趙琳 余自武

由于對(duì)氣候變暖問(wèn)題的關(guān)注，航空業(yè)成為全球第一個(gè)限制碳排放的行業(yè)，二氧化碳排放規(guī)制成為民用航空最主要的綠色壁壘。據(jù)國(guó)際民航組織（ICAO）研究，現(xiàn)階段全球航空運(yùn)輸業(yè)排放的二氧化碳約占總量的2.4%。國(guó)際清潔運(yùn)輸理事會(huì)（ICCT）的一項(xiàng)研究顯示，到2050年，航空業(yè)碳排放量將達(dá)到全球溫室氣體總排放量的22%。

2020年9月22日，在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間，我國(guó)提出將采取更加有力的政策和措施，爭(zhēng)取在2030年前使二氧化碳排放量達(dá)到峰值，在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

碳排放規(guī)制的由來(lái)

20世紀(jì)60年代以來(lái)，歐洲的環(huán)保意識(shí)逐漸增強(qiáng)，“環(huán)境政治”孕育而生，并對(duì)全球產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

歐洲國(guó)家通過(guò)國(guó)際談判促使二氧化碳減排超出國(guó)家界限，其成功經(jīng)驗(yàn)為全球環(huán)境治理提供了一個(gè)模式。美國(guó)亦接受這一理念，認(rèn)為應(yīng)盡早將氣候變化問(wèn)題列入國(guó)家安全議題，“環(huán)境政治”理念逐漸萌芽并發(fā)展。基于此，1992年的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、1997年的《京都議定書(shū)》、2015年的《巴黎協(xié)定》等文件共同構(gòu)建了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的政治與法律進(jìn)程，二氧化碳減排成為各締約國(guó)的重要任務(wù)。

歐美國(guó)家對(duì)二氧化碳減排的問(wèn)題始于“環(huán)境政治”理念的發(fā)展，但其背后深層次的原因主要為國(guó)際間錯(cuò)綜復(fù)雜的戰(zhàn)略利益分配。歐洲各國(guó)在20世紀(jì)后期對(duì)新能源和環(huán)保技術(shù)進(jìn)行了大量投資，但是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求有限，積極推動(dòng)全球二氧化碳減排可以使其新能源和環(huán)保技術(shù)獲得經(jīng)濟(jì)利益。美國(guó)政府推動(dòng)二氧化碳減排的戰(zhàn)略意圖也很明顯，就是希望通過(guò)綠色能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保持美國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。

如今，碳排放規(guī)制不僅是二氧化碳減排的措施，也逐漸成為各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)博弈的一種手段。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家憑借強(qiáng)大的政治地位、雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、領(lǐng)先的技術(shù)力量，一方面以二氧化碳減排的名義，通過(guò)碳排放交易等市場(chǎng)化手段，為本國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)開(kāi)拓市場(chǎng);另一方面實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義，搶占新一輪全球競(jìng)爭(zhēng)的先機(jī)。

航空碳排放規(guī)制現(xiàn)狀

歐盟航空碳排放規(guī)制主要由《2003年排放交易指令》和《2008年101號(hào)指令》組成。前者已要求歐盟各國(guó)將溫室氣體減排納入法律體系，并向歐盟委員會(huì)提交相關(guān)行業(yè)的碳排放配額計(jì)劃。后者更是要求自2012年1月1日起將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系，對(duì)往返歐盟國(guó)家的航班征收碳稅。

相比之下，美國(guó)只有州和地區(qū)級(jí)的碳排放交易體系。美國(guó)環(huán)保署（EPA）于2007年4月正式取得對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行規(guī)制的立法授權(quán)，并于2009年9月公布了強(qiáng)制性報(bào)告溫室氣體規(guī)則。2009年12月，美國(guó)進(jìn)一步把二氧化碳作為污染物納入《清潔空氣法案》，奠定了碳排放交易制度的法律基礎(chǔ)。該法案規(guī)定，從2020年起，為保護(hù)本國(guó)已減排產(chǎn)品，將對(duì)中國(guó)等多個(gè)沒(méi)有進(jìn)行碳排放限額規(guī)定的國(guó)家征收懲罰性關(guān)稅。

除歐美國(guó)家規(guī)制外，鑒于國(guó)際民航業(yè)的特殊性，行業(yè)內(nèi)二氧化碳排放主要由ICAO負(fù)責(zé)管制。2016年10月，ICAO通過(guò)了國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA），要求企業(yè)自2019年1月起對(duì)國(guó)際航班的碳排放量進(jìn)行記錄，并依據(jù)2019～2020年平均碳排放水平建立全球碳排放基準(zhǔn)，2021～2026年采取自愿原則，企業(yè)對(duì)超過(guò)基準(zhǔn)水平的碳排放進(jìn)行抵消。

2017年，ICAO正式通過(guò)了航空器二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)，并將其寫(xiě)入《國(guó)際民用航空公約》有關(guān)環(huán)境保護(hù)的附件中。該標(biāo)準(zhǔn)于2020年生效，適用于民用航空的新機(jī)型，對(duì)于已在產(chǎn)的機(jī)型放寬至2023年，若2028年仍未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，則要求停止生產(chǎn)。

目前，我國(guó)碳排放制度體系還不完善，碳交易市場(chǎng)機(jī)制還不成熟。針對(duì)國(guó)際社會(huì)碳排放限制，我國(guó)中央及地方政府采取了一系列措施（具體見(jiàn)表1）?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)建立了碳排放強(qiáng)度控制制度，正在著手建設(shè)碳排放總量控制制度。我國(guó)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》《“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》均提出要開(kāi)展碳排放總量控制，上海、廣東等地從地方層面探索了碳排放總量控制制度和落實(shí)機(jī)制。

我國(guó)碳排放成本計(jì)算

2019年，我國(guó)共有定期航班航線(xiàn)5521條，其中，國(guó)內(nèi)航線(xiàn)4568條，國(guó)際航線(xiàn)953條，全年旅客吞吐量13.52億人次，較上一年增長(zhǎng)6.9%，貨郵吞吐量1710萬(wàn)噸，較上一年增長(zhǎng)2.1%。截至2020年，我國(guó)民航運(yùn)輸規(guī)模已經(jīng)連續(xù)15年位居世界第二位。

伴隨著我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，在役飛機(jī)數(shù)量、運(yùn)輸量以及航空油耗持續(xù)提高，航空運(yùn)輸業(yè)的碳排放量不斷增加。以南航集團(tuán)為例，2017～2019年，其二氧化碳排放量年均增長(zhǎng)6.4%。按照歐盟2020年8月碳排放權(quán)期貨價(jià)格約每噸30歐元計(jì)算，2019年南航碳排放成本高達(dá)8.59億歐元，折合人民幣約66.9億元。

目前，ICAO碳排放基準(zhǔn)還不明確，我國(guó)航空運(yùn)輸碳排放與ICAO基準(zhǔn)的差距還不明朗，但鑒于我國(guó)民航處于快速發(fā)展階段，燃油消耗量快速上升，國(guó)產(chǎn)飛機(jī)的燃油效率在采用國(guó)產(chǎn)發(fā)動(dòng)機(jī)后與歐美產(chǎn)品的碳排放差距可能進(jìn)一步拉大，成本可能會(huì)相應(yīng)增加。

對(duì)我國(guó)民航業(yè)的影響及建議

雖然ICAO也主張?jiān)趯?shí)行二氧化碳減排的同時(shí)，為部分高速增長(zhǎng)的航空公司以及新進(jìn)入航空業(yè)的經(jīng)營(yíng)者提供特殊待遇，但特殊待遇具體指哪些、如何爭(zhēng)取、是否可行等，仍然還是未知數(shù)?？梢源_定的是，ICAO的碳排放限制，以及歐美國(guó)家的碳排放規(guī)制將從三個(gè)方面影響我國(guó)的民用航空產(chǎn)業(yè)：

第一，將增加我國(guó)民航運(yùn)輸?shù)某杀?，影響?guó)產(chǎn)飛機(jī)的市場(chǎng)需求。按照ICAO排放總量控制的目標(biāo)，排放配額的總量會(huì)受到嚴(yán)格控制，并且持續(xù)減少，以保證市場(chǎng)中配額的稀缺性，激發(fā)企業(yè)的減排動(dòng)力。

為實(shí)現(xiàn)2020年以后國(guó)際航空碳排放零增長(zhǎng)目標(biāo)，國(guó)際航協(xié)提出了四種關(guān)鍵策略：改進(jìn)技術(shù)、改善經(jīng)營(yíng)管理、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和采取積極的經(jīng)濟(jì)措施。短期來(lái)看，通過(guò)碳交易等市場(chǎng)措施抵銷(xiāo)部分碳排放是最可行的方案，但是按照我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)現(xiàn)在的體量，成本將非常高昂。

此外，由于現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)產(chǎn)民機(jī)主要采用歐美發(fā)動(dòng)機(jī)，燃油效率較高，在采用國(guó)產(chǎn)發(fā)動(dòng)機(jī)后與歐美產(chǎn)品相比，碳排放成本可能會(huì)增加，這也將直接影響航空公司接受?chē)?guó)產(chǎn)民機(jī)的意愿。

第二，將提高國(guó)產(chǎn)民機(jī)的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。ICAO的二氧化碳排放限制，將使我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中長(zhǎng)期處于不利地位。目前，中美、中歐均已簽訂雙邊全面互認(rèn)協(xié)議，按照ICAO的要求，由于ARJ21支線(xiàn)飛機(jī)在國(guó)內(nèi)已經(jīng)獲得型號(hào)合格證，理論上來(lái)說(shuō)，該機(jī)型產(chǎn)品在中、美、歐市場(chǎng)均屬于在產(chǎn)機(jī)型，其二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)2023年生效;C919大型客機(jī)還處于試驗(yàn)試飛階段，屬于新機(jī)型，其二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)2020年生效。

但是，這種雙邊全面互認(rèn)只是技術(shù)認(rèn)可，ARJ21的型號(hào)設(shè)計(jì)還必須經(jīng)過(guò)美國(guó)和歐洲相關(guān)機(jī)構(gòu)的審核，需要花費(fèi)的時(shí)間成本還具有不確定性。對(duì)于C919大型客機(jī)來(lái)說(shuō)，由于波音、空客的同類(lèi)型產(chǎn)品均已在產(chǎn)，其二氧化碳排放需要早于競(jìng)品三年達(dá)標(biāo)，面臨的綠色壁壘更具挑戰(zhàn)。

同時(shí)，若我國(guó)民機(jī)產(chǎn)品二氧化碳排放在2028年仍未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，將面臨不得不停止生產(chǎn)的可能?？梢?jiàn)，ICAO的碳排放標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步提高新進(jìn)入者的綠色壁壘，影響我國(guó)民機(jī)產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。

第三，將拉高國(guó)產(chǎn)民機(jī)產(chǎn)品價(jià)格，影響我國(guó)民用航空整體發(fā)展。2020年，伴隨ICAO碳排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，在歐美碳排放規(guī)制下，我國(guó)還可能面臨懲罰性的碳關(guān)稅，其實(shí)質(zhì)就是發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易保護(hù)主義。這和以往的反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼等傳統(tǒng)貿(mào)易壁壘不同，具有波及范圍廣、缺乏多邊協(xié)調(diào)機(jī)制、主要針對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體等特點(diǎn)。

發(fā)達(dá)國(guó)家一旦實(shí)行碳關(guān)稅，發(fā)展中國(guó)家將被迫進(jìn)入強(qiáng)制性節(jié)能減排的發(fā)展軌道中來(lái)，將拉高我國(guó)民機(jī)產(chǎn)品的銷(xiāo)售價(jià)格，與歐美飛機(jī)產(chǎn)品相比，喪失價(jià)格優(yōu)勢(shì)，民用航空產(chǎn)業(yè)將受到較大的負(fù)面影響。

面對(duì)國(guó)際社會(huì)設(shè)置的較高的民用航空碳排放壁壘，筆者建議，從三方面著手應(yīng)對(duì)：

一是不斷提升我國(guó)航空公司的經(jīng)營(yíng)管理水準(zhǔn)，優(yōu)化民航運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，減少民航運(yùn)輸碳排放。

二是將民機(jī)產(chǎn)品碳排放納入法制軌道，構(gòu)建國(guó)家層面的法律規(guī)范框架，完善碳排放權(quán)交易法規(guī)體系，以完善的法律制度作保障，綜合利用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段，建立行業(yè)節(jié)能減排長(zhǎng)效機(jī)制。

三是從戰(zhàn)略層面規(guī)劃清潔能源的研發(fā)和低碳技術(shù)的發(fā)展，加快具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的新型燃料研發(fā)，提升燃油效率，加快綠色飛機(jī)生產(chǎn)工藝研發(fā)，提升設(shè)備及資源使用效率，提高我國(guó)民機(jī)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)我國(guó)民用航空產(chǎn)業(yè)未來(lái)的發(fā)展空間。