民航山東監(jiān)管局 沈 瑨/文

今年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，也是推動(dòng)民航高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵之年。在此背景下，構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的民航安全監(jiān)管制度體系和安全監(jiān)管文化成為重要課題，也是貫徹落實(shí)民航局“制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化”相關(guān)精神的必然要求。

“十四五”規(guī)劃對(duì)民航制度創(chuàng)新的引領(lǐng)作用

正值“兩個(gè)一百年”歷史交匯點(diǎn)，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱“《建議》”），謀劃了中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，為各行各業(yè)在新形勢(shì)下的高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，民航業(yè)也得到了長(zhǎng)足發(fā)展，形成了運(yùn)輸航空和通用航空兩翼齊飛的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。以2019年的運(yùn)輸航空數(shù)據(jù)為例，全年共完成旅客運(yùn)輸量6.6億人次、貨郵運(yùn)輸量752.6萬噸，同比分別增長(zhǎng)7.9%、1.9%。以十年發(fā)展周期來看，中國(guó)民航十年來的旅客量年化增速達(dá)到了14%，而且發(fā)展勢(shì)頭依然強(qiáng)勁。

目前，處于新歷史機(jī)遇期的中國(guó)民航已經(jīng)安全運(yùn)行超過十周年，民航安全管理水平得到大幅提升，運(yùn)輸航空和通用航空發(fā)展日新月異，中國(guó)正在由民航大國(guó)向民航強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)型，具有里程碑意義。改革開放以來，中國(guó)民航歷經(jīng)了三輪重要改革，每一次改革都緊緊圍繞一個(gè)核心即“安全與發(fā)展”。三輪改革后，民航行政機(jī)關(guān)形成了現(xiàn)階段的基本管理體系架構(gòu)，即民航局、民航地區(qū)管理局、民航監(jiān)管局，其中民航監(jiān)管局作為民航地區(qū)管理局的派出機(jī)構(gòu)，履行轄區(qū)范圍內(nèi)的具體安全監(jiān)管職責(zé)，處于民航安全監(jiān)管的第一線。

然而，與蓬勃發(fā)展的航空運(yùn)輸業(yè)相比，民航行政機(jī)關(guān)安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)和專業(yè)結(jié)構(gòu)明顯滯后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年5月，全國(guó)民航行政系統(tǒng)共有監(jiān)察員2634名，行政人員編制長(zhǎng)期沒有增加。其中，飛標(biāo)專業(yè)、適航專業(yè)、空管專業(yè)等對(duì)專業(yè)技術(shù)有較高要求的監(jiān)察員尤其緊缺。日益增加的監(jiān)管任務(wù)量和不斷提升的行業(yè)監(jiān)管要求與傳統(tǒng)的安全監(jiān)管模式已經(jīng)形成越來越尖銳的矛盾，阻礙了新形勢(shì)下民航的高質(zhì)量發(fā)展，亟待進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)和制度創(chuàng)新。

《建議》明確提出，要求政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全。這就要求，未來中國(guó)民航安全監(jiān)管隊(duì)伍必須具備政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)等特征，同時(shí)，民航安全監(jiān)管體制機(jī)制需進(jìn)一步改革創(chuàng)新和健全完善，全力提升綜合監(jiān)管效能。

民航行業(yè)監(jiān)管模式優(yōu)化調(diào)整改革的核心要義

安全是民航業(yè)永恒的主題，是一條不可觸碰的底線和紅線，安全監(jiān)管在整個(gè)民航行業(yè)管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，2015年由民航局主導(dǎo)的民航行業(yè)監(jiān)管模式優(yōu)化調(diào)整改革率先在民航華東地區(qū)管理局及其下屬的十個(gè)監(jiān)管局開展試點(diǎn)。這項(xiàng)改革旨在解決民航監(jiān)管領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的保姆式監(jiān)管、高耗能監(jiān)管等問題，著力提升監(jiān)管效能。在民航行業(yè)監(jiān)管模式優(yōu)化調(diào)整改革中，建立了行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)庫、制定了規(guī)范化的行政執(zhí)法文書、形成了系統(tǒng)性原因分析方法、推行了企業(yè)法定自查制度。總體來講，這項(xiàng)改革取得了顯著效果，在一定程度上解決了民航監(jiān)管領(lǐng)域所存在的突出問題。

以推進(jìn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，建立行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)庫是所有改革措施的基礎(chǔ)和核心。行業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)庫將民航行政執(zhí)法所涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等條款內(nèi)容進(jìn)行模塊化處理，形成了兩千余項(xiàng)檢查內(nèi)容，每一項(xiàng)檢查內(nèi)容都包含了具體的檢查依據(jù)、檢查標(biāo)準(zhǔn)、檢查方法、適用范圍等，為監(jiān)察員開展執(zhí)法工作提供了明確的法規(guī)依據(jù)，理清了職責(zé)界限。

法定自查是局方從保姆式監(jiān)管向系統(tǒng)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。法定自查的核心要求是讓民航企業(yè)嚴(yán)格對(duì)標(biāo)局方的監(jiān)管事項(xiàng)庫，建立自查事項(xiàng)清單，有計(jì)劃地開展自查，消除安全隱患，提升自我管理能力。法定自查在標(biāo)準(zhǔn)層面實(shí)現(xiàn)了局方行政檢查和企業(yè)自查的統(tǒng)一。民航企業(yè)可以通過法定自查逐步實(shí)現(xiàn)安全管理從他律向自律轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任?，F(xiàn)階段，局方行政檢查和企業(yè)法定自查還是平行的兩條線，并行不悖。但是，隨著企業(yè)法定自查的不斷成熟和完善，局方的安全監(jiān)管將從盯人盯事向盯組織盯系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，這是民航安全監(jiān)管的大勢(shì)所趨。

山東監(jiān)管局安全監(jiān)管“兩會(huì)一講堂”制度就是在謀劃民航“十四五”規(guī)劃和行業(yè)監(jiān)管模式優(yōu)化調(diào)整改革的大背景下應(yīng)運(yùn)而生的，旨在更好地發(fā)揮行業(yè)主管部門的安全監(jiān)管職能，提升行政效率和公信力，通過制度創(chuàng)新的形式推動(dòng)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)局方高效監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管。

安全監(jiān)管“兩會(huì)一講堂”制度的基本架構(gòu)

在民航行業(yè)監(jiān)管模式優(yōu)化調(diào)整改革的背景下，為進(jìn)一步提質(zhì)增效，山東監(jiān)管局在保持現(xiàn)有監(jiān)管隊(duì)伍人員數(shù)量不變的情況下，通過制度創(chuàng)新、資源整合、優(yōu)化配置等形式提升監(jiān)管效能，逐步構(gòu)建了安全監(jiān)管“兩會(huì)一講堂”制度，即月度安全監(jiān)管工作會(huì)、月度安全形勢(shì)分析會(huì)和監(jiān)管局安全大講堂，三位一體，協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同構(gòu)筑了山東監(jiān)管局安全監(jiān)管體系中的核心制度（見圖）。

（一）月度安全監(jiān)管工作會(huì)的運(yùn)行機(jī)制

月度安全監(jiān)管工作會(huì)對(duì)每月的安全監(jiān)管計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和協(xié)調(diào)，最大限度地將各處室、各專業(yè)的安全監(jiān)管計(jì)劃統(tǒng)籌安排。月度安全監(jiān)管工作會(huì)根據(jù)實(shí)際情況成立若干綜合檢查組，指定由相關(guān)處室牽頭負(fù)責(zé)本次檢查的綜合事務(wù)，統(tǒng)一出發(fā)、統(tǒng)一檢查、統(tǒng)一反饋、統(tǒng)一返回。貫徹了行政執(zhí)法“綜合監(jiān)管、聯(lián)合檢查、提高效率、降低頻次、保證效果”的二十字方針，提升了安全監(jiān)管的合力和系統(tǒng)性監(jiān)管水平，在一定程度上解決了高耗能監(jiān)管問題，同時(shí)也降低了相關(guān)企業(yè)的迎檢負(fù)擔(dān)，取得了良好效果。

季度行政執(zhí)法數(shù)據(jù)分析制度是安全監(jiān)管工作會(huì)的一項(xiàng)重要配套制度，旨在對(duì)本季度的行政執(zhí)法情況進(jìn)行綜合評(píng)估和總結(jié)。行政執(zhí)法數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)源主要依托民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)（SES系統(tǒng)），以整個(gè)執(zhí)法流程為主軸，緊盯其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，例如不符合項(xiàng)的發(fā)現(xiàn)、問題整改的反饋、局方復(fù)查、問題的跟蹤閉環(huán)等。與此相對(duì)應(yīng)，會(huì)議重點(diǎn)對(duì)涉及的總體執(zhí)法進(jìn)度數(shù)據(jù)、發(fā)現(xiàn)問題率數(shù)據(jù)、復(fù)查率數(shù)據(jù)、問題整改閉環(huán)率數(shù)據(jù)等進(jìn)行重點(diǎn)研究分析。同時(shí)，會(huì)議對(duì)前期行政執(zhí)法中存在的突出問題進(jìn)行總結(jié)和提示，提出相應(yīng)的整改建議，對(duì)相關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警和及時(shí)管控，實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，持續(xù)提升民航行政執(zhí)法的規(guī)范化水平。

（二）月度安全形勢(shì)分析會(huì)的運(yùn)行機(jī)制

月度安全形勢(shì)分析會(huì)以當(dāng)月轄區(qū)發(fā)生的不安全事件為重點(diǎn)分析對(duì)象，通過特定的安全態(tài)勢(shì)數(shù)據(jù)分析模型計(jì)算后，形成相應(yīng)的安全系數(shù)，采用紅黃綠三種不同顏色的可視化曲線和與其相對(duì)應(yīng)的具體分值展示當(dāng)前的安全態(tài)勢(shì)水平，對(duì)轄區(qū)安全態(tài)勢(shì)進(jìn)行綜合分析研判。月度安全形勢(shì)分析會(huì)對(duì)當(dāng)月發(fā)生的主要不安全事件進(jìn)行系統(tǒng)性原因分析，利用SMS工具和Reason事故分析模型等，從安全管理角度對(duì)相關(guān)事發(fā)單位的組織架構(gòu)、制度漏洞、責(zé)任落實(shí)、人員培訓(xùn)、隱患排查、作風(fēng)建設(shè)、技術(shù)因素等多個(gè)維度進(jìn)行綜合分析。會(huì)議根據(jù)分析研判結(jié)果制定對(duì)應(yīng)的安全措施，形成下階段安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)，多措并舉確保轄區(qū)安全態(tài)勢(shì)平穩(wěn)可控。

（三）監(jiān)管局安全大講堂的運(yùn)行機(jī)制

監(jiān)管局安全大講堂為監(jiān)察員提升業(yè)務(wù)能力、促進(jìn)相互交流提供了學(xué)習(xí)平臺(tái)。安全大講堂由各專業(yè)監(jiān)察員擔(dān)任主講，通常以特定的業(yè)務(wù)內(nèi)容為主題，由主講監(jiān)察員結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容和自身實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，講述在工作中的所思、所想、所悟?！耙詥栴}為導(dǎo)向”是安全大講堂活動(dòng)的重要特色，主講監(jiān)察員在實(shí)際工作中遇到的突出問題是授課的重要內(nèi)容，通過提出問題、思考問題、解決問題這一邏輯主線，鼓勵(lì)全體監(jiān)察員從不同專業(yè)的角度思考和分析，團(tuán)結(jié)協(xié)作共同解決問題，鍛煉監(jiān)察員的思維能力和解決問題能力。

監(jiān)管局安全大講堂制度的創(chuàng)設(shè)主要是基于提升監(jiān)察員綜合能力、促進(jìn)學(xué)習(xí)交流的考量。眾所周知，民航是一個(gè)技術(shù)密集型行業(yè)，也是一個(gè)細(xì)分專業(yè)眾多的行業(yè)?，F(xiàn)階段，各專業(yè)之間尚存在著明顯的界限和壁壘，各專業(yè)監(jiān)察員之間缺乏充分的溝通和交流，無法做到有效的統(tǒng)籌協(xié)作和綜合監(jiān)管。在新形勢(shì)下，打破各專業(yè)間的界限，提升監(jiān)察員綜合能力，建設(shè)復(fù)合型安全監(jiān)管隊(duì)伍已是大勢(shì)所趨。監(jiān)管局安全大講堂制度正是在這種形勢(shì)下應(yīng)運(yùn)而生的，是安全監(jiān)管制度創(chuàng)新的重要成果之一。

安全監(jiān)管“兩會(huì)一講堂”制度中三方的互動(dòng)關(guān)系

月度安全監(jiān)管工作會(huì)、月度安全形勢(shì)分析會(huì)和監(jiān)管局安全大講堂即“兩會(huì)一講堂”三位一體、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同構(gòu)筑了山東監(jiān)管局安全監(jiān)管制度體系中的核心，成為監(jiān)管局層面的頂層制度設(shè)計(jì)，形成了具有特色的安全監(jiān)管綜合分析研判機(jī)制。

月度安全監(jiān)管工作會(huì)聚焦于全局層面安全監(jiān)管計(jì)劃的統(tǒng)一調(diào)度和執(zhí)法數(shù)據(jù)的統(tǒng)一分析，為精準(zhǔn)監(jiān)管提供了制度保障，也為轄區(qū)綜合安全態(tài)勢(shì)的分析研判提供了有力的執(zhí)法數(shù)據(jù)支撐。月度安全監(jiān)管工作會(huì)對(duì)全局的行政執(zhí)法力量進(jìn)行統(tǒng)籌安排和優(yōu)化配置，對(duì)月度安全形勢(shì)分析會(huì)提出的安全監(jiān)管要求進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，有針對(duì)性地調(diào)配行政執(zhí)法力量對(duì)特定地區(qū)和企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管，貫徹落實(shí)月度安全形勢(shì)分析會(huì)的相關(guān)會(huì)議精神和要求。安全監(jiān)管工作會(huì)每季度對(duì)行政執(zhí)法數(shù)據(jù)進(jìn)行總結(jié)和分析，這些重要的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)在很大程度上可以反映出當(dāng)前轄區(qū)的安全態(tài)勢(shì)和安全監(jiān)管水平，為安全形勢(shì)分析會(huì)的綜合分析研判提供了有力的執(zhí)法數(shù)據(jù)支撐，使轄區(qū)安全態(tài)勢(shì)的分析研判更加科學(xué)、精準(zhǔn)。

月度安全形勢(shì)分析會(huì)著力于對(duì)轄區(qū)發(fā)生的不安全事件的綜合分析，明確現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)隱患的防控重點(diǎn)，為精準(zhǔn)執(zhí)法、高效執(zhí)法提供明確的指引，對(duì)轄區(qū)安全態(tài)勢(shì)進(jìn)行有力把控。安全形勢(shì)分析會(huì)對(duì)主要不安全事件的分析結(jié)論，恰恰反映出當(dāng)前安全隱患的集中分布情況，同樣也是行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。月度安全形勢(shì)分析會(huì)通過反向推演的形式，從事件結(jié)果推導(dǎo)出相關(guān)民航運(yùn)行單位在安全管理中存在的漏洞，及時(shí)消除安全隱患，避免事故發(fā)生。因此，安全形勢(shì)分析會(huì)得出的分析結(jié)論和確定的監(jiān)管要求，會(huì)順理成章地成為下階段行政執(zhí)法的關(guān)注重點(diǎn)。可以說，安全形勢(shì)分析會(huì)為安全監(jiān)管工作會(huì)的綜合調(diào)度工作提供了明確的指引。

監(jiān)管局安全大講堂致力于為提升監(jiān)察員綜合能力和學(xué)習(xí)交流提供平臺(tái)支撐。雖然民航是一個(gè)技術(shù)密集型行業(yè)，但是人的因素仍然起到主導(dǎo)作用。目前，民航安全監(jiān)管隊(duì)伍的人員數(shù)量和專業(yè)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期保持不變，在行業(yè)快速發(fā)展的形勢(shì)下，必然要求監(jiān)管隊(duì)伍加強(qiáng)自身建設(shè)，提升監(jiān)管能力，進(jìn)而滿足不斷提升的安全監(jiān)管需求。安全大講堂平臺(tái)極大地鍛煉了監(jiān)察員的業(yè)務(wù)能力和研究能力，為學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)的創(chuàng)建提供了有利條件。監(jiān)察員業(yè)務(wù)能力的提升必然會(huì)帶動(dòng)整體執(zhí)法水平和監(jiān)管效能的提高，為綜合執(zhí)法、高效執(zhí)法提供了人才支撐，促進(jìn)了局方從保姆式監(jiān)管向系統(tǒng)性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。安全大講堂以業(yè)務(wù)交流和學(xué)習(xí)研討為依托，為月度安全監(jiān)管工作會(huì)、月度安全形勢(shì)分析會(huì)提供了有力的人才保障和智力支持。

安全監(jiān)管“兩會(huì)一講堂”制度的借鑒意義

如前文所述，新形勢(shì)下民航安全監(jiān)管模式面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)，在行業(yè)體制、機(jī)制、編制長(zhǎng)期維持不變的前提下，如何進(jìn)行高效的制度創(chuàng)新成為民航各界關(guān)注的焦點(diǎn)。民航監(jiān)管局是民航行政體制中的重要一環(huán)，也是民航安全監(jiān)管的一線單位。民航監(jiān)管局具有垂管部門屬性，各地民航監(jiān)管局在業(yè)務(wù)性質(zhì)和監(jiān)管模式上高度一致。但是，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地域環(huán)境等因素的影響，各地民航監(jiān)管工作的實(shí)際開展情況不盡一致。所以，積極借鑒他方經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行監(jiān)管制度創(chuàng)新，必將成為有效提升監(jiān)管效能的方法和路徑。

安全監(jiān)管“兩會(huì)一講堂”制度充分整合了現(xiàn)有監(jiān)管資源，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置，提升了監(jiān)管效能，具有一定的借鑒意義。安全監(jiān)管“兩會(huì)一講堂”制度的核心在于堅(jiān)持問題導(dǎo)向、強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)管、確保提質(zhì)增效，培育具有地域特色的安全監(jiān)管文化。通過制度創(chuàng)新的形式將地域文化融入安全監(jiān)管工作，形成了具有地域特色的安全監(jiān)管文化，并通過培育安全監(jiān)管文化的形式又進(jìn)一步促進(jìn)了安全監(jiān)管工作的高效開展，達(dá)到一種良性循環(huán)狀態(tài)。

從實(shí)踐層面來看，山東監(jiān)管局安全監(jiān)管“兩會(huì)一講堂”制度在實(shí)際運(yùn)行中取得了良好的效果，較好地契合了民航行業(yè)監(jiān)管模式優(yōu)化調(diào)整改革的重點(diǎn)和要點(diǎn)。一方面有力地推動(dòng)了局方的監(jiān)管模式從“保姆式”監(jiān)管向系統(tǒng)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，使監(jiān)管效能得到進(jìn)一步提升；另一方面，也促進(jìn)了相關(guān)民航企業(yè)從他律向自律轉(zhuǎn)變，提升自身的安全管理水平，充分發(fā)揮企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了局方和企業(yè)同步提質(zhì)增效。

從全國(guó)范圍來看，民航山東轄區(qū)面臨的監(jiān)管問題同樣也是其他地區(qū)所面臨的共同問題。如何同步提升局方的安全監(jiān)管效能和企業(yè)的安全管理水平，是相關(guān)民航部門需要共同研究探討的課題，也是“十四五”時(shí)期推動(dòng)民航高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。全國(guó)各地都具有不同的行業(yè)特征和地域文化，山東監(jiān)管局安全監(jiān)管“兩會(huì)一講堂”制度及其安全監(jiān)管文化，為其他民航監(jiān)管局探索制度創(chuàng)新和打造具有地域特色的安全監(jiān)管文化提供了一個(gè)研究樣本。