王亞瓊 趙英煚 王穎 宋國(guó)君

摘要該研究放眼體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型整體趨勢(shì)，結(jié)合2018年《標(biāo)準(zhǔn)化法》確定的多元標(biāo)準(zhǔn)制定主體、強(qiáng)制性與推薦性并存的多元效力格局，基于環(huán)境規(guī)制理論，參考美國(guó)、歐盟的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并結(jié)合我國(guó)排污許可制改革的迅速推進(jìn)和已經(jīng)建立的相對(duì)于美國(guó)、歐盟更好的信息機(jī)制基礎(chǔ)，構(gòu)建由強(qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)、推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)三類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)組成固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系框架，以滿足排污許可制度實(shí)施、空氣質(zhì)量管理和環(huán)境保護(hù)技術(shù)進(jìn)步的需求。具體包括：①?gòu)?qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)基于現(xiàn)有的成熟技術(shù)制定，作為底線排放標(biāo)準(zhǔn)，不與大氣環(huán)境質(zhì)量直接掛鉤；②推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)基于先進(jìn)技術(shù)制定，比強(qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，由國(guó)家統(tǒng)一管理但由地方通過(guò)許可程序選用合適的排放限值，重點(diǎn)服務(wù)于地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善；③團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)最嚴(yán)格，在制定程序和排放限值的呈現(xiàn)形式方面自由度更大，由市場(chǎng)主體制定和執(zhí)行，大幅增加排放標(biāo)準(zhǔn)供給，作為最主要的拉動(dòng)固定源技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)力。

關(guān)鍵詞 固定污染源；排放標(biāo)準(zhǔn)體系；技術(shù)進(jìn)步；排污許可制度

中圖分類(lèi)號(hào)X322文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2021）08-0054-08DOI：10. 12062/cpre. 20210434

基金項(xiàng)目：中國(guó)人民大學(xué)2021年度“中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金”項(xiàng)目。

大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是固定源大氣污染排放管理的基礎(chǔ)政策工具，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建是環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。當(dāng)前，我國(guó)的工業(yè)化已處在量變到質(zhì)變的過(guò)程中[1]，通過(guò)引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的固定源污染控制技術(shù)和參考發(fā)達(dá)國(guó)家的排放標(biāo)準(zhǔn)限值制定我國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)，已難以符合我國(guó)的發(fā)展需要。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，提出“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力。因此，必須從全局性、根本性的角度，在排污許可制度改革和標(biāo)準(zhǔn)化改革工作中，從守住生態(tài)環(huán)境底線、提升經(jīng)濟(jì)效率、堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等各方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建更為科學(xué)的固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。

1我國(guó)固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀和研究綜述

對(duì)我國(guó)固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系的形成過(guò)程和現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展，已形成覆蓋重點(diǎn)排放源的國(guó)家和地方兩級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)體系，國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)都具有強(qiáng)制性；第二，在工業(yè)化量變階段，排放標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)了技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)了污染物大量減排，已取得顯著成效；第三，環(huán)保法律對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則性問(wèn)題規(guī)定不夠清晰，難以滿足工業(yè)化質(zhì)變階段的管理需求。周揚(yáng)勝等[2]認(rèn)為在環(huán)境法律中，對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)的目的、性質(zhì)、原則、尺度準(zhǔn)則、實(shí)施路徑等規(guī)則性問(wèn)題的規(guī)定不清晰，在指標(biāo)選擇、限值寬嚴(yán)等方面人為理解和把握的情況較多，存在排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行效果不一致、執(zhí)法自由裁量權(quán)過(guò)大等問(wèn)題。裴曉菲[3]認(rèn)為排放標(biāo)準(zhǔn)與排污許可等制度的關(guān)系不明確，環(huán)境管理過(guò)于依賴“一刀切”的排放標(biāo)準(zhǔn)，難以按照地方的管理需要細(xì)化和落實(shí)，甚至出現(xiàn)“合規(guī)性傷害”問(wèn)題。排放標(biāo)準(zhǔn)之所以存在這類(lèi)與環(huán)境治理需求不相適應(yīng)的問(wèn)題，作者認(rèn)為重要原因是現(xiàn)行的兩級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)體系是在1989年發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)化法》框架內(nèi)形成的。1989年《標(biāo)準(zhǔn)化法》承襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的基本體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的標(biāo)準(zhǔn)全部具有強(qiáng)制性[4]。

2016年開(kāi)啟排污許可制度改革，排污許可制度被定位為固定源環(huán)境管理的核心制度[5]，對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、實(shí)施路徑的研究提出了更高要求。生態(tài)環(huán)境部在排放標(biāo)準(zhǔn)研討會(huì)上，提出要重點(diǎn)研究排污許可等新制度，界定排放標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境管理體系中的定位和作用，科學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系[6]。鄒蘭等[7]提出國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)作為最低要求，地方排放標(biāo)準(zhǔn)要考慮環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，采用更好的技術(shù)制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。宋國(guó)君等[8]、趙英煚[9]等認(rèn)為現(xiàn)行兩級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)體系分級(jí)粗糙且供給不足，難以滿足環(huán)境質(zhì)量改善和排污許可證精細(xì)化管理的需求，隨之參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)排污許可制改革的進(jìn)程，提出“國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)—單一源排放標(biāo)準(zhǔn)”的雙層結(jié)構(gòu)框架。已有的研究均完成于2018年《標(biāo)準(zhǔn)化法》出臺(tái)之前，在標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)、制定主體、強(qiáng)制效力分類(lèi)等方面，與該法的協(xié)調(diào)性論證不足。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，以政府為主的標(biāo)準(zhǔn)供給模式，已不能很好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需求[10]，隨之，國(guó)家啟動(dòng)了標(biāo)準(zhǔn)化改革并對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)化法》進(jìn)行修訂。2018年《標(biāo)準(zhǔn)化法》既借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，又考慮中國(guó)國(guó)情，重點(diǎn)解決活力與秩序的關(guān)系問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)放開(kāi)搞活、精準(zhǔn)管理、多方參與、多元共治[11]。在標(biāo)準(zhǔn)體系上，2018年《標(biāo)準(zhǔn)化法》明確將標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)[12]。何雅靜等[13]認(rèn)為，《標(biāo)準(zhǔn)化法》修訂后，由強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系向技術(shù)法規(guī)和自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系的轉(zhuǎn)化已是大勢(shì)所趨。但是，與制造業(yè)、服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系在標(biāo)準(zhǔn)化改革推動(dòng)下的變革趨勢(shì)不同，對(duì)固定源排放標(biāo)準(zhǔn)的研究未跟上標(biāo)準(zhǔn)化改革趨勢(shì)。

針對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)的研究，需要立足于標(biāo)準(zhǔn)化改革的方向和基于排污許可制度的需求，對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)體系的層級(jí)、定位、屬性、作用等基礎(chǔ)性內(nèi)容進(jìn)行研究。本研究放眼體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型整體趨勢(shì)，結(jié)合2018年《標(biāo)準(zhǔn)化法》所確定的多元標(biāo)準(zhǔn)制定主體、強(qiáng)制性與推薦性并存的多元效力這一基本格局，基于環(huán)境規(guī)制理論，參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并結(jié)合我國(guó)排污許可制改革工作的實(shí)際情況，提出固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建路徑，提出更具可操作性的政策建議。

2排放標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的理論框架和美國(guó)、歐盟的啟示

2. 1排放標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和原則

排放標(biāo)準(zhǔn)作為一項(xiàng)環(huán)保領(lǐng)域的公共政策，政策目標(biāo)要有優(yōu)先排序和具體化的維度[14]。固定源排放標(biāo)準(zhǔn)的首要目標(biāo)是安全目標(biāo)，安全目標(biāo)源于對(duì)公平的追求，通過(guò)不斷降低環(huán)境污染對(duì)人類(lèi)健康的“最小”傷害水平[15]，為不同地區(qū)、不同時(shí)間段的空氣質(zhì)量提供“足夠的安全邊界”[16]。實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)要貫徹“預(yù)防原則”，該原則是現(xiàn)代環(huán)境法最重要的原則，國(guó)家必須采取預(yù)防性措施發(fā)揮保護(hù)職能，以防止或減少對(duì)環(huán)境的有害影響?！邦A(yù)防原則”的邊界一是國(guó)家對(duì)自由權(quán)的干涉只有被證明正當(dāng)時(shí)才能進(jìn)行，二是遵守比例原則，證明這種干涉是必要的、適當(dāng)?shù)腫17]。因此，“預(yù)防原則”需要兼顧效率目標(biāo)，控制污染排放的同時(shí)還需要符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平。但是，精確量化安全目標(biāo)和效率目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)世界中無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這是由于政府制定排放標(biāo)準(zhǔn)等政策存在兩個(gè)主要障礙：一是現(xiàn)實(shí)世界中決策者偏好不完全[18]，信息的收集和加工存在困難[19]，監(jiān)管者面臨高度不完美信息（imperfect information）的影響；二是伴隨行政自由裁量權(quán)而來(lái)的政治影響（political influ？ ence），企業(yè)界、環(huán)保團(tuán)體等會(huì)通過(guò)不同的方式，對(duì)政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生影響[20]。

在政策實(shí)踐中，排放標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建可以組合應(yīng)用不同類(lèi)型的環(huán)境規(guī)制，在效率目標(biāo)的約束下，更好地達(dá)到或接近安全目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)規(guī)制主要分為命令-控制型規(guī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型規(guī)制，以及二者的結(jié)合型規(guī)制[21]，選擇不同規(guī)制進(jìn)行組合的關(guān)鍵是實(shí)踐中更有效果和更有效率[22]。針對(duì)不同環(huán)境規(guī)制的使用，環(huán)境法學(xué)家們進(jìn)行了持久的辯論：以Latin[23]為代表的學(xué)者，認(rèn)為傳統(tǒng)的命令-控制型政策是主流，政府主導(dǎo)制定和實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)效果更明確，命令-控制型規(guī)制直接、強(qiáng)力地控制污染排放，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型規(guī)制政策效果更明確[24]；以Kluth等[17]、Kahn等[25]為代表的學(xué)者，認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷，需要在命令-控制型規(guī)制體系之外，采用更多經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，并加強(qiáng)自愿型規(guī)制的應(yīng)用，通過(guò)“微調(diào)”（Fine-tuning）改進(jìn)措施，以提高經(jīng)濟(jì)效率。此外，還需要考慮的一個(gè)重要因素是技術(shù)進(jìn)步，只有不斷技術(shù)進(jìn)步，才能有效控制污染排放，降低污染控制成本。不同類(lèi)型的環(huán)境規(guī)制對(duì)技術(shù)進(jìn)步的影響不同[26]。按照Por？ ter理論，從動(dòng)態(tài)發(fā)展角度，長(zhǎng)遠(yuǎn)看自愿規(guī)制比強(qiáng)制規(guī)制更符合企業(yè)利益，合理設(shè)計(jì)環(huán)境規(guī)制能夠?yàn)槠髽I(yè)提供技術(shù)創(chuàng)新的信息和動(dòng)力，激勵(lì)企業(yè)提高技術(shù)水平[27-28]。Higley等[29]對(duì)自愿規(guī)制開(kāi)展實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)除了能夠降低政府的行政管理費(fèi)用，還能促進(jìn)企業(yè)對(duì)環(huán)保先進(jìn)技術(shù)的分享和交換，帶動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。按照環(huán)境規(guī)制的強(qiáng)制效力從強(qiáng)到弱，固定源排放標(biāo)準(zhǔn)可分為強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)、推薦性排放標(biāo)準(zhǔn)、自愿性排放標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)屬于典型的命令-控制型規(guī)制，由政府主導(dǎo)制定，對(duì)污染物的排放數(shù)量、排放速率、排放濃度等提出統(tǒng)一的限制性要求，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。推薦性排放標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制力不及強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)，由政府主導(dǎo)制定，根據(jù)環(huán)境管理目標(biāo)分情況實(shí)施，可以配合激勵(lì)性措施推動(dòng)，或者由特定的法律法規(guī)引用后具有強(qiáng)制執(zhí)行效力[30]，屬于命令-控制型規(guī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型規(guī)制的結(jié)合型，相對(duì)于統(tǒng)一實(shí)施的強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)更靈活。自愿性排放標(biāo)準(zhǔn)由市場(chǎng)主體制定，屬于政府干預(yù)小，企業(yè)為了獲得額外激勵(lì)而制定和實(shí)施的排放標(biāo)準(zhǔn)，是一種典型的自愿型規(guī)制[31]。

總結(jié)固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的原則：一是要貫徹環(huán)境法的“預(yù)防原則”，以安全目標(biāo)為首，兼顧經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)；二是要立足于國(guó)家制度和環(huán)境政策的發(fā)展，組合使用三種類(lèi)型的排放標(biāo)準(zhǔn)，建立排放標(biāo)準(zhǔn)體系；三是要起到激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的作用。

2. 2美國(guó)、歐盟的固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系及啟示

美國(guó)、歐盟在環(huán)境法律中，對(duì)固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定目的進(jìn)行了明確規(guī)定，形成的排放標(biāo)準(zhǔn)體系與我國(guó)有明顯區(qū)別。美國(guó)、歐盟在排放標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)法規(guī)、指令中，規(guī)定了固定源需要執(zhí)行的排放限值、監(jiān)測(cè)方法等要求，其中最核心的部分是排放限值（Emission Limits），基于“現(xiàn)有技術(shù)”“最佳可行技術(shù)”等制定，作為許可事項(xiàng)通過(guò)許可證實(shí)施[32-33]。美國(guó)固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系包括國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)和“最佳可行技術(shù)”（Best Available Techniques，BAT）系列排放標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)包括基于“最佳示范技術(shù)”（Best Demonstrated Technology，BDT）制定的新源績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)（New Source Performance Standards，NSPS）和基于“最大可達(dá)控制技術(shù)”（Maximum Achievable Control Technology，MACT）制定的有害空氣污染物國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)（National Emission Standards for Hazardous Air Pollutants，NESHAP），在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)行，不與空氣質(zhì)量直接掛鉤。BAT系列排放標(biāo)準(zhǔn)與空氣質(zhì)量管理相關(guān)，分空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)，對(duì)新源和現(xiàn)有源實(shí)施有區(qū)分的管理，由許可證管理部門(mén)在許可審查時(shí)確定，一般嚴(yán)于國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)限值。未達(dá)標(biāo)區(qū)新源許可審查時(shí)，要求采用最嚴(yán)格的“最低排放率技術(shù)”（Lowest Achievable Emission Rate，LAER）排放限值，現(xiàn)有源采用“最大可得控制技術(shù)”（Reasonably Available Control Technology，RACT）排放限值。達(dá)標(biāo)區(qū)要防止空氣質(zhì)量顯著惡化，新源采用較嚴(yán)格的“最佳可得控制技術(shù)”（Best Available Control Technology，BACT）排放限值，現(xiàn)有源采用相對(duì)寬松的“最佳可得改進(jìn)技術(shù)”（Best Available Retrofit Technol？ ogy，BART）排放限值。歐盟《工業(yè)排放（污染綜合預(yù)防與控制）指令》將BAT排放標(biāo)準(zhǔn)作為固定源污染防控的最主要機(jī)制，BAT結(jié)論（Best Available Techniques Conclusions，BATC）在BAT參考文件（Best Available Techniques Refer？ ence Documents，BREFs）中公布，對(duì)排放限值的規(guī)定通常是一個(gè)范圍值[34]，由各成員國(guó)在范圍值內(nèi)選用并轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)立法實(shí)施。美國(guó)和歐盟還結(jié)合使用自愿型環(huán)境規(guī)制手段，以提高排放標(biāo)準(zhǔn)體系的效率和激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力。20世紀(jì)90年代，歐盟委員會(huì)推廣自愿型規(guī)制，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)行法律框架中，由政府與企業(yè)簽署有法律約束力的自愿協(xié)議，作為補(bǔ)充手段。目前，協(xié)商協(xié)議在荷蘭已發(fā)展為主要手段，覆蓋了主要的排污行業(yè)，具有法律約束力，政府運(yùn)用許可證管理機(jī)制對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管[35]。美國(guó)也嘗試自愿型規(guī)制的應(yīng)用，提出了卓越領(lǐng)導(dǎo)才能（XL）計(jì)劃，如英特爾公司為了加快新產(chǎn)品的市場(chǎng)投放速度，企業(yè)承諾采用最嚴(yán)格的排放限值，免于新源審查[36]。圖1對(duì)比了美國(guó)與歐盟的排放標(biāo)準(zhǔn)體系。

對(duì)美國(guó)、歐盟的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行分析：第一，在環(huán)境法律中明確規(guī)定了排放標(biāo)準(zhǔn)的目的、性質(zhì)、層次結(jié)構(gòu)，明確排放限值通過(guò)許可程序?qū)嵤┑臋C(jī)制，值得我國(guó)借鑒。美國(guó)的主要的問(wèn)題是貫徹預(yù)防原則的政治阻力大[37]，為了降低政治阻力采取“新舊隔斷型”監(jiān)管[38]，對(duì)新源實(shí)施更嚴(yán)格的監(jiān)管，成本有效性低[39]。作者對(duì)美國(guó)專家進(jìn)行訪談，認(rèn)為“新舊隔斷型”監(jiān)管形成了復(fù)雜的BAT體系，許可證管理部門(mén)的自由裁量權(quán)過(guò)大，企業(yè)理解和實(shí)施的難度大。歐盟各成員國(guó)環(huán)境法律制度不同，采用的限值寬嚴(yán)尺度有別，存在國(guó)家之間的外部影響問(wèn)題。第二，美國(guó)、歐盟排放標(biāo)準(zhǔn)體系激勵(lì)技術(shù)進(jìn)步的機(jī)制可供借鑒，特別是歐盟鼓勵(lì)使用自愿型規(guī)制，企業(yè)的自由度更高，技術(shù)激勵(lì)性最強(qiáng)。但是，美國(guó)和歐盟由于信息交換和共享機(jī)制的限制，排放標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)進(jìn)步激勵(lì)作用受到不利的影響。

3構(gòu)建固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系框架與實(shí)施路徑

3. 1排污許可制為構(gòu)建排放標(biāo)準(zhǔn)體系建立基礎(chǔ)和明確方向

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家職能不斷朝著“有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合”的方向調(diào)整。排污許可制改革為進(jìn)一步厘清國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系而啟動(dòng)，將國(guó)家管理的排污行為與其他生產(chǎn)、生活行為區(qū)分。首先，只有達(dá)到一定有害水平的排污行為才需要國(guó)家管理，排放標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)這個(gè)排放水平的法治化表達(dá)；其次，必須明確對(duì)什么事項(xiàng)設(shè)定什么樣的許可條件，必須毫無(wú)歧義且可操作，滿足這個(gè)條件必須依靠體系設(shè)置科學(xué)、內(nèi)容詳盡合理的排放標(biāo)準(zhǔn)體系。也就是說(shuō)，對(duì)固定源設(shè)置控制污染物排放許可，許可條件就是國(guó)家根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和保護(hù)目標(biāo)所確定的排放標(biāo)準(zhǔn)，排放標(biāo)準(zhǔn)體系服務(wù)于排污許可制，排污許可制對(duì)固定源排放標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建起方向性和基礎(chǔ)性作用。

建立更完備、更精準(zhǔn)的排放標(biāo)準(zhǔn)體系，面臨高度不完美信息的制約，能夠獲取和使用什么樣的信息，獲取信息的成本和難度怎么樣，一定程度上決定了能夠建立什么樣的排放標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前，我國(guó)已建成和運(yùn)行“全國(guó)排污許可證信息平臺(tái)”，已完成固定污染源排污許可全覆蓋[40]。與美國(guó)、歐盟相比（表1），我國(guó)在信息化手段方面具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)：第一，我國(guó)建立了全國(guó)統(tǒng)一的排污許可證信息平臺(tái)，各類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施需要的信息能夠在排污許可證信息平臺(tái)獲取，數(shù)據(jù)具有一致性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性，信息獲取成本低。第二，我國(guó)的排污許可證系統(tǒng)可以收集動(dòng)態(tài)信息，并通過(guò)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)存取，能夠開(kāi)發(fā)使用機(jī)器學(xué)習(xí)等新算法，使固定源精準(zhǔn)排放管理成為可能，也有利于國(guó)家對(duì)各類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。第三，政府和企業(yè)之間相互信任、共享真實(shí)信息是自愿性排放標(biāo)準(zhǔn)能實(shí)施的關(guān)鍵條件，我國(guó)的排污許可證信息平臺(tái)更好地滿足了這個(gè)條件。

3. 2構(gòu)建中國(guó)固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系框架

2014年《環(huán)境保護(hù)法》首次將環(huán)境法的基本原則加以直接規(guī)定[44]，明確了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、損害擔(dān)責(zé)”的原則，與國(guó)際通行的環(huán)境法原則一致。同時(shí)，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》修訂的精神，強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)必須由國(guó)家制定，能有效避免標(biāo)準(zhǔn)間交叉重復(fù)矛盾，防止出現(xiàn)行業(yè)壁壘和地方保護(hù)，做到“一個(gè)市場(chǎng)、一條底線、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”?，F(xiàn)行的強(qiáng)制性地方排放標(biāo)準(zhǔn)屬于《標(biāo)準(zhǔn)化法》暫時(shí)保留的例外管理，由于缺少國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督，其強(qiáng)制性依據(jù)不充分。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化改革要求放開(kāi)市場(chǎng)主體，對(duì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的程序和內(nèi)容無(wú)特殊限制，有利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，快速靈活地滿足需求[45]。因此，本研究突破現(xiàn)有的兩級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)體系結(jié)構(gòu)，對(duì)三類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)組合，進(jìn)行如下設(shè)計(jì)：

第一，基于現(xiàn)有的成熟技術(shù)制定國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，定位為強(qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，作為底線排放標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，涉及人身健康和生態(tài)環(huán)境安全應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)。在全面實(shí)施排污許可制度的新階段，以強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)實(shí)施行政許可事項(xiàng)，關(guān)乎公民生命健康權(quán)和公私財(cái)產(chǎn)權(quán)，會(huì)廣泛影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。將強(qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)定位為全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的底線要求，基于已適用的、具有一定先進(jìn)性的現(xiàn)有成熟技術(shù)制定，能夠保障全國(guó)范圍內(nèi)的同類(lèi)固定源達(dá)到一定的技術(shù)水平和環(huán)境管理水平，既能符合基本的安全目標(biāo)需要，又不會(huì)大幅影響經(jīng)濟(jì)效率。按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，強(qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院行政主管部門(mén)依職責(zé)負(fù)責(zé)項(xiàng)目提出、組織起草、征求意見(jiàn)和技術(shù)審查，并由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布，符合“國(guó)家任務(wù)最優(yōu)化”[46]準(zhǔn)則。

第二，基于先進(jìn)技術(shù)制定推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)服務(wù)于大氣環(huán)境質(zhì)量改善。美國(guó)、歐盟的經(jīng)驗(yàn)顯示，通過(guò)排污許可證這一載體，能夠保障有區(qū)分的、自由度更高的排放標(biāo)準(zhǔn)有效實(shí)施。我國(guó)已經(jīng)建立了可行技術(shù)系列規(guī)范并嵌入到排污許可制度中實(shí)施，具有了一定的排放標(biāo)準(zhǔn)功能，但沒(méi)有在法律中明確其定義，也沒(méi)有像美國(guó)和歐盟一樣通過(guò)許可程序?qū)嵤Ｅ盼墼S可制度要求“提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量”，對(duì)固定源管理的高效性、精準(zhǔn)性要求進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)改善空氣質(zhì)量的目標(biāo)進(jìn)一步明確。強(qiáng)制性地方排放標(biāo)準(zhǔn)屬于暫時(shí)保留的例外管理，為了服務(wù)于地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善，需要新的更精準(zhǔn)、更具可操作性的排放標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)該項(xiàng)管理需求。參考美國(guó)、歐盟的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可建立基于先進(jìn)技術(shù)的推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，也即基于最佳可行技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)，并明確其在排污許可制度中實(shí)施的機(jī)制。與美國(guó)的BAT排放標(biāo)準(zhǔn)作用機(jī)制類(lèi)似，將基于先進(jìn)技術(shù)的推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的定位固定下來(lái)，并建立技術(shù)規(guī)范體系，建立國(guó)家推薦性排放標(biāo)準(zhǔn)限值與固定源所在區(qū)域空氣質(zhì)量相關(guān)聯(lián)的規(guī)則，對(duì)不同空氣質(zhì)量區(qū)域和不同類(lèi)別的固定源采取有差異的精細(xì)化管理。同時(shí)，我國(guó)要吸取美國(guó)的教訓(xùn)，并結(jié)合我國(guó)在信息化方面的優(yōu)勢(shì)，由國(guó)家制定先進(jìn)技術(shù)篩選機(jī)制、成本有效性評(píng)估機(jī)制、信息共享和應(yīng)用機(jī)制等一系列配套規(guī)范，統(tǒng)一監(jiān)督管理推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，既能保證推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)有更多靈活性，又可降低授予地方過(guò)多自由裁量權(quán)帶來(lái)的政治影響，降低不同地區(qū)因產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)外部性影響，減少不完全信息帶來(lái)的效率下降，對(duì)空氣質(zhì)量改善貢獻(xiàn)和激勵(lì)技術(shù)進(jìn)步的作用將更加顯著。

第三，增設(shè)自愿性團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，作為最主要的拉動(dòng)固定源技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)力。《標(biāo)準(zhǔn)化法》將企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體作為技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的主體，提出國(guó)家支持自主創(chuàng)新團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確國(guó)家在政策環(huán)境、制度環(huán)境等方面給予支持，為標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新提供法律保障。政府可以采取稅收優(yōu)惠、財(cái)政資金支持、績(jī)效分級(jí)管理等多種方式，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)等市場(chǎng)主體推出更嚴(yán)格的團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，既符合《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，又能提高經(jīng)濟(jì)效率，激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。張平等[47]對(duì)我國(guó)30個(gè)省份的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)污染治理投資型的環(huán)境規(guī)制總體上對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生了激勵(lì)效應(yīng)。但是，相對(duì)于荷蘭廣泛使用自愿協(xié)商協(xié)議并在許可證中實(shí)施的機(jī)制，我國(guó)缺少自愿性排放標(biāo)準(zhǔn)的制度性建設(shè)。在固定源排放標(biāo)準(zhǔn)體系中，可增設(shè)團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，由市場(chǎng)主體制定和自愿采用，并通過(guò)規(guī)范的行政程序在排污許可證中實(shí)施，作為命令-控制型政策的“微調(diào)”補(bǔ)充。同時(shí)，我國(guó)相對(duì)于美國(guó)和歐盟，信息公開(kāi)和共享的基礎(chǔ)更好，具備了設(shè)置和實(shí)施團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)基礎(chǔ)。

三類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)組成的體系呈現(xiàn)金字塔式結(jié)構(gòu)，共同作用促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步（圖2）。

首先，團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)自由度最高，技術(shù)進(jìn)步激勵(lì)性最強(qiáng)。少數(shù)團(tuán)體組織或企業(yè)在技術(shù)上取得突破后，處于金字塔頂端，可以制定團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，排放限值最嚴(yán)格，但制定程序和排放限值形式自由度更大。例如，市場(chǎng)主體可以采用與濃度限值有所區(qū)別的績(jī)效限值，在減排和降碳方面相統(tǒng)一，更有利于環(huán)保技術(shù)進(jìn)步?？傮w上，市場(chǎng)主體為了獲得國(guó)家政策支持和占據(jù)有利發(fā)展地位，具有充足的動(dòng)力制定更加領(lǐng)先的排放標(biāo)準(zhǔn)，是拉動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的最大動(dòng)力。其次，推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)則但有差異的管理，既可以轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制性的許可事項(xiàng)實(shí)施，也可以配合采用稅收優(yōu)惠、分級(jí)管理等措施，有利于激勵(lì)企業(yè)持續(xù)技術(shù)進(jìn)步。最后，當(dāng)一定數(shù)量的企業(yè)技術(shù)升級(jí)后，強(qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的限值底線也將加嚴(yán)，拉動(dòng)企業(yè)整體技術(shù)進(jìn)步，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

3. 3固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)施路徑

按照我國(guó)“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)”的生態(tài)環(huán)境行政管理體制[48]，在以排污許可制為核心的固定源管理中，運(yùn)行機(jī)制如圖3：

國(guó)家在制度層面統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和監(jiān)督管理，根據(jù)每一類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)的作用和定位，系統(tǒng)地制定各類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)制修訂導(dǎo)則，規(guī)范排放標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，保障排放標(biāo)準(zhǔn)制修訂的規(guī)范性和一致性。排放標(biāo)準(zhǔn)制修訂數(shù)據(jù)主要來(lái)源于全國(guó)排污許可證信息平臺(tái)，由國(guó)家統(tǒng)一管理，授予地方政府排污許可證主管部門(mén)、企業(yè)等不同主體不同的使用權(quán)限，既能保證數(shù)據(jù)應(yīng)用的有效性，也能保證數(shù)據(jù)使用的安全性，還能限制地方的自由裁量權(quán)。排放標(biāo)準(zhǔn)均通過(guò)排污許可證實(shí)施，排放限值、污染防治設(shè)施運(yùn)行要求、監(jiān)測(cè)和記錄要求等通過(guò)行政許可程序進(jìn)入排污許可證中成為許可事項(xiàng)，使更精準(zhǔn)、更復(fù)雜的排放標(biāo)準(zhǔn)體系得以有效實(shí)施。

4結(jié)論和建議

4. 1結(jié)論

固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系由強(qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)、推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)、自愿性團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成：①?gòu)?qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)基于現(xiàn)有的成熟技術(shù)制定，作為底線排放標(biāo)準(zhǔn)，不與大氣環(huán)境質(zhì)量直接掛鉤；②推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)基于先進(jìn)技術(shù)制定，重點(diǎn)服務(wù)于大氣環(huán)境質(zhì)量改善。在排污許可制度框架內(nèi)，將基于先進(jìn)技術(shù)的推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的定位固定，建立技術(shù)規(guī)范體系，建立排放標(biāo)準(zhǔn)限值與固定源所在區(qū)域空氣質(zhì)量相關(guān)聯(lián)的規(guī)則，對(duì)不同空氣質(zhì)量區(qū)域和不同類(lèi)別的固定源采取有差異的精細(xì)化管理；③增設(shè)自愿性團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，作為固定源環(huán)境保護(hù)技術(shù)進(jìn)步最主要的政策手段。三類(lèi)排放標(biāo)準(zhǔn)組成的體系中，團(tuán)體排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)自由度最高，技術(shù)進(jìn)步激勵(lì)性最強(qiáng)，是拉動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的最大動(dòng)力；推薦性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)靈活，有利于激勵(lì)企業(yè)持續(xù)技術(shù)進(jìn)步；大量企業(yè)技術(shù)升級(jí)后，強(qiáng)制性國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)底線限值加嚴(yán)，拉動(dòng)企業(yè)整體技術(shù)進(jìn)步。

4. 2政策建議

為使固定源大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系優(yōu)化工作更加高效、順暢，必須深入思考法律與技術(shù)的互動(dòng)關(guān)系，以及規(guī)范性文件的調(diào)整范圍、效力級(jí)別、體系協(xié)調(diào)性等更為本質(zhì)的問(wèn)題。第一，對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)、制定程序以及包含達(dá)標(biāo)判定在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和監(jiān)督規(guī)定進(jìn)行整合與優(yōu)化，防止預(yù)防原則被架空或?yàn)E用。第二，在法律的穩(wěn)定性與科技的變動(dòng)性之間找到平衡，解決科技發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)管理不確定性。第三，在現(xiàn)有的環(huán)保法律中增加相關(guān)條款或增設(shè)專門(mén)的排放標(biāo)準(zhǔn)法律，包含不確定法律概念的排放標(biāo)準(zhǔn)制定原則，為排放標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)發(fā)展的關(guān)系提供框架性指引；包含從立項(xiàng)、評(píng)審到數(shù)據(jù)收集、分析在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)制定程序，以保證標(biāo)準(zhǔn)制定的透明性；包含與行政法、程序法、刑法相配套的執(zhí)行和監(jiān)督措施，以保證標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施力度；以法律附件的形式使排放限值等技術(shù)性條款與法律條文正文具備同等效力。第四，明確對(duì)自愿性排放標(biāo)準(zhǔn)的支持政策，大量增加排放標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)主體供給，作為推動(dòng)固定源環(huán)境保護(hù)技術(shù)進(jìn)步的主要?jiǎng)恿Α?/p>

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Structure of emission standards system for stationary sources of air pollution： principle， framework and approach

WANG Yaqiong1，ZHAO Yingjiong2，WANG Ying3，SONG Guojun1

（1. School of Environmental & Natural Resources，Renmin University of China，Beijing 100872，China；2. Xianyang Municipal Ecological Environment Bureau，Xianyang Shaanxi 712000，China；3. Hebei Dezheng Law Firm，Shijiazhuang Hebei 050061，China）

AbstractTaking into consideration of the overall trend of system reform and social transformation，combined with the basic pattern of multiple standard setting subjects，the coexistence of mandatory and recommended effects determined by the Standardization Act of 2018，based on the theory of environmental regulation，referring to the experience and lessons of the United States and the European Union and combined with the rapid progress of China？s emission permit system reform and the established better information mecha？ nism compared to that of the United States and of the European Union，this study constructs the framework of China？s fixed source air pollutant emission standards system，which is composed of mandatory national emission standards，recommended national emission standards，group emission standards and enterprise emission standards，so as to meet the needs of emission permit system implementa？ tion，air quality management and environmental protection technology progress. In specific，the framework incorporates the following aspects：①M(fèi)andatory national emission standards are based on the existing state？of？the？art technology as the bottom line emission standards，not directly linked with the ambient air quality.②The recommended national emission standards are based on advanced technology，and are more stringent than the mandatory national emission standards. They are regulated by the state，but the local gov？ ernments select the appropriate emission limits through the permit procedure，which focuses on the improvement of local ambient air quality.③Group emission standards and enterprise emission standards are the most stringent，but they have more freedom in the stan？ dard？setting procedures and the presentation of emission limits. Market entities should formulate and implement emission standards，so that the supply of emission standards should be greatly increased. These standards should be the main driving force to promote fixed source technology innovation and environmental protection technology progress.

Key wordsstationary source；emission standards system；technical development；pollutant discharge permit system

（責(zé)任編輯：張士秋）