杜康 張浩龍 張鳴鳴 李建光

摘要：中華人民共和國浦東海事局大力推動行政處罰下沉至現(xiàn)場海巡執(zhí)法大隊(duì)，外高橋海巡執(zhí)法大隊(duì)開創(chuàng)現(xiàn)場執(zhí)法處罰新模式，充分發(fā)揮利用海事巡邏船艇信息集成化優(yōu)勢，完成首例遠(yuǎn)程離岸水上行政處罰案件。本文以探索遠(yuǎn)程現(xiàn)場執(zhí)法處罰為重點(diǎn)，結(jié)合以往處罰程序，分析其優(yōu)缺點(diǎn)，完整完善優(yōu)化處罰流程，對目前離岸處罰初期階段總結(jié)，對未來實(shí)踐進(jìn)行合理展望，以期提升行政處罰效率，建立健全新型行政處罰規(guī)章流程。

關(guān)鍵詞：離岸處罰;處罰新模式;海事行政處罰

0引 言

在服務(wù)型政府建設(shè)的框架下，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓船員少跑腿”已成為海事日常行政工作的新目標(biāo)。同時，為了防控新冠疫情，行政業(yè)務(wù)辦理須盡可能遠(yuǎn)程辦理、減少人員聚集和接觸。介于以上背景并結(jié)合工作實(shí)際，浦東海事局開拓思路，合理創(chuàng)新，深度擴(kuò)展，創(chuàng)新探索實(shí)施了遠(yuǎn)程離岸處罰新模式，有效提高了行政處罰辦理效率，切實(shí)方便了行政相對人。

1案例回顧

2020年8月，海事巡邏艇巡航時在九段小型船舶錨地發(fā)現(xiàn)“鵬X”輪疑似AIS未開啟，執(zhí)法人員隨即登輪進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，該船AIS存在故障，且未向海事部門報告。經(jīng)執(zhí)法人員詢問，該船始發(fā)港洋山，目的港為泰州，屬于過境船舶。按照傳統(tǒng)模式，該船將去錨地拋錨等待執(zhí)法人員調(diào)查。此次案件采用遠(yuǎn)程離岸處罰模式，隨即執(zhí)法人員登輪取證并完成相關(guān)證據(jù)固定，開展筆錄調(diào)查，將證據(jù)、筆錄等材料發(fā)送給大隊(duì)處罰人員，大隊(duì)人員操作立案處罰程序，完成后將違法行為通知書和行政處罰決定書文書回傳至現(xiàn)場執(zhí)法人員，現(xiàn)場執(zhí)法人員將《違法行為通知書》《處罰決定書》打印后直接送達(dá)到船長手中。通過遠(yuǎn)程離岸違章處罰新模式，將政務(wù)服務(wù)大廳搬至船方，違章責(zé)任船員不用再上岸至海事機(jī)構(gòu)辦公場所進(jìn)行現(xiàn)場辦理，有效節(jié)約了交通成本、時間成本，行政效率明顯提高。

2 新舊執(zhí)法模式分析

2.1 傳統(tǒng)處罰模式

傳統(tǒng)處罰模式一般分為違章查獲、登輪取證、證據(jù)固定、調(diào)查筆錄、案件移交、立案處罰、案件審批、罰款繳納。首先，在執(zhí)法人員在日常巡航執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法行為，采用高頻喊話的方式，責(zé)令違章船舶錨地拋錨等待后續(xù)處罰。接著是登輪取證環(huán)節(jié)，執(zhí)法人員根據(jù)現(xiàn)場情況，對違規(guī)違法船舶進(jìn)行登輪取證，然而在一些情況下（例如惡劣天氣，干舷高度過低等）登輪取證作業(yè)將伴隨著極大的風(fēng)險。證據(jù)固定環(huán)節(jié)中執(zhí)法人員對相應(yīng)的違章類型，扣押相關(guān)證書并開具現(xiàn)場信息確認(rèn)單及收據(jù)。通知船方近日至海巡執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行筆錄調(diào)查。待行政相對人來至執(zhí)法大隊(duì)就可以進(jìn)行調(diào)查筆錄的制作，執(zhí)法人員對其進(jìn)行筆錄詢問。期間經(jīng)常發(fā)生找人頂替、筆錄人員少于2人等情形發(fā)生，需要執(zhí)法人員進(jìn)行核查和行政相對人來回往返等情況。執(zhí)法人員做完筆錄調(diào)查，需自行將案卷移交至政務(wù)中心。政務(wù)中心人員接收到執(zhí)法大隊(duì)的案卷，再進(jìn)行立案、調(diào)查報告的制作等步驟。對于調(diào)查報告制作好的案件，政務(wù)中心進(jìn)行預(yù)審，再交至執(zhí)法督察處進(jìn)行審批。案件審批完成后，行政相對人需至政務(wù)大廳進(jìn)行《違法行為通知書》《處罰決定書》和《送達(dá)回證》簽收及罰款的繳納環(huán)節(jié)，見圖1。

2.2 傳統(tǒng)處罰模式的不足

傳統(tǒng)的處罰方式執(zhí)法流程較為分散，行政處罰效率不夠高效。原有的模式下，各執(zhí)法大隊(duì)查獲的違章案件全部政務(wù)中心立案處罰，加上政務(wù)中心對案件的基本情況不了解，造成政務(wù)中心立案任務(wù)較重，處罰效率低。其次，從違章的查獲到結(jié)案過程中，涉及的部門較多，重復(fù)審案浪費(fèi)時間較多，內(nèi)部流轉(zhuǎn)時間較長。再者，執(zhí)法大隊(duì)僅負(fù)責(zé)現(xiàn)場查獲及筆錄調(diào)查，無法形成工作閉環(huán)，不利于業(yè)務(wù)能力的提高。

最后，行政相對人往返于船舶、執(zhí)法大隊(duì)、政務(wù)中心、銀行之間，消耗了大量的時間和交通成本，給行政相對人帶來諸多不便。

2.3 遠(yuǎn)程離岸處罰模式

離岸處罰共分8個步驟，分別為違章查獲、登輪取證、證據(jù)固定、調(diào)查筆錄、證據(jù)傳輸、案件處理、文件回傳、罰款繳納。其中1-3步驟與傳統(tǒng)模式相同，從調(diào)查筆錄制作開始將呈現(xiàn)較大的區(qū)別。在調(diào)查筆錄制作環(huán)節(jié)中，執(zhí)法人員在船上利用自帶的電腦、打印機(jī)等設(shè)備，直接對違章責(zé)任船員進(jìn)行筆錄調(diào)查。接著利用海事巡邏船艇先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將案件所需證據(jù)掃描傳輸至大隊(duì)隊(duì)部，由隊(duì)部行政處罰人員進(jìn)行案件后續(xù)的處罰流程。大隊(duì)行政處罰人員進(jìn)行立案、調(diào)查報告制作，并與政務(wù)中心、執(zhí)法督察處溝通聯(lián)系，進(jìn)行后續(xù)的審批等相關(guān)操作，這是案件處理環(huán)節(jié)。接著，大隊(duì)行政處罰人員將《違法行為通知書》《處罰決定書》和《送達(dá)回證》等相關(guān)文件的電子版?zhèn)骰刂连F(xiàn)場執(zhí)法人員，并由現(xiàn)場執(zhí)法人員打印相關(guān)文書，及對違章責(zé)任船員進(jìn)行處罰告知。最后是罰款收繳。現(xiàn)場執(zhí)法人員可指導(dǎo)建議行政相對人使用網(wǎng)上繳罰系統(tǒng)對本次違章進(jìn)行罰款繳納，見圖2。

2.4 遠(yuǎn)程離岸處罰模式的優(yōu)勢

由上述步驟可見，相比傳統(tǒng)處罰模式，遠(yuǎn)程離岸處罰模式有著無可比擬的優(yōu)勢。首先，對于海事監(jiān)管內(nèi)部流程來說，案件處理的相關(guān)步驟皆以電子數(shù)據(jù)形式進(jìn)行，極大地縮減了內(nèi)部流轉(zhuǎn)時間，首個案件處理時間僅1 h，而傳統(tǒng)形式處罰案件則需要1～3 d。同時，行政處罰業(yè)務(wù)下沉至大隊(duì)，有效減輕政務(wù)中心的壓力，避免案件沉積。不僅如此，采用遠(yuǎn)程離岸處罰模式能有效促成工作閉環(huán)系統(tǒng)的形成，促使執(zhí)法人員熟練掌握“執(zhí)法、立案、處罰”全流程業(yè)務(wù)，培養(yǎng)“全能型、全能行”綜合執(zhí)法隊(duì)伍。另外遠(yuǎn)程離岸處罰模式是一項(xiàng)很好的利民舉措，借助海事巡邏船艇高集成科技化平臺，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓船員少跑腿，避免行政相對人奔波于船舶和陸地之間，節(jié)省了他們時間和經(jīng)濟(jì)成本，見表1、表2。

由上表可得出，不管是時間成本還是經(jīng)濟(jì)成本上，遠(yuǎn)程離岸處罰模式均遠(yuǎn)優(yōu)于傳統(tǒng)處罰模式。

2.5 遠(yuǎn)程離岸處罰模式的不足

完成首個遠(yuǎn)程離岸處罰案件之后，浦東海事局外高橋海巡執(zhí)法大隊(duì)對此次的行政處罰流程進(jìn)行總結(jié)梳理，發(fā)現(xiàn)存在以下4點(diǎn)不足：一是，從立案至繳納罰款，皆依賴于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，如發(fā)生網(wǎng)絡(luò)故障無法連接的情況將極大地影響處罰進(jìn)程。二是，目前，遠(yuǎn)程離岸處罰模式能適用的范圍較窄，僅未按規(guī)定的航路行駛，違規(guī)拋錨等處理程序較簡易的違章，面對較為復(fù)雜、涉及處罰金額較大的案件，暫時還不能完成處罰流程。三是，現(xiàn)場無法直接繳納罰款，行政相對人使用網(wǎng)上繳納罰款還存在不會用或者不能用的問題。四是，由于執(zhí)法程序的約束及行政處罰系統(tǒng)專網(wǎng)專用的限制，立案處罰環(huán)節(jié)仍依賴于岸上行政處罰人員對案件進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，影響現(xiàn)場執(zhí)法效率。

2.6 離岸處罰模式發(fā)展

面對以上發(fā)現(xiàn)的相關(guān)不足，外高橋海巡執(zhí)法大隊(duì)成員深入思考，集思廣益，總結(jié)提煉出幾點(diǎn)改進(jìn)措施：第一，需加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的保障，未來可利用海事巡邏船艇與衛(wèi)星通信相結(jié)合，做到全水域全覆蓋，保障離岸行政處罰的根本條件。第二，亟須改善提升行政處罰工作程序，簡化優(yōu)化審核流程，將離岸處罰模式違章類型的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。第三，介于行政相對人繳納罰款難的問題，未來可利用二維碼、移動POS機(jī)等技術(shù)，采用國庫直繳的方式，便利相對人。第四，探索制定離岸處罰工作程序，利用虛擬專用網(wǎng)絡(luò)（VPN）技術(shù)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程訪問，解決現(xiàn)場立案處罰環(huán)節(jié)的專網(wǎng)問題。第五，針對登輪取證條件不便，未來可采用無人機(jī)取證的方式，極大地減少執(zhí)法人員的執(zhí)法風(fēng)險。

3結(jié) 語

浦東海事局外高橋海巡執(zhí)法大隊(duì)將全力培養(yǎng)“全能型、全能行”綜合執(zhí)法人員，促使執(zhí)法人員熟練掌握“執(zhí)法、立案、處罰”全流程業(yè)務(wù)，繼續(xù)推進(jìn)完善“遠(yuǎn)程離岸”處罰程序，為實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓船員少跑腿”工作目標(biāo)持續(xù)努力。