張靚

十九屆四中全會(huì)提出創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)運(yùn)行已有五年多，是我國固定資產(chǎn)投資數(shù)字化管理的基礎(chǔ)工程，是數(shù)字政府建設(shè)的重要組成部分。本文以全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)為實(shí)例研究，探討數(shù)字政府視角下我國固定資產(chǎn)投資管理在制度、技術(shù)層面的建設(shè)現(xiàn)狀、應(yīng)用成效，以及推進(jìn)固定資產(chǎn)投資管理數(shù)字化建設(shè)的策略分析。

一、引言

十九屆四中全會(huì)明確了推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和實(shí)施步驟，提出創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)。數(shù)字政府是以制度和技術(shù)雙輪驅(qū)動(dòng)作為保障體系，通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新性戰(zhàn)略、助力政府治理能力現(xiàn)代化水平提升，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域的一體化協(xié)同，實(shí)現(xiàn)面向領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策、面向社會(huì)精準(zhǔn)治理、面向公眾高效服務(wù)、面向數(shù)字生態(tài)協(xié)同保護(hù)、面向部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)字適宜、人民滿意的整體政府。全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)（以下簡稱“在線平臺(tái)”）是固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理（以下簡稱“投資管理”）的創(chuàng)新管理方式，是利用技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)投資管理數(shù)字化的基礎(chǔ)工程，是數(shù)字政府的重要組成部分，是提高治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

二、制度基礎(chǔ)和指導(dǎo)原則

《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（2016年國務(wù)院令673號(hào)）、《政府投資條例》（2019年國務(wù)院令第712號(hào)）兩部行政法規(guī)為利用數(shù)字化手段加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理提供了法律依據(jù)?！镀髽I(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》是我國固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，條例將在線平臺(tái)寫入其中，在轉(zhuǎn)變政府投資管理職能、推進(jìn)投融資體制改革以及對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目管理數(shù)字化方面具有重大意義?！墩顿Y條例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，條例規(guī)定投資主管部門應(yīng)通過在線平臺(tái)信息公開、辦理相關(guān)審批事項(xiàng)等，標(biāo)志著規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理數(shù)字化邁出了具有重要意義的一步。

最早提出建設(shè)在線平臺(tái)的制度文件是，2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《精簡審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù) 實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案》（國辦發(fā)〔2014〕59號(hào)），深化改革企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度，按照實(shí)現(xiàn)“精簡審批事項(xiàng)、網(wǎng)上并聯(lián)辦理、強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管”的目標(biāo)建設(shè)在線平臺(tái)，實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)與其他行政審批網(wǎng)上并聯(lián)辦理，構(gòu)建縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)管體系。2015年，簡政放權(quán)不斷的深入推進(jìn)，對(duì)投資項(xiàng)目協(xié)同監(jiān)管的能力亟待加強(qiáng)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕12號(hào)），進(jìn)一步明確通過在線平臺(tái)建立透明、規(guī)范、高效的投資項(xiàng)目縱橫聯(lián)動(dòng)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“制度+技術(shù)”的有效監(jiān)管，促進(jìn)市場(chǎng)秩序更加規(guī)范，市場(chǎng)活力充分釋放。這兩份文件中雖未提到“數(shù)字政府”，但當(dāng)時(shí)的建設(shè)思路卻與近年數(shù)字政府建設(shè)思路不謀而合，可以說在線平臺(tái)的建設(shè)也是數(shù)字政府建設(shè)的有益探索，同時(shí)進(jìn)一步說明了黨中央、國務(wù)院的高瞻遠(yuǎn)矚。

在持續(xù)加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資管理、深化投資審批體制改革、推進(jìn)在線平臺(tái)建設(shè)應(yīng)用過程中，國家相繼出臺(tái)了《全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)行管理暫行辦法》（國務(wù)院18部門聯(lián)合發(fā)文 2017年第3號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)投資審批管理事項(xiàng)統(tǒng)一名稱和申請(qǐng)材料清單的通知》（國務(wù)院15部門聯(lián)合發(fā)文 發(fā)改投資〔2019〕268號(hào)）、《關(guān)于完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目代碼制度加強(qiáng)項(xiàng)目代碼管理和應(yīng)用工作的通知》（17部門聯(lián)合發(fā)文 發(fā)改投資〔2018〕817號(hào)）等文件。管理暫行辦法，明確了在線平臺(tái)體系架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、適用范圍和保障機(jī)制，為加強(qiáng)在線平臺(tái)建設(shè)、應(yīng)用和管理，確保在線平臺(tái)逐步完善、穩(wěn)定運(yùn)行并發(fā)揮作用提供了保障。事項(xiàng)統(tǒng)一名稱和申請(qǐng)材料清單，是第一次在國家層面發(fā)布的全口徑投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)，清單里規(guī)范了事項(xiàng)的申報(bào)材料和適用情形，為加強(qiáng)、規(guī)范投資審批行為，實(shí)現(xiàn)投資審批“一網(wǎng)通辦”奠定基礎(chǔ)。完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目代碼制度的通知，對(duì)項(xiàng)目代碼的應(yīng)用進(jìn)一步做了規(guī)范，為部門之間協(xié)同管理、項(xiàng)目信息調(diào)度管理、規(guī)范監(jiān)督審批行為、及時(shí)掌握監(jiān)管信息提供了有力支撐。投資管理數(shù)字化相關(guān)制度文件見表1。

三、全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)狀

（一）總體框架

在線平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了與中央47個(gè)中央部門的橫向聯(lián)通，全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）、5個(gè)計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的縱向聯(lián)通。各級(jí)政府有關(guān)部門通過在線平臺(tái)實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批、協(xié)同監(jiān)管、信息共享、優(yōu)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全國非涉密固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目全過程管理。在線平臺(tái)總體架構(gòu)如圖1所示。

在線平臺(tái)制定了《地方與中央平臺(tái)對(duì)接數(shù)據(jù)清單》，有關(guān)部門和地方按照數(shù)據(jù)對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)交換?！肚鍐巍房筛鶕?jù)實(shí)際業(yè)務(wù)需求動(dòng)態(tài)進(jìn)行調(diào)整，所以在線平臺(tái)與各部門各地方就可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素靈活調(diào)整、數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)交換。

（二）主要功能

在線平臺(tái)由互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站和政務(wù)外網(wǎng)審批監(jiān)管系統(tǒng)構(gòu)成。互聯(lián)網(wǎng)門戶網(wǎng)站是項(xiàng)目單位和社會(huì)公眾網(wǎng)上申報(bào)、查詢辦理情況的統(tǒng)一窗口，提供辦事指南、中介服務(wù)、政策信息等服務(wù)指引；審批監(jiān)管系統(tǒng)是聯(lián)接各級(jí)政府部門相關(guān)信息系統(tǒng)開展并聯(lián)審批、電子監(jiān)察、項(xiàng)目監(jiān)管、數(shù)據(jù)分析的工作平臺(tái)。如圖2所示。

截止2020年7月，通過在線平臺(tái)申報(bào)的項(xiàng)目395.77萬個(gè)、應(yīng)用部門24825個(gè)、辦理審批事項(xiàng)777.69萬個(gè)；共匯集中央、省、市、縣四級(jí)的審批、核準(zhǔn)、備案項(xiàng)目目錄31.76萬條，辦事指南63.11萬個(gè)。

四、投資管理數(shù)字化建設(shè)應(yīng)用成效

在線平臺(tái)覆蓋全國各類非涉密固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，實(shí)行統(tǒng)一代碼制度，橫向聯(lián)通各級(jí)項(xiàng)目審批部門，縱向貫通中央、省、市、縣四級(jí)，是全國首個(gè)國家級(jí)跨層級(jí)、跨地域、跨部門，實(shí)現(xiàn)縱橫聯(lián)動(dòng)、業(yè)務(wù)協(xié)同的綜合服務(wù)管理平臺(tái)。在線平臺(tái)的建設(shè)應(yīng)用取得了以下幾個(gè)方面的成效。

（一）并聯(lián)審批制度落地的關(guān)鍵技術(shù)支撐

各級(jí)項(xiàng)目審批部門可通過在線平臺(tái)實(shí)現(xiàn)并聯(lián)辦理，不再需要項(xiàng)目單位逐個(gè)收集部門的批復(fù)文件，再報(bào)送項(xiàng)目決策機(jī)關(guān)，在項(xiàng)目辦理過程中，審批部門可隨時(shí)查看其他有關(guān)部門對(duì)該項(xiàng)目的審批過程及審批結(jié)果，實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目在部門間信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，大大提高了審批效率。

（二）實(shí)現(xiàn)信息共享一網(wǎng)通辦的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

在線平臺(tái)聯(lián)通各級(jí)項(xiàng)目審批部門，實(shí)行統(tǒng)一代項(xiàng)目碼管理制度，將項(xiàng)目代碼作為整個(gè)建設(shè)生命周期的唯一身份標(biāo)識(shí)，通過項(xiàng)目代碼匯集了項(xiàng)目信息、審批事項(xiàng)辦理進(jìn)展和辦理結(jié)果信息、企業(yè)身份信息、信用信息等，為固定資產(chǎn)投資審批事項(xiàng)的一網(wǎng)通辦奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）陽光政府接受社會(huì)監(jiān)督的有效窗口

在線平臺(tái)公布涉及投資項(xiàng)目審批的各類辦事指南，曬出了權(quán)利清單，投資審批事項(xiàng)的設(shè)置依據(jù)、辦理?xiàng)l件、申報(bào)材料、辦理時(shí)限等全部公開；項(xiàng)目單位實(shí)時(shí)查詢項(xiàng)目審批事項(xiàng)辦理進(jìn)展情況，部門辦理過程全程計(jì)時(shí)提醒，平臺(tái)自動(dòng)催督辦，部門履職過程全程透明可追溯；審批結(jié)果向社會(huì)公示，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）為各類投資者精準(zhǔn)服務(wù)的權(quán)威平臺(tái)

通過在線平臺(tái)匯集了投資審批相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃，為投資者提供了便捷的投資政策法規(guī)查詢平臺(tái)。依托在線平臺(tái)建設(shè)了全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)信息化項(xiàng)目管理平臺(tái)，為投資項(xiàng)目精細(xì)化管理，面向領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供了數(shù)據(jù)支持。

（五）建立事中事后監(jiān)管模式的創(chuàng)新探索

通過對(duì)在線平臺(tái)匯集數(shù)據(jù)的項(xiàng)目審批辦理情況、項(xiàng)目開工情況的整理分析，創(chuàng)新性的通過預(yù)定規(guī)則初步篩選異常項(xiàng)目，利用信息化手段降低了項(xiàng)目監(jiān)管難度，在提升投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管效率，提高項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)檢查的精準(zhǔn)度等方面進(jìn)行了有益探索。在疫情期間，項(xiàng)目單位可通過在線平臺(tái)遠(yuǎn)程填報(bào)項(xiàng)目開工、進(jìn)度以及暫停施工、復(fù)工等信息，各級(jí)審批部門可對(duì)投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施情況進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)、調(diào)度、監(jiān)管。

（六）監(jiān)測(cè)全國投資發(fā)展趨勢(shì)的有力工具

在線平臺(tái)匯集了大量的投資項(xiàng)目信息，利用平臺(tái)的數(shù)據(jù)對(duì)全國固定資產(chǎn)投資發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)即將和正處于前期工作階段項(xiàng)目數(shù)據(jù)的分析，反映未來一段時(shí)間的投資發(fā)展趨勢(shì)。在改進(jìn)投資宏觀調(diào)控方式、引導(dǎo)社會(huì)投資方向、支撐投資優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)等方面都將發(fā)揮重要作用，將會(huì)成為支撐國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展研判、宏觀政策制定的重要工具。

五、推進(jìn)投資管理數(shù)字化策略分析

（一）盤活數(shù)據(jù)資源，釋放數(shù)字紅利

對(duì)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目全生命周期管理來說，在線平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了縱橫聯(lián)動(dòng)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)實(shí)時(shí)交換，但仍存在數(shù)據(jù)要素共享不充分、數(shù)據(jù)可用度不高等問題。比如匯集至在線平臺(tái)的數(shù)據(jù)中，項(xiàng)目開展前期工作的審批事項(xiàng)辦理相關(guān)信息數(shù)據(jù)質(zhì)量較好，但是部分報(bào)建階段、開工竣工階段的數(shù)據(jù)質(zhì)量及數(shù)量相對(duì)較差些。這些年，不論是中央部門還是各級(jí)地方政府，都花費(fèi)了大量的人力、精力在電子政務(wù)信息化建設(shè)上，投入運(yùn)行之后的收獲卻不容人意，背后重要的原因是沒有發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。在線平臺(tái)已經(jīng)建成了縱橫聯(lián)動(dòng)的信息通道，中央各部門及各地方政府可以利用現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)信息充分共享，讓孤立的數(shù)據(jù)整合，構(gòu)建一個(gè)健康有序的數(shù)據(jù)生態(tài)圈，盤活投資項(xiàng)目全生命周期的數(shù)據(jù)資源，發(fā)揮數(shù)據(jù)更大價(jià)值。

（二）培養(yǎng)復(fù)合型數(shù)據(jù)分析人才，提升數(shù)字治理能力

匯集的數(shù)據(jù)沒能發(fā)揮最大社會(huì)效益的其中一個(gè)重要原因是，缺少復(fù)合型數(shù)據(jù)分析專業(yè)人才，懂信息化建設(shè)技術(shù)的不懂業(yè)務(wù)，懂業(yè)務(wù)的不懂信息化技術(shù)。數(shù)字政府建設(shè)涉及多個(gè)領(lǐng)域?qū)W科，計(jì)算機(jī)技術(shù)、公共管理知識(shí)、大數(shù)據(jù)分析能力等，目前不論是高校培養(yǎng)體系還是專業(yè)人才培養(yǎng)體系，對(duì)復(fù)合型專業(yè)數(shù)據(jù)分析人才的培養(yǎng)都是脫節(jié)的。在數(shù)據(jù)政府建設(shè)過程中，應(yīng)彌補(bǔ)這樣的人才空缺，加強(qiáng)專業(yè)化人才培養(yǎng)，提高數(shù)據(jù)化創(chuàng)新能力。在線平臺(tái)匯集的投資項(xiàng)目數(shù)據(jù)有巨大的潛在價(jià)值，迫切需要專業(yè)人才進(jìn)行開發(fā)挖掘，提升數(shù)字治理能力，為投資管理決策提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)化支撐。

（三）推進(jìn)全國在線平臺(tái)“一體化”建設(shè)，打造整體化數(shù)字政府

在線平臺(tái)建設(shè)初期，由于各地方簡政放權(quán)程度不同、審批事項(xiàng)不統(tǒng)一、信息化建設(shè)進(jìn)程不同等原因，采取了統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行建設(shè)。實(shí)踐證明，這樣的建設(shè)決策是正確的，在促進(jìn)各級(jí)政務(wù)部門開展資源整合、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同等方面發(fā)揮了重要作用，取得了良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。在線平臺(tái)的發(fā)展和完善是一項(xiàng)長期任務(wù)，為推進(jìn)數(shù)據(jù)政府建設(shè)，在線平臺(tái)應(yīng)實(shí)現(xiàn)全國“一體化”，既全國統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一事項(xiàng)和申報(bào)材料清單、統(tǒng)一網(wǎng)上申請(qǐng)、統(tǒng)一電子材料流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一推進(jìn)網(wǎng)上批復(fù)文件等，實(shí)現(xiàn)服務(wù)、監(jiān)管、管理、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)一體化平臺(tái)，打造整體化數(shù)字政府，提升公共服務(wù)能力，利用信息化技術(shù)助力投資審批制度改革、加強(qiáng)投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管。

作者單位：北京國信新網(wǎng)通訊技術(shù)有限公司