楊燕芳

(深圳市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司，廣東 深圳 518000)

深圳1980年8月26日建市，1982年開(kāi)始大規(guī)模城市建設(shè)，但防洪排澇相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終滯后于城市開(kāi)發(fā)。尤其是在1982年4月撤銷深圳市水電局到1993年水務(wù)局成立期間，對(duì)城市水務(wù)設(shè)施的重視不夠，一定程度上影響了20世紀(jì)80、90年代對(duì)洪澇事件的有效應(yīng)對(duì)。在水務(wù)一體化的要求下，從90年代后期開(kāi)始，雖然水務(wù)投資呈增加趨勢(shì)，但20多年以來(lái)，始終在客觀條件限制下，采用了“河流導(dǎo)向”的治理策略，未能形成流域?qū)虻木C合防御體系。

1 深圳地理水文特性

通過(guò)分析深圳市30m×30m DEM得到如圖1所示的深圳地貌，可以明顯地看出深圳整體屬于非常典型的丘陵地貌，但仍然可以根據(jù)山丘的形態(tài)區(qū)分出更典型的不同地類：約有44%屬于丘陵，低山、臺(tái)地各占約6%，其余的山間平原及濱海平原各占22%，呈分散狀分布，如寶安濱海及福田羅湖區(qū)域。

圖1 深圳地形地貌分析圖

較為平坦的土地資源大部分分布在河流的下游及濱海區(qū)域，通過(guò)對(duì)山脊線走向的進(jìn)一步分析，可以得到6個(gè)主要集水區(qū)域(圖2)，西北向的茅洲河流域匯入珠江口；觀瀾河流域向北，龍崗河流域和坪山河向東北分別注入東江；深圳河中下游分隔開(kāi)深圳和香港，注入深圳灣；其他的東部沿海水系和西部水系主要由沿海山溪組成。

圖2 深圳市流域分區(qū)圖

根據(jù)以上地形地貌特征，很容易理解深圳的城市區(qū)(平原區(qū))可能受到山洪、內(nèi)澇和潮水威脅，有時(shí)甚至三者疊加，加劇了災(zāi)害損失。進(jìn)一步考慮深圳2000萬(wàn)人的管理人口，約1萬(wàn)人/km2的高人口密度，防洪排澇也并非市政府貫徹的優(yōu)先政策，而是20世紀(jì)80、90年代直至2010年在水資源需求和洪澇治理之間搖擺。

2 歷史洪澇及治理

2.1 20世紀(jì)90年代的洪澇與治理情況

20世紀(jì)90年代，深圳有記錄的3次大洪水分別發(fā)生在1993年6月16日，1993年9月26日及1998年5月24日。通過(guò)后期對(duì)歷史資料的分析整理，可以根據(jù)這3次洪水淹沒(méi)圖對(duì)3次洪水特性有了初步的了解。其中1993年“6·16”洪水暴雨主要發(fā)生在布吉流域，造成布吉河中下游的淹沒(méi)；1998年“5·24”洪水主要影響范圍為深圳水庫(kù)下游；影響范圍最大的是1993年“9·26”洪水，其影響范圍覆蓋整個(gè)深圳河流域，造成了高達(dá)數(shù)百億元的損失，羅湖區(qū)下游部分城區(qū)變成澤國(guó)，水深2m，深圳市政府迅速組織了對(duì)被困的來(lái)訪尼泊爾比蘭德拉國(guó)王的營(yíng)救，也是該次洪水影響較大的原因之一。

值得注意的是，實(shí)際上1993年“9·26”洪水中，寶安、大鵬、光明等區(qū)域也存在嚴(yán)重的洪水泛濫情況，但因彼時(shí)這些地區(qū)被視為“關(guān)外”(農(nóng)村地區(qū))而未能得到重視。

特大洪水的直接結(jié)果是加速了深圳市水務(wù)一體化的整合速度，1994年深圳市水務(wù)局成立，《深圳市防洪(潮)規(guī)劃》作為第一版水務(wù)局發(fā)布的整治規(guī)劃于1994年出版。在規(guī)劃中最重要的決定是按照國(guó)際大都市的規(guī)模提升深圳市的防洪(潮)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)確定了蓄泄兼施，以泄為主的方針以及防洪工程布局。在規(guī)劃的引導(dǎo)下，一系列的重要工程得到了實(shí)施。如深港聯(lián)合治理深圳河工程(第一期)于1994年開(kāi)始，筍崗滯洪區(qū)于1987年啟動(dòng)，專門應(yīng)對(duì)1993年“9·26”洪水的羅湖小區(qū)防洪工程也于1994年啟動(dòng)。伴隨這些重點(diǎn)工程，深圳特區(qū)內(nèi)的幾條重要河流如福田河、新洲河等也進(jìn)行了渠化整治。

從規(guī)劃及實(shí)施的項(xiàng)目列表中很容易發(fā)現(xiàn)，在此期間防洪治澇相關(guān)的水務(wù)工程是“河流導(dǎo)向”的，即絕大部分布局在河道周邊，通過(guò)臨河建設(shè)解決上游的淹沒(méi)或排水問(wèn)題，此建設(shè)模式的原因是工程實(shí)施中防洪需求和土地使用限制相互作用。

2.2 2000年至2010年的洪澇與治理情況

到了21世紀(jì)初，根據(jù)水災(zāi)檔案回顧，基本沒(méi)有較大規(guī)模的流域尺度洪水災(zāi)害。然而，2008年6月13日的暴雨導(dǎo)致了多片區(qū)嚴(yán)重的積水淹沒(méi)，24h內(nèi)暴雨中心附近降雨量超過(guò)500mm，在寶安、光明、南山和蛇口區(qū)域造成500萬(wàn)元以上的損失。僅寶安一區(qū)就有23間房屋倒塌，65處山體滑坡，10000多家企業(yè)受影響倒閉，上萬(wàn)人從淹沒(méi)區(qū)疏散。如圖3—4所示。

圖3 2008年“6·13”洪水淹沒(méi)范圍圖

圖4 2008年“6·13”洪水24h暴雨分布圖

因此，在新的洪澇災(zāi)害形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和淹沒(méi)區(qū)的保護(hù)布局在《深圳市防洪(潮)規(guī)劃修編(2002—2020)》中得到修編。通過(guò)淹沒(méi)區(qū)與相關(guān)河道關(guān)系的分析，確定了針對(duì)深圳流域面積超過(guò)10km2的69條河流的整治計(jì)劃，針對(duì)“河流導(dǎo)向”體系建設(shè)的加強(qiáng)不僅體現(xiàn)在河道整治、針對(duì)性的內(nèi)澇點(diǎn)整治和海堤整治上，也體現(xiàn)在水務(wù)部門和規(guī)劃部門針對(duì)一級(jí)支流、河道、堤防等的藍(lán)線規(guī)劃進(jìn)行高一層級(jí)合作當(dāng)中。

2.3 近十年的洪澇與治理情況

新的十年帶來(lái)了更多的暴雨洪水的復(fù)雜性。2011年到2019年之間，深圳幾乎每個(gè)行政區(qū)都受到暴雨影響而產(chǎn)生內(nèi)澇。僅2014年就記錄有“3·30”“5·8” “5·11”“5·17”“5·20”五次暴雨，而記錄到的最大1h降雨量發(fā)生在2019年5月23日光明后底坑水庫(kù)，極端天氣發(fā)生頻率似乎增加到之前的2～3倍。

在這期間，暴雨和內(nèi)澇帶來(lái)的提示是僅僅把“多出來(lái)的雨就近排入河道”難以滿足這一時(shí)期快速的城市發(fā)展需求。防洪治澇體系需要“更高的標(biāo)準(zhǔn)，更準(zhǔn)的需求，更新的理念”以及更多的行政主管部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

這期間的治理計(jì)劃體現(xiàn)出更多針對(duì)性。一方面，《深圳市防洪(潮)排澇綜合規(guī)劃》(2014—2020)得到再一次修編，進(jìn)一步加強(qiáng)“河流導(dǎo)向”的洪澇治理體系將深圳全部310條集雨面積超過(guò)1km2的河流納入；另一方面，《深圳市排水(雨水)防澇綜合規(guī)劃》(2014—2030)于2014年發(fā)布，提出了針對(duì)內(nèi)澇的管道、河道、泵站、存儲(chǔ)和深隧的綜合解決方略。這兩項(xiàng)規(guī)劃先后發(fā)布，是對(duì)突破“河流導(dǎo)向”體系的初步探索，需求流域統(tǒng)籌的解決方案，但很可惜，大多數(shù)規(guī)劃中的項(xiàng)目，尤其是河道藍(lán)線之外的調(diào)蓄、深隧未能得到實(shí)施。

規(guī)劃發(fā)布至今的5年里，深圳市政府特別是水務(wù)局通過(guò)對(duì)大灣區(qū)、土地利用和空間、內(nèi)澇整治計(jì)劃，海綿城市、碧道建設(shè)等多方面進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)的工程，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行新一輪的防洪(潮)排澇規(guī)劃的編制。從新規(guī)劃征求意見(jiàn)的版本來(lái)看，雖然規(guī)劃提出了要達(dá)到200年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)和100年一遇的治澇標(biāo)準(zhǔn)，但無(wú)論是提出的隧道系統(tǒng)還是其他措施似乎都沒(méi)有脫離“河流導(dǎo)向”治理布局的拓展。

3 治理成就與困惑

經(jīng)歷了30年的治理，深圳市在防洪治澇方面已經(jīng)取得了不俗的成就，特別是在河道治理中優(yōu)秀的工程引起世界同行的關(guān)注。福田河工程針對(duì)洪水基于人工生態(tài)治理控制的策略，集成了防洪治澇、污水收集、再生水利用和生態(tài)景觀的綜合解決方案；龍崗河和觀瀾河整治中對(duì)降雨徑流及水質(zhì)進(jìn)行了模型研究，采取了適宜的截流工程方案；大沙河采用更高的標(biāo)準(zhǔn)打造城市濱水空間；后海河應(yīng)用離岸填海的思路減少洪澇影響。

但與此同時(shí)，快速發(fā)展中的城市面臨的土地難以為繼的境地并沒(méi)有太多改善。如圖5所示，深圳灣持續(xù)退化的狀態(tài)并未改變，城市建設(shè)導(dǎo)致耕地、濕地和水域的減少(圖6)，也導(dǎo)致綜合徑流系數(shù)沒(méi)有太大的起色。根據(jù)深圳市河道管理范圍線勘定項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，河道藍(lán)線內(nèi)面積為4204hm2，其中1/5已經(jīng)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，1/3為硬質(zhì)化鋪裝。

圖5 1980—2005年深圳灣填海情況

圖6 深圳市地類演變

另外如前所述，2014年治澇規(guī)劃中60%以上的滯蓄設(shè)施(占地80.7 hm2，庫(kù)容1182萬(wàn)m3)未能實(shí)施。

最后，深圳市有161座水庫(kù)，大多為小型水庫(kù)，因城市開(kāi)發(fā)水庫(kù)功能演變不再用于灌溉或供水，但因?yàn)楣こ虡?gòu)筑物條件也很難發(fā)揮滯蓄洪水的作用。王浩院士提出的“國(guó)家水庫(kù)蓄水能力”的理念，很好地解釋了2020年長(zhǎng)江流域(庫(kù)容系數(shù)為0.06)災(zāi)情重于黃河流域(庫(kù)容系數(shù)為0.775)，而與歐洲和美國(guó)相比，中國(guó)需要更多的雨洪存儲(chǔ)空間。經(jīng)過(guò)計(jì)算，深圳的庫(kù)容系數(shù)僅為0.075，與長(zhǎng)江流域相當(dāng)，但考慮深圳極小的面積和河流長(zhǎng)度，其洪水滯蓄狀況顯然更為惡劣。

4 挑戰(zhàn)與展望

4.1 未來(lái)防洪治澇建設(shè)應(yīng)回答的問(wèn)題

在深圳防洪治澇形勢(shì)不容樂(lè)觀的前提下，有幾個(gè)問(wèn)題必須得到回答，否則可能會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致建設(shè)思路的混亂和投資浪費(fèi)。

(1)現(xiàn)在流行的極端降水頻率是否真的成倍增加。根據(jù)筆者2008年對(duì)深圳歷史暴雨的分析，就單站50年以上的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)，暴雨增加少于5mm/10年，與媒體的口徑大相徑庭。人們普遍感受到的暴雨事件增多則緣于雨量觀測(cè)系統(tǒng)的完善：2000年深圳降雨量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)尚不足20個(gè)，2010年已經(jīng)超過(guò)100個(gè)，目前基本可以保證每10km2均有雨量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。如2019年光明后底坑監(jiān)測(cè)到的超過(guò)120mm/h的極端數(shù)據(jù)，在臨近雨量站均未監(jiān)測(cè)到。

(2)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分工是否仍影響綜合解決方案的實(shí)施。從國(guó)務(wù)院最新的國(guó)土資源部和水利部的職責(zé)看，水利部及其下屬水行政主管部門仍然對(duì)城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)話語(yǔ)權(quán)偏弱，尤以涉及水務(wù)管理用地之外的項(xiàng)目為甚。

(3)防洪治澇的目標(biāo)是提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還是給予合理的保護(hù)。根據(jù)2010年以后的相關(guān)規(guī)劃資料，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)已越來(lái)越向多功能、多目標(biāo)的方向發(fā)展，而僅僅用防洪治澇設(shè)施投資和用地的擴(kuò)大來(lái)提供保護(hù)顯然并不是更經(jīng)濟(jì)的選擇，在其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)必須考慮到可能造成的洪澇影響。

4.2 對(duì)未來(lái)城市洪澇治理的展望

在2014年排水防澇規(guī)劃當(dāng)中，試圖擺脫河流的束縛，繼續(xù)沿管道上溯細(xì)分城市集水區(qū)，是對(duì)分布式布局的有益探索。當(dāng)然除產(chǎn)匯流要素外，管道系統(tǒng)模型，納入經(jīng)濟(jì)、交通和人口因素進(jìn)行綜合分析，并以這些綜合目標(biāo)為基礎(chǔ)繪制洪澇風(fēng)險(xiǎn)圖，通過(guò)緩沖式的城市建設(shè)模式減少降雨的集中影響是優(yōu)化防洪治澇思路的必要手段。

同時(shí)水務(wù)一體化必須向更高一層級(jí)去融合，考慮城市中涉及洪澇防治的設(shè)施包括調(diào)蓄的建筑、排水的管網(wǎng)河道、應(yīng)對(duì)極端天氣的水庫(kù)和深隧，由于建設(shè)內(nèi)容不同而造成工程項(xiàng)目歸屬眾多部門管理，則在考慮未來(lái)的洪澇應(yīng)對(duì)時(shí)，需要在更早的時(shí)間通過(guò)囊括規(guī)劃、國(guó)土、水務(wù)、建筑及城管的共同協(xié)商機(jī)制來(lái)解決需要進(jìn)行多目標(biāo)優(yōu)化的問(wèn)題，比如正在流行的海綿城市建設(shè)，正是這一思路的體現(xiàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

在對(duì)深圳市30年洪澇治理規(guī)劃的回顧中，很明顯可以看到“河流導(dǎo)向”一直被作為治理策略的主線。文章對(duì)深圳市“河流導(dǎo)向”的洪澇治理策略并非持完全否定的態(tài)度，其在特定歷史時(shí)期引導(dǎo)的工程建設(shè)對(duì)保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了重要的作用。但隨著城市化程度的不斷提高，僅僅依靠河流及其附屬用地解決高密度開(kāi)發(fā)新建城區(qū)的洪澇問(wèn)題越來(lái)越不現(xiàn)實(shí)。未來(lái)城市洪澇治理是與更多的城市發(fā)展目標(biāo)相融合，需要從河流以外的流域視角統(tǒng)籌看待問(wèn)題，并綜合不同的手段進(jìn)行多目標(biāo)優(yōu)化研究，從而避免洪澇治理與城市發(fā)展脫節(jié)的經(jīng)歷重演。