路英

摘要：公平與效率是泰勒科學管理基本精神和社會情懷的體現(xiàn)，也是衡量法律政策優(yōu)劣的重要尺度，在一定的價值追求中，如何平衡公平與效率的矛盾，成為政策制定者和學者的研究重點。在價值追求研究中，李國敏提出公共性既是地方政府耕地保護的理論“元點”，也是地方政府的行政指向和現(xiàn)實價值追求。嚴金泉以經(jīng)濟學、生態(tài)學、倫理學為視角開展人地關(guān)系研究，認為21世紀土地政策應追求平衡世代間利益、尊重自然價值以實現(xiàn)人地關(guān)系和諧統(tǒng)一。我國土地公有制是通過公有的所有制形式實現(xiàn)賦予社會成員通過勞動獲取收益的平等機會，體現(xiàn)耕者有其田且地權(quán)公正。本文主要分析價值追求指導下農(nóng)村土地管理政策中的公平與效率。

關(guān)鍵詞：土地管理;政策變遷;價值追求;公平與效率;農(nóng)村

引言

農(nóng)村土地制度對中國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展至關(guān)重要。建國以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了由封建地主土地所有制、農(nóng)民土地私有制到集體土地所有制的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地管理政策發(fā)生了巨大的變化。在土地政策變化的各個階段，由于國家價值追求的差異，導致政策制定傾向于追求絕對的公平或追求較高的收益，公平與效率始終難以達成統(tǒng)一，成為政策制定中的一對主要矛盾，土地政策也在公平與效率的取舍中搖擺不定。政策中公平與效率的選擇體現(xiàn)了整個國家以及政策制定者的價值追求，但公平與效率的不均衡勢必會阻礙一個國家或地區(qū)的健康發(fā)展。

1、制度變遷理論框架及其適用性

制度變遷理論主要代表人為美國經(jīng)濟學家諾思，其認為制度變遷是由于人自身理性提升或外界環(huán)境變化，人們對現(xiàn)存制度提出了更高的要求，以實現(xiàn)預期收益有效提高。當現(xiàn)存制度需求與供給保持基本均衡時，制度處于平穩(wěn)運行狀態(tài);而當現(xiàn)存制度無法滿足人們需求時，則會發(fā)生制度變遷，進而形成新的制度均衡。自1970年以來，諾思制度變遷理論主要經(jīng)歷兩個階段：早期諾思通過研究建立“理性選擇”模型，并創(chuàng)造性提出“制度創(chuàng)新”概念;隨著諾思研究深入，其逐漸認識到制度變遷是一個漸進式的演化過程，認為制度變遷不僅是對新經(jīng)濟環(huán)境做出的反應，更是個體為了謀取預期收益而采取制度創(chuàng)新的結(jié)果。因此，在后期的研究中，諾思始終堅持演化分析的思路，同時加強對個人的心理與行為研究，重點考察制度、認知與文化間的關(guān)系。當前，制度變遷理論框架在中國農(nóng)村土地管理政策研究中具有一定適用性，該適用性是相對的而非絕對的，主要體現(xiàn)在以下三個契合點：一是我國農(nóng)村土地管理政策創(chuàng)新存在于中國特色的政治生態(tài)中，即黨的充分領(lǐng)導與政府的強力推行，政府主導農(nóng)村土地管理政策創(chuàng)新模式符合制度變遷理論中的強制性分析框架;二是我國農(nóng)村土地管理政策創(chuàng)新存在靜態(tài)階段，即在每一次政策變遷前均存在較長的政策實施期，符合制度變遷理論的比較靜態(tài)分析與局部均衡模式;三是我國農(nóng)村土地管理政策創(chuàng)新主要在于政策供給與需求間不平衡，即當現(xiàn)存政策無法滿足生產(chǎn)力發(fā)展需要與人民物質(zhì)需求時將導致政策變遷，這符合制度變遷理論制度均衡原則。

2、農(nóng)村土地規(guī)劃管理中存在的問題

2.1農(nóng)村土地規(guī)劃問題

傳統(tǒng)農(nóng)村土地規(guī)劃的常見問題有：土地確權(quán)未落實、集體用地建設(shè)難、土地基價波動大、土地利用效率低等?，F(xiàn)階段農(nóng)村土地規(guī)劃最常出現(xiàn)的問題是土地確權(quán)未落實，土地確權(quán)指的是現(xiàn)有農(nóng)村種植用地對土地擁有者進行實名登記，無人擁有的農(nóng)村種植用地歸國家所用，包括已故人員的現(xiàn)有土地其子女不再繼承其土地的使用權(quán)。針對土地確權(quán)的開展，我國大部門農(nóng)村用地已經(jīng)落實確權(quán)，少部分土地無法進行確權(quán)，導致農(nóng)村土地規(guī)劃難問題。農(nóng)村集體用地指的是該片土地歸集體所有，針對此類型農(nóng)村土地的規(guī)劃和建設(shè)，需要采納村民集體意見，出現(xiàn)意見分歧容易導致城鎮(zhèn)化建設(shè)項目擱淺。農(nóng)村集體土地的規(guī)劃和建設(shè)問題，其根本原因在于農(nóng)民的意識形態(tài)問題。農(nóng)民對新時代城鎮(zhèn)建設(shè)方針不明確，單一性認為土地交易僅針對工廠，大量農(nóng)村土地劃分成工業(yè)用地，無法完成城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中房屋用地有償征收，導致農(nóng)村土地利用率低，出現(xiàn)規(guī)劃問題。宏觀調(diào)控農(nóng)村土地規(guī)劃，政府部門制定長遠土地應用計劃，避免大量城鎮(zhèn)建設(shè)用地劃分為工業(yè)用地。

2.2土地資源受到破壞

在農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實世界中，它們是分散化的。例如，農(nóng)業(yè)用地的一部分通常分散在山區(qū)或丘陵地區(qū)，沒有實現(xiàn)集中化，水稻谷供應不足，大多數(shù)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動期間花費較多，收入較少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別強勁，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復雜性很高，對土地浪費起到一定作用。在土地轉(zhuǎn)讓過程中，一些地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的引進，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)倒閉的情況下，企業(yè)的能耗和排放量較低，一些加工企業(yè)是城市生產(chǎn)鏈的嚴重污染，消費品含量較高，一些非當?shù)剞r(nóng)村居民或企業(yè)為了掠奪和掠奪土地而過度流動。這可能會造成土壤污染，對當?shù)厍闆r產(chǎn)生一定的經(jīng)濟影響，但嚴重損害農(nóng)業(yè)利用。

3、價值追求中消除公平與效率矛盾的途徑

3.1加強宣傳教育，加大土地監(jiān)管力度

提升農(nóng)村土地持有者的思想意識，可以在基礎(chǔ)環(huán)節(jié)加強土地規(guī)劃和管理政策的實施，利用農(nóng)村有利的先決條件，以農(nóng)村小組的形式定期組織宣傳教育工作。如農(nóng)村在建設(shè)階段，會劃分出農(nóng)村小組，每個農(nóng)村小組會推選出1名委員，通過委員為村民提供宣傳教育機會，加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思想滲透，提升村民對土地未來規(guī)劃和使用的思想意識。只有在根本上提升村民的思想意識，才能解決農(nóng)村土地管理和規(guī)劃問題。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程不能缺少政府部門和村民這兩股中堅力量，兩者決定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的完成程度和效率。在土地有償征用或者基礎(chǔ)管理規(guī)劃階段，鄉(xiāng)政府應該加大監(jiān)督力度，保證農(nóng)村土地利用合理和高效，政府規(guī)劃的城鎮(zhèn)化建設(shè)用地不可進行2次工業(yè)用地拍賣，通過大力監(jiān)管，保證土地規(guī)劃管理階段的透明性和真實性。根據(jù)現(xiàn)階段房屋土建和用地的建設(shè)方向及當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，確定土地基價，合理制定土地基價提升農(nóng)村土地管理和規(guī)劃。

3.2對土地征收補償制度進行完善

必須建立和進一步發(fā)展土壤侵蝕補償制度，以有效促進農(nóng)村地區(qū)管理的實施和實施。在進一步修訂《土地管理法》之前，收回農(nóng)村社區(qū)土地的標準過低，相關(guān)的賠償方法單個，賠償分配不足，采購過程不正常。修改《土地管理法》后，需要不斷完善農(nóng)村集中補償制度，切實開放公正地對待農(nóng)民補償制度，有效維護農(nóng)民的切身利益，提高農(nóng)村收入，促進相關(guān)管理措施的有效實施和完善。例如，在開展有關(guān)工作時，造成了土地補償標準定得過低的問題，導致一些地區(qū)土地補償價格過低，致使農(nóng)民土地的額外價值沒有得到考慮，農(nóng)民內(nèi)部也發(fā)生了變化。因此，土地補償問題也是現(xiàn)行管理做法的一個核心方面。在管理這些國家時，必須平衡區(qū)域差異，在執(zhí)行過程中，必須首先根據(jù)所涉國家的范圍和國家的范圍保障農(nóng)村利益。

結(jié)束語

新時代中國特色社會主義思想背景下，實現(xiàn)共同富裕是我們的價值追求。在土地政策制定中，應追求土地權(quán)利價值的合理實現(xiàn)，保障土地權(quán)利實現(xiàn)過程的公平性，促進土地資源的合理有效利用。當前，我國農(nóng)村土地制度改革站在新的歷史起點上，任務(wù)艱巨而繁重，在處理公平與效率的關(guān)系上，應堅持公平基礎(chǔ)上的效率，以公平來促進效率。鑒于農(nóng)村土地現(xiàn)有公平與效率之間存在矛盾的原因，要深入研究農(nóng)村土地制度改革的重大問題，并加快推進農(nóng)村土地確權(quán)工作，賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定的土地權(quán)利，同時應著力建設(shè)完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場與農(nóng)村社會保障機制，促使土地權(quán)利價值的公平合理實現(xiàn)，促進土地資源的合理有效利用，從而實現(xiàn)公平與效率的相對統(tǒng)一，也讓農(nóng)民更多地分享土地增值收益。

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