng)施工受阻等幾個(gè)方面。如圖8所示：

以2020年為例，涉及征拆排遷問(wèn)題1項(xiàng)；涉及審批手續(xù)辦理3項(xiàng)；涉及進(jìn)場(chǎng)施工受阻問(wèn)題3項(xiàng)；涉及基礎(chǔ)設(shè)施配套問(wèn)題6項(xiàng)；涉及公共服務(wù)配套1項(xiàng)，涉及防疫措施問(wèn)題4項(xiàng)。

按照類(lèi)別分析統(tǒng)計(jì)，近年各類(lèi)項(xiàng)目工期最長(zhǎng)的10個(gè)項(xiàng)目問(wèn)題情況如表3-表4所示（2018年工期數(shù)據(jù)缺失）。

梳理各類(lèi)建設(shè)工期最長(zhǎng)10個(gè)項(xiàng)目平均工期如圖9所示。近兩年各類(lèi)建設(shè)工期最長(zhǎng)的10個(gè)項(xiàng)目中，地產(chǎn)相關(guān)類(lèi)項(xiàng)目平均工期最長(zhǎng)的特征一致。

（4）建設(shè)工期最短項(xiàng)目情況

2020年沈陽(yáng)市有用地需求重點(diǎn)項(xiàng)目中，建設(shè)工期最短且存在問(wèn)題的10個(gè)項(xiàng)目，平均建設(shè)工期8.9個(gè)月，其中服務(wù)業(yè)項(xiàng)目4項(xiàng)，制造業(yè)項(xiàng)目2項(xiàng)，環(huán)保項(xiàng)目2項(xiàng)，純房地產(chǎn)項(xiàng)目1項(xiàng)，民生項(xiàng)目1項(xiàng)。2019年建設(shè)工期最短且存在問(wèn)題的10個(gè)項(xiàng)目中，平均建設(shè)工期11.3個(gè)月，其中純房地產(chǎn)項(xiàng)目3項(xiàng)，制造業(yè)和民生項(xiàng)目各2項(xiàng)，商業(yè)地產(chǎn)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目各1項(xiàng)，如圖10。

按照類(lèi)別分析統(tǒng)計(jì)，近年各類(lèi)項(xiàng)目工期最短的10個(gè)項(xiàng)目問(wèn)題情況如表5-表6所示。

梳理各類(lèi)建設(shè)工期最短10個(gè)項(xiàng)目平均工期如圖11所示。近兩年各類(lèi)建設(shè)工期最短的10個(gè)項(xiàng)目中，制造業(yè)項(xiàng)目平均工期相對(duì)最短。

（5）項(xiàng)目中止情況

2018年新建項(xiàng)目中，中止項(xiàng)目29項(xiàng)，涉及總投額306.5億元。除新型產(chǎn)業(yè)，涉及項(xiàng)目類(lèi)別最多的是商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目6項(xiàng)、純房地產(chǎn)項(xiàng)目5項(xiàng)、服務(wù)業(yè)項(xiàng)目5項(xiàng)等。2019年新建項(xiàng)目中，中止項(xiàng)目16項(xiàng)，涉及總投額116億元，涉及項(xiàng)目類(lèi)別最多的是服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，共5項(xiàng)。新建項(xiàng)目中止和涉及問(wèn)題情況如表7-表8所示。

2018年與2019年的新建項(xiàng)目中，中止原因數(shù)量最多的為資金短缺、發(fā)展不明朗以及調(diào)整建設(shè)內(nèi)容和方案等。

2.項(xiàng)目工期的典型性分析

根據(jù)近三年延期與提前問(wèn)題梳理，延期與提前項(xiàng)目問(wèn)題的主要方面基本一致。延期項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施配套和審批手續(xù)辦理兩類(lèi)問(wèn)題最為突出，其次是征拆排遷問(wèn)題。開(kāi)工提前項(xiàng)目的征拆排遷問(wèn)題最為突出，其次是基礎(chǔ)設(shè)施配套和審批手續(xù)辦理問(wèn)題。

梳理近三年建設(shè)工期最長(zhǎng)與最短的十個(gè)項(xiàng)目問(wèn)題，在建設(shè)工期最長(zhǎng)的十個(gè)項(xiàng)目中，基礎(chǔ)設(shè)施配套和審批手續(xù)辦理問(wèn)題是各類(lèi)建設(shè)工期最長(zhǎng)的項(xiàng)目問(wèn)題中最為突出的兩類(lèi)，其次是進(jìn)場(chǎng)施工受阻和征拆排遷問(wèn)題。在建設(shè)工期最短的十個(gè)項(xiàng)目中，除疫情影響外，審批手續(xù)辦理和基礎(chǔ)設(shè)施配套問(wèn)題最為突出。

將各類(lèi)項(xiàng)目按建設(shè)時(shí)間梳理的問(wèn)題匯總?cè)鐖D12所示：

在不同樣本選取方法下，重點(diǎn)項(xiàng)目各種類(lèi)型問(wèn)題的數(shù)量分布規(guī)律是基本一致的，除去疫情的影響，基礎(chǔ)設(shè)施配套問(wèn)題與審批手續(xù)辦理是有用地需求的重點(diǎn)項(xiàng)目面臨的最突出的兩大問(wèn)題，其次是征拆排遷和進(jìn)場(chǎng)施工受阻等問(wèn)題。而項(xiàng)目中止原因多集中于資金短缺與建設(shè)內(nèi)容方案調(diào)整等方面。

（三）按空間分布的項(xiàng)目問(wèn)題分析

1.項(xiàng)目空間分布分析

梳理2018年、2019年、2020年沈陽(yáng)市有新增用地需求重點(diǎn)項(xiàng)目，其中2019年與2018年項(xiàng)目存在隸屬于有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)的情況，統(tǒng)計(jì)總數(shù)少于全部有新增用地需求項(xiàng)目數(shù)量。其中2018年384項(xiàng)中有374項(xiàng)可以落在各區(qū)縣，2019年322項(xiàng)中有321項(xiàng)可落在各區(qū)縣。

在項(xiàng)目總量上，鐵西區(qū)、渾南區(qū)、沈北新區(qū)數(shù)量較多，產(chǎn)業(yè)空間在幾個(gè)區(qū)相對(duì)聚集。近三年各類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量總體規(guī)律基本一致，純房地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)、服務(wù)業(yè)、制造業(yè)項(xiàng)目占據(jù)主要比重。純房地產(chǎn)項(xiàng)目主要布局在渾南區(qū)、鐵西區(qū)、沈北新區(qū)和于洪區(qū)等近郊城區(qū)；商業(yè)地產(chǎn)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目主要集中于市內(nèi)及近郊的相關(guān)城區(qū)；制造業(yè)項(xiàng)目主要集中于鐵西區(qū)、遼中區(qū)、渾南區(qū)、沈北新區(qū)、大東區(qū)，其中鐵西區(qū)與遼中區(qū)均有較大幅度增長(zhǎng)；民生項(xiàng)目在數(shù)量上雖少于以上四類(lèi)，但空間分布卻較為全面，基本涵蓋各區(qū)縣；環(huán)保項(xiàng)目主要體現(xiàn)在鐵西區(qū)、沈北新區(qū)的聚集；農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一般集中近郊及遠(yuǎn)郊的各區(qū)縣。具體情況如表9-11所示：

以2020年為例，對(duì)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、純房地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)等四類(lèi)主要項(xiàng)目類(lèi)型數(shù)量在空間分布上進(jìn)行分析如圖13-17所示：

制造業(yè)項(xiàng)目主要聚集于鐵西區(qū)，其次是遼中區(qū)。從數(shù)量分布上看，位于鐵西的沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和遼中的近海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)對(duì)制造業(yè)的聚集作用明顯。

2.項(xiàng)目分布問(wèn)題分析

在八大類(lèi)主要問(wèn)題中，基礎(chǔ)設(shè)施配套、審批手續(xù)辦理、征拆排遷等問(wèn)題，在各區(qū)縣分布較為普遍。近三年各類(lèi)問(wèn)題最多的區(qū)縣主要分布于沈陽(yáng)市區(qū)中北部，其中最主要的問(wèn)題依然是基礎(chǔ)設(shè)施配套問(wèn)題和審批問(wèn)題。2020年受新冠疫情的影響，項(xiàng)目資金問(wèn)題數(shù)量大增。具體情況如表12-14所示。

根據(jù)區(qū)位特征，將沈陽(yáng)市13個(gè)區(qū)縣分為市內(nèi)四區(qū)、近郊五區(qū)和遠(yuǎn)郊四區(qū)縣。市內(nèi)四區(qū)包括和平區(qū)、沈河區(qū)、大東區(qū)、皇姑區(qū)；近郊五區(qū)包括鐵西區(qū)、蘇家屯區(qū)、渾南區(qū)、沈北新區(qū)、于洪區(qū)；遠(yuǎn)郊四區(qū)縣包括遼中區(qū)、康平縣、法庫(kù)縣、新民市。據(jù)此分別統(tǒng)計(jì)近三年重點(diǎn)項(xiàng)目問(wèn)題情況如圖18-20所示。

通過(guò)三年情況對(duì)比，近郊各區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目問(wèn)題數(shù)量最為突出，其中審批手續(xù)辦理問(wèn)題依然最為顯著；基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題在近郊區(qū)同樣顯著，表現(xiàn)為項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)場(chǎng)道路、供水、供電以及供暖等相關(guān)配套問(wèn)題；征拆排遷問(wèn)題在核心區(qū)和近郊區(qū)存在程度相近。

二、先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)借鑒與沈陽(yáng)典型案例分析

（一）國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.沈陽(yáng)與四個(gè)城市重大項(xiàng)目基本情況對(duì)比分析

根據(jù)沈陽(yáng)市城市定位，在全國(guó)范圍內(nèi)，從中部、東部、南部、西部選取鄭州、南京、廣州、成都等四大區(qū)域中心省會(huì)城市，就重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量、當(dāng)年投資規(guī)模、項(xiàng)目涵蓋領(lǐng)域類(lèi)型等方面與沈陽(yáng)進(jìn)行橫向比對(duì)。

（1）項(xiàng)目總數(shù)與當(dāng)年投資規(guī)模

通過(guò)對(duì)比，沈陽(yáng)市雖重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量最多，且遠(yuǎn)多于其他四市，但當(dāng)年計(jì)劃投資卻遠(yuǎn)低于其他四市，平均單個(gè)項(xiàng)目當(dāng)年投資額低于其他四個(gè)城市平均投資額。

（2）重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域及類(lèi)型分析

通過(guò)對(duì)比，沈陽(yáng)與其他四市的重點(diǎn)項(xiàng)目雖類(lèi)別劃分不同，但都包括制造業(yè)與服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目、社會(huì)民生類(lèi)項(xiàng)目等幾個(gè)方面，在數(shù)量與投資結(jié)構(gòu)的對(duì)比中，房地產(chǎn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（制造業(yè)、服務(wù)業(yè)）以及基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目存在顯著差異。主要表現(xiàn)在房地產(chǎn)占比相對(duì)較高，制造業(yè)占比優(yōu)勢(shì)不明顯，基礎(chǔ)設(shè)施和新型城鎮(zhèn)化等項(xiàng)目投資額偏低。

2.各市保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)策

（1）鄭州市制定專(zhuān)班，為重點(diǎn)項(xiàng)目企業(yè)送服務(wù)、解難題，大大加快了項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)度，確保工程驗(yàn)收工作順利進(jìn)行。

（2）南京市出臺(tái)進(jìn)一步完善重大項(xiàng)目推進(jìn)工作機(jī)制的相關(guān)意見(jiàn)。市、區(qū)要素保障部門(mén)承擔(dān)重大項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程服務(wù)推進(jìn)職責(zé)，優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，落實(shí)“帶方案出讓”、分階段施工圖審查、“拿地即開(kāi)工”等各項(xiàng)改革措施。

（3）廣州市“資金和要素跟著項(xiàng)目走”，發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債，用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先保障重點(diǎn)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目用地，加大廣州工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革力度，實(shí)施“容缺審批”“不見(jiàn)面審批”，切實(shí)加快項(xiàng)目落地速度。

（4）成都市建立“線上+線下”協(xié)調(diào)機(jī)制和“項(xiàng)目清單+城市合伙人”服務(wù)保障機(jī)制。

（二）區(qū)縣座談和典型案例分析

課題組分別以座談和發(fā)文的形式向全市13個(gè)區(qū)（縣、市）發(fā)改局（項(xiàng)目辦）等相關(guān)單位征集項(xiàng)目落地存在的主要問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)作法。

1.項(xiàng)目推進(jìn)中主要問(wèn)題

從各區(qū)縣相關(guān)部門(mén)提報(bào)的資料來(lái)看，問(wèn)題主要集中在延期開(kāi)工項(xiàng)目和中止項(xiàng)目。具體問(wèn)題原因總結(jié)如下：

（1）延期開(kāi)工項(xiàng)目

一是征拆排遷問(wèn)題，一些項(xiàng)目涉及公用社會(huì)事業(yè)單位搬遷，拆遷過(guò)程中既要保證該單位工作交割順利，又不能影響相關(guān)用戶(hù)的日常使用，影響開(kāi)工進(jìn)程。二是項(xiàng)目方案或規(guī)劃調(diào)整影響審批進(jìn)度，一些項(xiàng)目與規(guī)劃存在沖突，綠化率、建筑密度等規(guī)劃條件需變更，影響審圖機(jī)構(gòu)審圖進(jìn)度，影響項(xiàng)目開(kāi)工。三是項(xiàng)目造成臨近住宅擋光問(wèn)題，協(xié)商意見(jiàn)不能與相關(guān)居民達(dá)成一致。四是國(guó)家、省政策調(diào)整，原項(xiàng)目不符合最新政策要求，造成延期。五是投資方自身問(wèn)題，項(xiàng)目建設(shè)方案頻繁調(diào)整，以及因疫情導(dǎo)致的市場(chǎng)預(yù)期降低，投入減少。

（2）中止項(xiàng)目

主要原因在于企業(yè)自身投資戰(zhàn)略調(diào)整和市場(chǎng)變化等不確定因素。一是產(chǎn)品受疫情等因素影響訂單減少，大宗原材料價(jià)格上漲，大量資金無(wú)法回籠，資金短缺，導(dǎo)致項(xiàng)目中止。二是企業(yè)投資戰(zhàn)略調(diào)整、因市場(chǎng)預(yù)期不明朗，企業(yè)調(diào)整市場(chǎng)和產(chǎn)品方向。三是企業(yè)與施工單位發(fā)生法律糾紛，造成項(xiàng)目停工。

2.項(xiàng)目推進(jìn)采取的應(yīng)對(duì)措施

（1）變“傳統(tǒng)審批模式”為“容缺承諾受理”，簡(jiǎn)化施工許可證手續(xù)辦理程序。

（2）以“帶方案出讓”為核心的“標(biāo)準(zhǔn)地”改革?！澳玫厍啊倍?biāo)準(zhǔn)，“拿地中”做審查，“拿地后”預(yù)許可。

（3）各審批部門(mén)提前介入，協(xié)調(diào)解決文物考古提前進(jìn)場(chǎng)勘探、征拆排遷等工作，使項(xiàng)目抓住黃金周期“早進(jìn)場(chǎng)”、“真開(kāi)工”。

（4）構(gòu)建一一對(duì)應(yīng)、點(diǎn)點(diǎn)對(duì)接的項(xiàng)目管家服務(wù)隊(duì)伍。

（5）制定并出臺(tái)扶持政策。

三、沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展主要問(wèn)題

（一）項(xiàng)目類(lèi)型和資金籌措方面問(wèn)題

1.投資規(guī)模和強(qiáng)度問(wèn)題

一是項(xiàng)目數(shù)量多規(guī)模小，2020年重點(diǎn)項(xiàng)目投資額2018億元，單個(gè)項(xiàng)目的當(dāng)年投資額平均只有1.25億元，遠(yuǎn)低于鄭州、南京、廣州和成都等其他同等級(jí)城市，表明沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目雖數(shù)量較多，但單個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量和規(guī)模與鄭州、南京、廣州、成都的重點(diǎn)項(xiàng)目還有很大差距；二是投資強(qiáng)度有待提高，2020年沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目年度完成投資占總投資15%；2019年年度完成投資占總投資14%；2018年年度完成投資占總投資16%。項(xiàng)目簽約多，實(shí)際到位資金少，總額多，年度投資少，說(shuō)明項(xiàng)目組織有很大挖掘空間。

2.項(xiàng)目類(lèi)型和結(jié)構(gòu)問(wèn)題

一是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化，制造業(yè)項(xiàng)目少，房地產(chǎn)投資高，而鄭州等城市均是連續(xù)多年產(chǎn)業(yè)類(lèi)項(xiàng)目占第一，尤其是新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目逐年增多，其次是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，房地產(chǎn)項(xiàng)目非常少。二是聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不足，2020年符合各地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向的項(xiàng)目639個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的39.6%，亟需在重大項(xiàng)目結(jié)構(gòu)上予以引導(dǎo)，提高產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目比重，支撐城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

3.向上爭(zhēng)取和企業(yè)自身資金問(wèn)題

一是向上爭(zhēng)取國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)扶持資金力度不夠，利用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目占比較低，投融資渠道受限。二是大部分縣區(qū)資金緊張，只有少量項(xiàng)目可由項(xiàng)目單位落實(shí)部分前期資金，大多數(shù)項(xiàng)目因?yàn)檎疅o(wú)力提前落實(shí)占補(bǔ)平衡指標(biāo)、征地補(bǔ)償款，導(dǎo)致項(xiàng)目占補(bǔ)平衡開(kāi)展速度跟不上項(xiàng)目建設(shè)需求。三是企業(yè)自身資金周轉(zhuǎn)困難。經(jīng)過(guò)對(duì)全市13個(gè)區(qū)縣中止案例的研究，所有企業(yè)項(xiàng)目的中止原因均是自身資金周轉(zhuǎn)困難。

（二）規(guī)劃及用地方面問(wèn)題

1.規(guī)劃引導(dǎo)方面問(wèn)題

專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系仍不健全，不能有效發(fā)揮規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目落地的指導(dǎo)作用。此外，個(gè)別項(xiàng)目摘地后，又申請(qǐng)了用地性質(zhì)、邊界和指標(biāo)調(diào)整，需要規(guī)劃部門(mén)履行相關(guān)程序，造成項(xiàng)目建設(shè)延期。

2.用地指標(biāo)問(wèn)題

部分項(xiàng)目用地占用林地、基本農(nóng)田等，需要履行林地審核、基本農(nóng)田核銷(xiāo)等手續(xù)，造成土地組報(bào)卷工作進(jìn)展緩慢，影響項(xiàng)目開(kāi)工。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施配套和征拆排遷方面問(wèn)題

1.基礎(chǔ)設(shè)施配套和鄰避效應(yīng)方面問(wèn)題

一是城市周邊區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)相對(duì)滯后，成為影響重大項(xiàng)目落地實(shí)施的最重要因素，特別在近郊各區(qū)更為顯著。二是鄰避效應(yīng)宣傳、科普工作等不到位，導(dǎo)致部分具有鄰避效應(yīng)的設(shè)施在建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生群眾阻攔施工或上訪等問(wèn)題，影響工期。

2.征拆排遷方面問(wèn)題

一是部分地塊涉及跨區(qū)域拆遷問(wèn)題，受資金統(tǒng)籌困難、政策差異等因素影響，協(xié)調(diào)難度較大。二是少數(shù)第三方群體的特殊需求甚至過(guò)分訴求直接影響審批手續(xù)辦理，導(dǎo)致手續(xù)辦理時(shí)間延長(zhǎng)。

（四）審批手續(xù)和疫情防控方面問(wèn)題

1.審批手續(xù)方面問(wèn)題

一是在施工許可手續(xù)方面，手續(xù)辦理前建委、人防、消防需對(duì)施工圖紙進(jìn)行審查，項(xiàng)目單位反復(fù)修改，導(dǎo)致施工許可辦理效率慢。二是項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評(píng)批復(fù)等涉及國(guó)家、省審批事項(xiàng)，辦理周期較長(zhǎng)。

2.疫情防控方面問(wèn)題

2020年以來(lái)，受常態(tài)化疫情防控影響，部分企業(yè)受到疫情導(dǎo)致的原材料供應(yīng)不足和項(xiàng)目務(wù)工人員異地返沈問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目施工進(jìn)展緩慢。

四、沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展優(yōu)化對(duì)策

2018年9月28日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)并發(fā)表重要講話，指出深入推進(jìn)東北振興要以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境為基礎(chǔ)，全面深化改革，在謀劃地區(qū)改革發(fā)展思路上下功夫，在解決突出矛盾問(wèn)題上下功夫，做實(shí)改革舉措，釋放改革活力，提高改革效能。沈陽(yáng)作為我國(guó)東北地區(qū)中心城市，肩負(fù)引領(lǐng)東北老工業(yè)基地全面振興的重大使命，面臨新抉擇、新優(yōu)勢(shì)、新機(jī)遇，應(yīng)奮力發(fā)揮示范引領(lǐng)作用和區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用，引領(lǐng)東北實(shí)現(xiàn)全面振興。

為推進(jìn)沈陽(yáng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，做好“三篇大文章”，重大項(xiàng)目的支撐至關(guān)重要。從維護(hù)“五大安全”、補(bǔ)齊“四個(gè)短板”、做好“六項(xiàng)重點(diǎn)工作”來(lái)看，都需要做好沈陽(yáng)市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和推進(jìn)工作。

（一）優(yōu)化項(xiàng)目類(lèi)型和項(xiàng)目資金

1.堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向謀劃重大項(xiàng)目

立足沈陽(yáng)市建設(shè)國(guó)家中心城市發(fā)展目標(biāo)，在提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備數(shù)量和質(zhì)量、優(yōu)化重點(diǎn)項(xiàng)目類(lèi)型和投資結(jié)構(gòu)上發(fā)力，謀劃支撐“一樞紐、四中心”目標(biāo)的重點(diǎn)項(xiàng)目，著力補(bǔ)短板促發(fā)展，逐步形成覆蓋全面、結(jié)構(gòu)合理、后續(xù)有力、質(zhì)量?jī)?yōu)良的儲(chǔ)備體系。一是培育壯大新動(dòng)能產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。圍繞沈陽(yáng)市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)形成產(chǎn)業(yè)鏈上下貫通、創(chuàng)新要素有效保障的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。圍繞沈陽(yáng)市“5+3+7+5”20個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。對(duì)涉及“三篇大文章”的企業(yè)和行業(yè)制定扶持政策。綜合分析投資方實(shí)力、運(yùn)營(yíng)情況、技術(shù)水平及市場(chǎng)前景等多方面因素，提前研究謀劃項(xiàng)目落地實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)遇到的問(wèn)題，及時(shí)采取有效對(duì)策，確保項(xiàng)目順利落地實(shí)施。二是合理控制房地產(chǎn)項(xiàng)目。改變以房地產(chǎn)項(xiàng)目為主流的重大項(xiàng)目現(xiàn)狀，增加產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，合理控制房地產(chǎn)項(xiàng)目。合理安排供地節(jié)奏、時(shí)序，確保土地供給的精準(zhǔn)性、有效性。采取住宅用地全面限價(jià)措施，保障全年地價(jià)增長(zhǎng)率不超過(guò)5%的調(diào)控目標(biāo)。

2.拓寬投融資渠道

一是引導(dǎo)社會(huì)資本投入。大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，做好中小企業(yè)投資意愿培育工作，加大銀企對(duì)接力度，積極爭(zhēng)取世行、國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行等金融機(jī)構(gòu)的政策投融資支持，幫助項(xiàng)目單位多渠道籌措建設(shè)資金，激發(fā)社會(huì)投資活力。二是積極向上爭(zhēng)取資金。調(diào)動(dòng)全市各部門(mén)全力爭(zhēng)取國(guó)家和省項(xiàng)目、政策、資金支持，鼓勵(lì)各委辦局主動(dòng)對(duì)接國(guó)家相關(guān)部委，學(xué)習(xí)熟練運(yùn)用宏觀投資政策和各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金的申請(qǐng)規(guī)則和要求，盡早謀劃，積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資、國(guó)債資金和省相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金支持。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌和土地要素保障作用

1.堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)

以十四五發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，形成定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。以規(guī)劃引領(lǐng)項(xiàng)目落地，變“圍繞項(xiàng)目調(diào)規(guī)劃”為“依據(jù)規(guī)劃落項(xiàng)目”。

2.加強(qiáng)土地要素保障

建立差別化供地機(jī)制，科學(xué)控制供地節(jié)奏和布局。在有限的土地指標(biāo)約束前提下，優(yōu)先保障有利于城市轉(zhuǎn)型的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和重要民生項(xiàng)目用地需求。積極解決歷史遺留問(wèn)題，盤(pán)活存量土地，激活閑置樓宇、停滯項(xiàng)目。提早完成確定用地計(jì)劃、落實(shí)征地資金、購(gòu)買(mǎi)占補(bǔ)平衡指標(biāo)等工作。涉及林地、社保等需要其他部門(mén)配合出具的材料應(yīng)提前介入。

（三）科學(xué)應(yīng)對(duì)鄰避效應(yīng)和征拆排遷

1.統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，建立聯(lián)席會(huì)議，在新簽約、落地項(xiàng)目的前期手續(xù)辦理之前，完成路網(wǎng)和水電氣等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別加強(qiáng)城市快速發(fā)展地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及相關(guān)建設(shè)工作。

依據(jù)相關(guān)規(guī)劃科學(xué)安排具有鄰避效應(yīng)項(xiàng)目，對(duì)必須建設(shè)的變電站、污水廠等鄰避設(shè)施，要合理安排建設(shè)時(shí)序，盡量先行建設(shè)，主動(dòng)告知相關(guān)利益群體，并做好宣傳工作和防護(hù)工作，降低鄰避效應(yīng)的負(fù)面影響。

2.化解征拆排遷問(wèn)題

進(jìn)一步優(yōu)化征拆排遷流程和方法，保障征收補(bǔ)償及安置資金按進(jìn)度補(bǔ)償?shù)轿弧Ｊ斜炯?jí)要協(xié)助各地區(qū)統(tǒng)籌做好跨區(qū)域、中省直單位和部隊(duì)的征拆排遷工作。

對(duì)釘子戶(hù)等惡意阻撓企業(yè)正常施工的，相關(guān)部門(mén)和地區(qū)需運(yùn)用法規(guī)政策等措施積極協(xié)調(diào)解決。

（四）優(yōu)化項(xiàng)目審批和疫情防控等保障措施

1.推進(jìn)“容缺預(yù)審”和聯(lián)合審查機(jī)制

一是建立企業(yè)容缺預(yù)審機(jī)制。對(duì)符合沈陽(yáng)市城市發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及重點(diǎn)民生工程等重大項(xiàng)目，在基本審批條件具備、申報(bào)主件材料齊全、其它條件和申報(bào)資料欠缺情況下，先行提供行政審批預(yù)審服務(wù)，指導(dǎo)申請(qǐng)人填寫(xiě)《容缺預(yù)審承諾書(shū)》，待申請(qǐng)人在承諾時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊材料后，再依法受理，并發(fā)放相關(guān)審批文件。二是開(kāi)展施工圖聯(lián)合審查。由建設(shè)部門(mén)牽頭，將工程消防設(shè)計(jì)審核等分散的技術(shù)審查環(huán)節(jié)整合為“施工圖聯(lián)合審查”，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的施工圖審查機(jī)構(gòu)審查，消防、人防等部門(mén)依據(jù)審查意見(jiàn)出具審批決定，提高審查效率。

2.做好疫情等突發(fā)狀況保障工作

主動(dòng)對(duì)接了解項(xiàng)目需求，做好削減疫情、洪澇和地震等突發(fā)事件對(duì)項(xiàng)目建設(shè)影響的預(yù)案。建立企業(yè)聯(lián)絡(luò)員制度，專(zhuān)人專(zhuān)班，全程跟蹤、協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)企業(yè)及其產(chǎn)業(yè)鏈配套企業(yè)、重大工程項(xiàng)目的復(fù)工問(wèn)題，指導(dǎo)和服務(wù)企業(yè)復(fù)工工作，加強(qiáng)復(fù)工所需的防疫物資、配套餐飲、施工材料、物流等保障。搭建企業(yè)用工對(duì)接平臺(tái)，加強(qiáng)與外地勞動(dòng)部門(mén)對(duì)接，支持企業(yè)以“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”接送方式組織員工返沈，指導(dǎo)和幫助企業(yè)做好員工生產(chǎn)安全保障、生活保障和心理疏導(dǎo)工作。

（作者單位：1.沈陽(yáng)市發(fā)展和改革委員會(huì)；2.3.4.沈陽(yáng)市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司）