許安

摘 要：近年來，淮河流域污染日趨嚴(yán)重，極端事件頻發(fā)，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。多年來，從中央到地方政府出臺了一系列政策促進(jìn)淮河流域的污染治理，然而在治理過程中長期存在跨流域政府“搭便車”的現(xiàn)象。因此，針對淮河污染治理存在的問題，提出創(chuàng)新官員考核評價體系和競爭機(jī)制、建立合理的生態(tài)補償機(jī)制、推進(jìn)淮河污染治理PPP項目的建設(shè)等對策，以提高污染治理的效率。

關(guān)鍵詞：污染治理;生態(tài)補償機(jī)制;PPP模式

中圖分類號：P942? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）02-0117-03

淮河位于我國東部，是我國七大河流之一。20世紀(jì)70年代以來，淮河污染日益嚴(yán)重。為此，政府出臺了一系列政策，經(jīng)過近20多年的努力，雖然淮河水質(zhì)有了明顯改善，但水污染情況仍然嚴(yán)重。據(jù)2018年《淮河片水資源公報》顯示，2018年淮河流域46條跨省河流50個省界斷面共監(jiān)測1 152次，按照22項全因子評價，水質(zhì)達(dá)標(biāo)測試比例為51.7%?；春游廴局卫砭哂休^強(qiáng)的外部性，從區(qū)域公共產(chǎn)品供給角度研究淮河污染治理，意味著可以從跨地區(qū)政府的協(xié)同合作以及市場機(jī)制與社會機(jī)制的引入來解決當(dāng)前淮河污染治理的困境。

一、淮河污染治理的現(xiàn)狀分析

（一）淮河水質(zhì)現(xiàn)狀

如圖1所示，從整體上看淮河水質(zhì)達(dá)標(biāo)比例呈上升趨勢。2011—2018年淮河水質(zhì)達(dá)標(biāo)比例從36.8%上升至51.7%。但水質(zhì)反復(fù)的情況依然存在，例如，2011—2014年水質(zhì)達(dá)標(biāo)比例從36.8%上升至50.5%，2014—2016年從50.5%下降至42.1%，2016—2018年又從42.1%上升至51.7%。分省來看，各省水質(zhì)也呈整體好轉(zhuǎn)，但存在反復(fù)的現(xiàn)象。水質(zhì)達(dá)標(biāo)比例由高到低依次為湖北、山東、安徽、江蘇、河南。

（二）淮河治污現(xiàn)狀

淮河治污情況可以根據(jù)2011—2018年《淮河水資源公報》統(tǒng)計的淮委組織流域水利部門對淮河流域172個城鎮(zhèn)2 386個入河排污口的實際測算掌握，如圖2所示。

從整體上看，淮河流域廢污水排放量呈上升趨勢。2011—2017年，廢污水排放量由51.05億噸增長至64.90億噸，增加了27.13%;2018年有所下降，但幅度較小。從各省數(shù)據(jù)看，廢污水排放量由高到低依次為河南、江蘇、安徽、山東，各省廢污水排放量呈波動上升趨勢，說明各省污染治理呈現(xiàn)運動式的特點，淮河流域廢污水排放沒有得到有效控制。

淮河治污一直受到高度關(guān)注，從“九五”至“十三五”，政府出臺了強(qiáng)制關(guān)閉高耗能、高污染企業(yè)，修建污水處理廠等一系列政策。但實際完成中，任務(wù)目標(biāo)并沒有很好實現(xiàn)。截至2005年2月，淮河流域水污染防治“十五”計劃項目完工率僅達(dá)31%，在建工程達(dá)47%，余下項目尚未開工?！笆晃濉逼陂g，污水處理廠建設(shè)項目共59項，已完成僅12項，在建32項，未動工15項?！笆濉逼陂g多省市淮河污染防治項目建設(shè)也存在不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象，如國家規(guī)定2014年項目完工率應(yīng)達(dá)70%，但截至2014年末，江蘇省南通市，完成率僅42.9%?！笆濉逼陂g淮河流域主要污染物入河排放量也經(jīng)常超過水功能區(qū)限制排放量。

二、淮河污染治理存在的問題

（一）政府重視程度不足

相比較政治、經(jīng)濟(jì)問題，淮河污染問題未引起政府的充分重視。如上文分析中2011—2018年淮河流域廢污水排放量由51.05億噸上升至64.61億噸，呈波動上升趨勢。而媒體報道中部分地方存在水質(zhì)檢測前的“緊急動員”情況，說明政府并沒有真正對淮河污染加以重視，在治理過程中更多表現(xiàn)出一種運動式執(zhí)行。造成這種局面的主要原因是官員的考核機(jī)制不合理。首先，考核指標(biāo)不合理。官員任期內(nèi)GDP的增長速度、當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施等政績工程是決定官員能否通過考核獲得晉升的主要因素，考核指標(biāo)過于單一。這使得議程設(shè)定中地方政府對于經(jīng)濟(jì)、政治等問題的重視超過淮河流域污染治理等問題，也使得政府缺乏服務(wù)意識，忽視公眾需求。其次，評價指標(biāo)含義過于狹隘，如只追求GDP的增長速度而忽視GDP的增長質(zhì)量。再次，有些考核晉升流于形式，最近幾年政府也提出綠色GDP、生態(tài)、民生等方面的考核指標(biāo)，但距離真正落實還有很大的差距。例如，雖然政府頒布了淮河流域治理相關(guān)政策，但由于淮河流域經(jīng)濟(jì)相對落后，當(dāng)?shù)卮蠖际谴址判偷陌l(fā)展模式，地方政府間相互競爭，某些政府片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)效益，最終導(dǎo)致淮河流域污染治理這種區(qū)域公共產(chǎn)品供給不足[1]。

（二）淮河污染治理存在“搭便車”

在主要污染物入河排放量中，直至2018年化學(xué)需氧量排放安徽、江蘇、山東三省仍超標(biāo)，僅河南省達(dá)標(biāo)，而河南是淮河上游，說明下游省份政府仍存在“搭便車”的現(xiàn)象[2]。具體見表2。

目前，淮河污染治理省際生態(tài)補償機(jī)制仍在探討中，使得上游政府省份承擔(dān)淮河污染治理的大量成本，卻沒得到相應(yīng)的回報，所以“搭便車”盛行，使得地方政府缺乏長期治污的積極性，以致區(qū)域公共產(chǎn)品供給不足[3]，表現(xiàn)為淮河水質(zhì)也呈現(xiàn)反復(fù)的現(xiàn)象。另外，在淮河污染防治項目中，下游的江蘇省完工率明顯偏低，如“十二五”規(guī)劃項目中，2014年江蘇省僅徐州市達(dá)標(biāo)，南通市完工率僅為42.9%。原因在于淮河污染治理作為一項區(qū)域公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)，政府可以享受淮河污染治理帶來的好處，卻不需要承擔(dān)相應(yīng)的成本[4]。對于單個博弈地區(qū)而言，“搭便車”是占優(yōu)策略，但單個地區(qū)的理性導(dǎo)致的結(jié)果是集體的不理性，因為區(qū)域公共產(chǎn)品得不到供給，最終導(dǎo)致各地區(qū)無“便車”可搭，即各個政府的“搭便車”心理導(dǎo)致區(qū)域公共產(chǎn)品得不到有效提供。

（三）污染治理資金不足

淮河治污“九五”規(guī)劃中原定投入166億，實際只投入110億元。“十五”計劃投入256億元，計劃資金到位不足40%;共安排488個項目，截至2004年只完成80多個治污項目，完成率不足1/3?！笆晃濉庇媱澩顿Y306.65億元，共安排655個項目，由于資金不到位，城鎮(zhèn)污水處理項目完工率僅為64.8%?！笆濉逼陂g，截至2014年江蘇省淮河治污項目建設(shè)僅徐州一市達(dá)標(biāo)。由于資金不足，污水治理廠等水污染治理設(shè)施建設(shè)緩慢，處理效率低下，已經(jīng)成為影響流域內(nèi)水質(zhì)的關(guān)鍵因素。

治污資金不足的主要原因在于供給主體過于單一，治污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自政府，地方資金除了少部分來自中央治污專項資金和省級引導(dǎo)資金扶持外，主要來自地方政府投入、國債資金、銀行貸款等。以江蘇省為例，江蘇省政府“十三五”淮河流域水污染防治規(guī)劃（2016—2020）中列明，“十二五”規(guī)劃中工程投入治污資金120.6億元。2011—2013年江蘇省獲得中央“三河三湖”治污資金補助13.2億元，占已投入治污資金的7.5%。2014年中央取消了“三河三湖”補助，2015年江蘇省獲得省級環(huán)保引導(dǎo)專項資金補助9 200萬元，地方政府投入資金占比約88.29%，加大了地方財政負(fù)擔(dān)。同時，由于缺乏市場機(jī)制，未能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，政府也未能正視社會公眾在資金供給及監(jiān)督中的地位，未能使得有限資金實現(xiàn)效用最大化。

三、淮河流域污染治理的對策建議

（一）創(chuàng)新地方官員考核評價體系和競爭機(jī)制

樹立綠色GDP理念，將污染治理等環(huán)境指標(biāo)納入行政考核體系，并落實到位。減少非常態(tài)的運動式治理，通過地方官員考核晉升機(jī)制激勵上游政府做好排污治理工作，實現(xiàn)跨界河流污染治理合作由被動向主動轉(zhuǎn)變，由突發(fā)性污染治理轉(zhuǎn)向連續(xù)性防治，由治標(biāo)轉(zhuǎn)為治本。將民生考核指標(biāo)納入考核體系，提高公眾公共事務(wù)參與度，保證公眾議程向正式議程轉(zhuǎn)換渠道通暢，及時發(fā)現(xiàn)公眾需求，更好實現(xiàn)財政目標(biāo)，提供公眾真正所需的公共產(chǎn)品，如淮河流域污染治理，滿足公共需要。

（二）加大財政支持生態(tài)補償機(jī)制的構(gòu)建

構(gòu)建生態(tài)補償機(jī)制過程中，可以選擇由成本敏感性較低而收益較高的地區(qū)作為區(qū)域公共產(chǎn)品供給的“領(lǐng)導(dǎo)者”，承擔(dān)主體責(zé)任，也可以對經(jīng)濟(jì)實力較弱的地區(qū)實施選擇性激勵。現(xiàn)實中，“領(lǐng)導(dǎo)者”通常不愿意對弱勢地區(qū)進(jìn)行補償，這就要求由中央政府或者跨流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)配資源，進(jìn)行橫向補償。比如，健全上下游排污權(quán)交易體系，由中央政府或者淮河水利委員會確定排污總量，根據(jù)跨流域省份產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)等情況進(jìn)行分配;同時，從立法上保證排污權(quán)橫向交易的合法性，健全排污權(quán)交易二級市場，真正實現(xiàn)橫向間的淮河污染治理生態(tài)補償。而目前在橫向生態(tài)補償建立過程中，可以先由縱向補償進(jìn)行過渡，即由中央政府對弱勢地區(qū)進(jìn)行激勵，以提高地方政府供給積極性。當(dāng)然，還需要通過預(yù)算保證?？顚Ｓ?，輔以適當(dāng)?shù)膽土P機(jī)制以防止地方政府的投機(jī)行為。

（三）推進(jìn)淮河污染治理PPP項目的構(gòu)建

在區(qū)域公共產(chǎn)品的供給中，引入社會資本能夠降低地方財政壓力，加強(qiáng)資金監(jiān)管，提高服務(wù)質(zhì)量，因此可以考慮在淮河污染治理中推進(jìn)PPP項目的構(gòu)建，以緩解治污資金不足的問題。但公私合作的PPP模式存在著雙方風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的特征，加之項目本身的特點，導(dǎo)致其具有復(fù)雜多變的風(fēng)險因素。國內(nèi)外的失敗案例，如墨西哥收費公路工程項目、杭州灣跨海大橋等項目，很好地印證了風(fēng)險把控的準(zhǔn)確與否已然成為PPP項目成敗的關(guān)鍵。因此，在推進(jìn)淮河污染治理PPP項目時，要格外注意完工風(fēng)險和利益分配風(fēng)險。

參考文獻(xiàn)：

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[2]? 李光武.外溢性公共品供給博弈分析及供給方式選擇——以跨界污染治理為例[J].地方財政研究，2017，（7）：57-62.

[3]? 張晶鑫.財政分權(quán)、中央政府對地方政府治理環(huán)境污染的激勵機(jī)制——基于委托-代理模型分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2019，（1）：105-106.

[4]? 王利.山西省民營企業(yè)參與PPP項目的難點與思考[J].中國財政，2019，（22）：64-66.