任喜榮，樊 英

(吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012)

引言

黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件是指黨的機(jī)關(guān)與國家行政機(jī)關(guān)就職權(quán)交叉事項聯(lián)合制定的規(guī)范性文件。實踐中，黨的機(jī)關(guān)可以與行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體及具有行政職能的事業(yè)單位等聯(lián)合制定規(guī)范性文件。[1]本文以黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的文件為研究對象。此類文件一般由各級黨組織作為主辦機(jī)關(guān)，加蓋黨組織和行政機(jī)關(guān)的公章，使用黨組織的發(fā)文字號，具有五角星標(biāo)識，符合以黨組織文號印發(fā)文件的特征。(1)少數(shù)黨政聯(lián)合文件由行政機(jī)關(guān)作為主辦機(jī)關(guān)，使用行政機(jī)關(guān)文號，如2019年9月中共中央組織部、人力資源和社會保障部印發(fā)的《事業(yè)單位人事管理回避規(guī)定》，該文件以人社部規(guī)〔2019〕1號印發(fā)，主辦機(jī)關(guān)是人力資源和社會保障部。在我國，黨的機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)在治理國家的職能上具有高度重合性，二者“共享”著眾多經(jīng)濟(jì)規(guī)制、社會保障等方面的國家和社會管理的規(guī)范議題，從而催生了黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件(以下簡稱黨政聯(lián)合文件)的現(xiàn)象出現(xiàn)。[2]黨政聯(lián)合文件是黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同行使國家權(quán)力的產(chǎn)物，其調(diào)整范圍兼具黨內(nèi)事務(wù)與行政事務(wù)的雙重面向，內(nèi)容具有較強(qiáng)的公共性。自黨的十八大以來，黨政聯(lián)合文件的數(shù)量明顯增加。(2)筆者以“北大法寶”黨內(nèi)法規(guī)制度專題數(shù)據(jù)庫、《國務(wù)院公報》和《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》為范圍進(jìn)行了梳理，1949年至2019年12月31日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)文件305部，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)文件434部，共計739部。2013年之后印發(fā)的黨政聯(lián)合文件占比為39.65%。

黨政聯(lián)合文件的公共性決定了其公開的必然性。但是，黨政聯(lián)合文件如何公開、在何種范圍內(nèi)公開以及能否獲得救濟(jì)在實踐中還面臨諸多困惑。2018年3月，最高人民法院就“郭小兵訴江蘇省人民政府信息公開案”作出裁決，提出“黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開條例》的規(guī)定”(3)郭小兵訴江蘇省人民政府信息公開案，參見最高人民法院行政裁定書〔(2018)最高法行申798號〕。，這項裁決排除了對公民申請黨政聯(lián)合文件信息公開的司法救濟(jì)。由于《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》(以下簡稱《黨務(wù)公開條例》)僅規(guī)定了主動公開的方式，沒有規(guī)定依申請公開的方式，也沒有規(guī)定公民權(quán)利救濟(jì)的途徑，因此此案進(jìn)一步引發(fā)了黨政聯(lián)合文件信息公開的救濟(jì)機(jī)制如何設(shè)計和協(xié)調(diào)的問題。

信息是權(quán)力運行的載體，信息公開是現(xiàn)代民主國家公民監(jiān)督公權(quán)力行使的重要制度機(jī)制。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一要求黨在民主制度的運作機(jī)制上要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用。公民的知情權(quán)不應(yīng)當(dāng)基于“黨務(wù)信息”的形式判斷而被削弱。筆者以黨政聯(lián)合文件的信息公開為切入點，以黨務(wù)公開制度和政府信息公開制度為基礎(chǔ)，通過對涉及黨政聯(lián)合文件信息公開的行政訴訟案件的實證觀察，探究黨政聯(lián)合文件信息公開的正當(dāng)性，并就黨政聯(lián)合文件信息公開的協(xié)調(diào)機(jī)制提出完善建議，以期推動信息公開制度的完善。

一、黨政聯(lián)合文件信息公開的正當(dāng)性基礎(chǔ)

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》)第13條第2款的規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！薄饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定得更為具體，一方面規(guī)定“同級黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級機(jī)關(guān)必要時可以聯(lián)合行文”，同時又明確要求“屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文”。由此可見，黨政聯(lián)合文件的內(nèi)容涉及政府職權(quán)事項，是黨務(wù)信息與政府信息的融合。黨政聯(lián)合文件的信息公開具備黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的規(guī)范基礎(chǔ)。

(一)保障公民知情權(quán)的國家義務(wù)

知情權(quán)是公民的基本權(quán)利。我國憲法中沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)，但知情權(quán)寓于各項政治權(quán)利之中，是選舉權(quán)、言論自由權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利行使的前提和基礎(chǔ)，具有基本權(quán)利的屬性。[3]基本權(quán)利的實現(xiàn)需要國家承擔(dān)義務(wù)，其中既包括不作為義務(wù)也包括作為義務(wù)。就知情權(quán)而言，國家的不作為義務(wù)是指國家機(jī)關(guān)不得限制、侵犯公民的知情權(quán)；國家的作為義務(wù)是指國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息公開制度和權(quán)利救濟(jì)制度，通過主動公開和事后保障確保公權(quán)力行使的信息向公民開放。

傳統(tǒng)法學(xué)研究中的信息公開主要指政府信息的公開，即公開行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。根據(jù)信息類型的不同，政府信息既可以由政府“主動公開”，也可以“依公民申請公開”，同時國家還提供行政復(fù)議和行政訴訟等救濟(jì)機(jī)制。因為行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過程中所獲取、形成的信息對政治生活、社會生活的影響極為廣泛和深入，所以，政府承擔(dān)依法公開信息的義務(wù)，為公民監(jiān)督國家權(quán)力運行提供了制度保障。

各級黨組織通過黨的主張、決策貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)，對國家管理事務(wù)作出統(tǒng)一部署，對行政機(jī)關(guān)具有宏觀指引作用。黨政聯(lián)合文件是“黨的領(lǐng)導(dǎo)理念、執(zhí)政主張”的表達(dá)途徑，是“黨管原則”的保障。[4]行政機(jī)關(guān)需要制定可操作性強(qiáng)的規(guī)章或規(guī)范性文件將黨的政策、主張予以落實，從這個意義上講，黨務(wù)信息是政府信息的來源之一，黨務(wù)信息是黨務(wù)公開的對象。黨務(wù)公開的目的除了“發(fā)展黨內(nèi)民主、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，使廣大黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)”外，還包括“動員組織人民群眾貫徹落實好黨的理論和路線方針政策，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”(4)參見《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》第1條。，黨務(wù)公開不僅面向黨內(nèi)成員，也面向社會公眾?！饵h務(wù)公開條例》規(guī)定：“黨務(wù)公開可以與政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村(居)務(wù)公開、公共事業(yè)單位辦事公開等方面的載體和平臺實現(xiàn)資源共享的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌使用。”可見，黨務(wù)公開與政府信息公開在方向上是一致的，都是為了“加強(qiáng)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”(5)參見《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》第7條第2款。。為充分保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)，“僅有政府信息公開是不夠的, 還必須有中國共產(chǎn)黨黨務(wù)信息的公開”[5]，這成為了社會的共識。

(二)黨務(wù)信息與政府信息的融合

黨政聯(lián)合文件是黨務(wù)公開的對象，具有黨務(wù)信息的屬性?！饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第17條明確規(guī)定：“同級黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級機(jī)關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。”這是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文的規(guī)范依據(jù)。

2019年8月30日，在對《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》進(jìn)行修訂時，明確了黨政聯(lián)合文件的黨內(nèi)法規(guī)屬性。同日修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》刪除了“聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報送中央備案”的規(guī)定，由此，黨政聯(lián)合文件的備案審查程序與其他黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查程序無異。因此，從規(guī)范層面看，黨政聯(lián)合文件已明確被界定為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，屬于黨務(wù)公開的范圍。

黨政聯(lián)合文件的調(diào)整內(nèi)容屬于黨委與政府的職權(quán)交叉事項，同時具備政府信息的特點，是特殊的政府信息。目前在我國的行政立法中對黨政聯(lián)合文件的性質(zhì)沒有明確的定位，但不能據(jù)此推斷出黨務(wù)信息是黨政聯(lián)合文件的唯一特性。

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，政府信息“是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。界定是否屬于政府信息需要符合以上兩個基本標(biāo)準(zhǔn)，即在履行行政管理職能中制作或獲取和以一定形式記錄、保存。

首先，黨政聯(lián)合文件涉及行政職權(quán)范圍內(nèi)的事項，黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉是聯(lián)合行文的必要條件。司法實踐中涉及的黨政聯(lián)合文件信息公開訴訟的文件，如《關(guān)于加強(qiáng)朝陽區(qū)城市化進(jìn)程率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的意見》《中共杭州市委杭州市人民政府關(guān)于擴(kuò)大撤村(鄉(xiāng)鎮(zhèn))建居(街)改革試點推行農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓建設(shè)的意見》《南通市生態(tài)文明建設(shè)三年行動計劃(2013—2015)》《拆除違法建筑工作責(zé)任追究辦法》等，都明確屬于政府職能的范圍。

其次，根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第27條的規(guī)定：“兩個以上機(jī)關(guān)聯(lián)合辦理的公文，原件由主辦機(jī)關(guān)歸檔，相關(guān)機(jī)關(guān)保存復(fù)制件。”行政機(jī)關(guān)作為參與制定的主體，即使不是主辦機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)保存有關(guān)文件、信息的復(fù)制件。因此，行政機(jī)關(guān)通過參與制定黨政聯(lián)合文件、履行行政管理職能，使黨政聯(lián)合文件符合政府信息的基本內(nèi)涵要求。國務(wù)院原法制辦公室提出，“政府信息”還應(yīng)當(dāng)包括“其他主體制作但與政府職責(zé)的履行密切相關(guān)的信息”[6](P.2)，這反映了上述的實際情況。

表1 黨務(wù)公開與政府信息公開的比較

(三)黨政聯(lián)合文件信息公開的規(guī)范依據(jù)

在政府信息公開方面，目前已形成了系統(tǒng)的法律規(guī)范體系，關(guān)于黨務(wù)公開的規(guī)范體系也處在完善階段。《政府信息公開條例》是政府信息公開的一般性規(guī)定，此外，其他法律中的個別性規(guī)定(6)如《中華人民共和國外商投資法》第15條規(guī)定：“國家保障外商投資企業(yè)依法平等參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)制定的信息公開和社會監(jiān)督?！薄鴦?wù)院制定的行政法規(guī)、國務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章以及地方人大和地方各級政府制定的地方性法規(guī)和規(guī)章中也有許多關(guān)于信息公開的專門性規(guī)定(7)在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行檢索，標(biāo)題中包含“信息公開”的文件包括部門規(guī)章6部、部門規(guī)范性文件165部、地方性法規(guī)1部、地方政府規(guī)章24部以及2000余部地方規(guī)范性文件。，司法解釋及地方司法文件中也可以發(fā)現(xiàn)與信息公開有關(guān)的規(guī)定(8)《政府信息公開條例》賦予了公民申請信息公開的權(quán)利，并設(shè)置了權(quán)利救濟(jì)途徑對該項權(quán)利予以保護(hù)。2011年，最高人民法院公布了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》的司法解釋。。

2017年12月開始實施的《黨務(wù)公開條例》要求對“實施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)”進(jìn)行全景式、全方位的公開。[7]《黨務(wù)公開條例》根據(jù)黨務(wù)信息的內(nèi)容確定公開范圍，對涉及領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人民群眾生產(chǎn)生活的黨務(wù)信息應(yīng)當(dāng)向社會公開。(9)參見《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》第8條第4項。黨務(wù)公開與政府信息公開制度具有顯著差別，在公開主體、原則、范圍等方面都有所不同(見表1)。

目前，關(guān)于黨政聯(lián)合文件信息公開的直接規(guī)范依據(jù)較少且位階較低。例如，上海地區(qū)目前有7部地方政府規(guī)范性文件明確規(guī)定了黨政聯(lián)合文件信息公開的問題(10)上海地區(qū)規(guī)定黨政混合信息公開問題的7部地方性規(guī)范性文件包括：《上海市浦東新區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)浦東新區(qū)當(dāng)前政府信息公開重點工作安排的通知》〔浦府辦(2013)50號〕、《上海市交通運輸和港口管理局關(guān)于貫徹落實〈本市當(dāng)前政府信息公開重點工作安排〉的實施意見》、《上海市閔行區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈本區(qū)當(dāng)前政府信息公開重點工作安排〉的通知》〔閔府辦發(fā)(2013)66號〕、《上海市寶山區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前政府信息公開重點工作安排〉的通知》〔寶府辦(2013)118號〕、《上海市公安局關(guān)于印發(fā)〈上海市公安局當(dāng)前政府信息公開重點工作安排〉的通知》、《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈本市當(dāng)前政府信息公開重點工作安排〉的通知》〔滬府辦發(fā)(2013)45號〕、《上海市嘉定區(qū)人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開和政務(wù)公開工作的通知》〔嘉府辦發(fā)(2013)5號〕。。如上海市人民政府辦公廳印發(fā)的《本市當(dāng)前政府信息公開重點工作安排》中，就“落實黨政混合信息公開”問題進(jìn)行了專項規(guī)定，明確“對申請公開黨政混合信息的，由參與制作的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)答復(fù)”。

二、黨政聯(lián)合文件信息公開的實踐問題

黨政聯(lián)合文件通過黨務(wù)公開機(jī)制向社會公開，由于文件包含大量行政管理職權(quán)的內(nèi)容，公民在無法“依申請”獲得信息公開的情況下，有時會通過提起行政訴訟的方式要求相關(guān)部門予以公開。法院由于受到司法機(jī)關(guān)權(quán)力界限的制約，在處理上述案件時往往會通過對黨政聯(lián)合文件作形式判斷的方式來排除對黨政聯(lián)合文件公開申請的司法救濟(jì)。

隨著黨政聯(lián)合文件數(shù)量的逐漸增多，特別是隨著《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的實施，國家公務(wù)員局、國家廣播電視總局、國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室等原行政機(jī)構(gòu)分別與中央組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等合署辦公或受其領(lǐng)導(dǎo)，相應(yīng)的地方機(jī)構(gòu)改革也已完成，原行政管理職權(quán)的內(nèi)容相應(yīng)轉(zhuǎn)化為黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政管理職權(quán)交叉的內(nèi)容。上述領(lǐng)域產(chǎn)生的黨政聯(lián)合文件如不能在公民權(quán)利救濟(jì)方面有所加強(qiáng)，則會導(dǎo)致“其在絕大多數(shù)情況下無法作為訴訟依據(jù),也不接受司法復(fù)核……黨委把本應(yīng)在正式法律備案程序、司法程序和法律監(jiān)督程序中接受反復(fù)檢驗的一部分規(guī)范性文件偷運出來,自行豁免了”[8]，這并不利于對公民權(quán)利的保障。

(一)黨務(wù)公開權(quán)利救濟(jì)不足，需政府信息公開予以補(bǔ)強(qiáng)

黨政聯(lián)合文件的文件名稱、發(fā)文字號符合黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件的行文規(guī)范，雖然采用了黨政聯(lián)合的發(fā)文形式，但文件并不是由國務(wù)院“令”發(fā)布的行政法規(guī)，也沒有遵循行政規(guī)章的制定程序。[9]因此，將黨政聯(lián)合文件區(qū)別于一般政府信息具有合理性。然而，受黨務(wù)公開范圍的限制，黨政聯(lián)合文件中的政府信息部分在公開的范圍和救濟(jì)方式上弱于《政府信息公開條例》中的相關(guān)制度設(shè)計。

《黨務(wù)公開條例》第8條第4項規(guī)定，“領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾生產(chǎn)生活的黨務(wù)，向社會公開”；第19條提出建立“重大決策征求意見、重大事項社會公示和社會聽證等制度”；第4章專章對監(jiān)督和追責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。從《黨務(wù)公開條例》的整體內(nèi)容和結(jié)構(gòu)看，其構(gòu)建了黨務(wù)公開制度，意圖明確各級黨組織和黨的機(jī)關(guān)在黨務(wù)公開中的職權(quán)及其責(zé)任，也規(guī)定了向社會公開和公眾參與的內(nèi)容。然而，黨務(wù)公開只規(guī)定了主動公開的方式，沒有關(guān)于“依申請公開”的相關(guān)規(guī)定，更沒有規(guī)定公民權(quán)利的救濟(jì)途徑。同時，黨務(wù)公開與政府信息公開的功能定位不同，黨務(wù)公開制度無法比照政府信息公開設(shè)置依申請公開的方式。黨務(wù)公開制度即使設(shè)置了依申請公開的方式，權(quán)利的主體也應(yīng)當(dāng)是黨員而非全體公民。

對于黨政聯(lián)合文件的信息公開而言，對公民權(quán)利救濟(jì)的不足導(dǎo)致公民的知情權(quán)得不到充分保障?！耙詤⑴c民主原則為憲法基礎(chǔ)，我國政府信息公開制度的核心功能不限于維權(quán)救濟(jì)，而是指向民主參政?！盵10]以此為基礎(chǔ)，政府信息公開制度賦予公民申請政府信息公開和提起行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。然而，在知情權(quán)難以保障的情形下，公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)將會形同虛設(shè)。特殊的行文方式使針對黨政聯(lián)合文件公開的權(quán)利救濟(jì)問題可以通過政府信息公開制度予以補(bǔ)強(qiáng)。

章志遠(yuǎn)針對黨政聯(lián)合文件的信息公開問題提出，“在目前的法治體系中，黨政聯(lián)合發(fā)文只能經(jīng)由《中華人民共和國政府信息公開條例》的修改或解釋得到間接性適用”[11]。實踐中，黨政聯(lián)合文件所體現(xiàn)的行政權(quán)能面向致使行政機(jī)關(guān)必然成為公民權(quán)利救濟(jì)的切口，公民只能向行政機(jī)關(guān)提出申請，要求其公開相關(guān)信息。在行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)規(guī)定作出不予公開決定時，公民便會提起行政復(fù)議或要求政府信息公開的行政訴訟。

(二)裁判說理結(jié)構(gòu)簡單，難以化解社會矛盾

實踐中，有部分關(guān)于黨政聯(lián)合文件信息公開的申請最終進(jìn)入到了訴訟領(lǐng)域。然而，根據(jù)我國的政治結(jié)構(gòu)和法律規(guī)范體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為無法被納入司法管轄的領(lǐng)域，黨政聯(lián)合文件作為黨務(wù)信息被排除在政府信息公開的范圍之外，使公民在權(quán)利受到侵犯時無法獲得司法救濟(jì)。而對于已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的針對黨政聯(lián)合文件信息公開提起的訴訟，除極少數(shù)案件外，法院通常會以簡單化的說理結(jié)構(gòu)裁判文件性質(zhì)，并拒絕支持公民的訴訟請求。在公民的權(quán)利救濟(jì)無法實現(xiàn)的情況下，社會沖突也無法被緩解，也就不能達(dá)到“案結(jié)事了”、解決社會矛盾的目的。

筆者以“政府信息公開條例”“黨委”“聯(lián)合”“黨政聯(lián)合文件”等為關(guān)鍵詞，在中國裁判文書網(wǎng)、把手案例、無訟案例三個數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索，在排除了無關(guān)文書后，共獲得有效裁判文書58篇，共47個案件。在針對政府信息公開提起的訴訟案件中，確定是否屬于政府信息和是否符合公開范圍是這一類案件審查的兩個核心要素，缺一不可。通過對上述裁判文書進(jìn)行整理可以發(fā)現(xiàn)，法官在審理黨政聯(lián)合文件信息公開案件時，基本上會圍繞爭議文件的黨政聯(lián)合文件屬性進(jìn)行說理，一旦對性質(zhì)作出了判斷，通常就不會再對文件內(nèi)容是否屬于應(yīng)當(dāng)公開的范圍繼續(xù)作判斷(11)個別案件中，法官通過認(rèn)定黨政聯(lián)合文件屬于內(nèi)部文件，對于當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，將其排除在政府信息公開的范圍之外。實踐中的典型案例包括：董毅敏訴天津市水務(wù)局案，參見天津市高級人民法院行政裁定書〔(2017)津行申421號〕；崔東梅訴鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府案，參見河南省鄭州鐵路運輸中級人民法院行政判決書〔(2016)豫71行初460號〕；張小平訴洛陽市財政局信息公開糾紛案，參見河南省洛陽市中級人民法院行政判決書〔(2015)洛行終字第73號〕。，而是直接作出對信息公開申請人的訴訟請求不予支持的判決。法院也往往會以內(nèi)部規(guī)范性文件的形式對這類案件的判決進(jìn)行指導(dǎo)，例如北京市高級人民法院在《北京市高級人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的解答》中明確將黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件排除在政府信息公開的范圍之外(12)《北京市高級人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的解答》〔京高法發(fā)(2014)82號〕中規(guī)定：“人民法院經(jīng)審查，凡以黨組織文號印發(fā)的信息，或者黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，一般不屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍，行政機(jī)關(guān)以不屬于政府信息為由不予公開的，人民法院應(yīng)予支持。對于沒有文號的其他信息，制定主體是黨委部門的，可認(rèn)定為是黨務(wù)信息。行政機(jī)關(guān)以屬于黨務(wù)信息不予公開，但未能提供證據(jù)證明的，人民法院不予支持?！薄?/p>

在裁判說理中，法官主要依據(jù)發(fā)文機(jī)關(guān)來判定文件屬性，有時針對訴訟理由會對文件制作主體提出的問題進(jìn)行回應(yīng)，但是總體上不支持黨政聯(lián)合文件信息公開的訴訟請求。在公文處理過程中，文件抬頭以及發(fā)文字號是確定發(fā)文機(jī)關(guān)的重要標(biāo)識，也是法院在司法實踐中常用的識別文件信息的依據(jù)。例如，“范國良訴南通市政府案”中，南通市中級人民法院及江蘇省高級人民法院認(rèn)為，“文件的抬頭為‘中共南通市委文件’，文號為〔通委發(fā)(2013)15號〕，故其發(fā)文的主體應(yīng)當(dāng)是中共南通市委”(13)范國良訴南通市人民政府案，參見江蘇省高級人民法院行政判決書〔(2015)蘇行終字第00613號〕。；“王林生訴周口市川匯區(qū)人民政府案”中，周口市中級人民法院認(rèn)為，“該通知文種為中共周口市委文件，發(fā)文號為〔市發(fā)(1983)20號〕，并有五角星標(biāo)識，符合以黨組織文號印發(fā)文件的特征”(14)王林生訴周口市川匯區(qū)人民政府案，參見河南省高級人民法院行政判決書〔(2016)豫行終2631號〕。；“王春明訴鎮(zhèn)江市人民政府、江蘇省人民政府案”中，法院認(rèn)為，“從該《意見》的冠名及發(fā)文編號看，其為鎮(zhèn)江市委的發(fā)文編號，印發(fā)機(jī)關(guān)亦是鎮(zhèn)江市委辦公室……申請公開的文號為〔鎮(zhèn)發(fā)(2012)28號〕，《意見》系鎮(zhèn)江市委文件”(15)王春明訴鎮(zhèn)江市人民政府、江蘇省人民政府案，參見江蘇省高級人民法院行政判決書〔(2017)蘇行終1308號〕。。

綜上所述，文件抬頭是表明文件制定主體的重要標(biāo)識，而發(fā)文字號是識別文件歸檔機(jī)關(guān)和備案審查機(jī)關(guān)的重要標(biāo)識，是公文的核心要素之一，以文件抬頭和發(fā)文字號確定發(fā)文機(jī)關(guān)符合公文處理工作的實踐要求。在以抬頭、發(fā)文字號進(jìn)行文件識別的案件中，法官都傾向于將黨政聯(lián)合文件排除在政府信息公開的范圍之外。

涉及黨政聯(lián)合文件信息公開的訴訟，當(dāng)事人通常會基于文件加蓋了政府公章或落款為政府機(jī)關(guān)而認(rèn)定該文件屬于政府信息，認(rèn)為政府未履行信息公開的法定義務(wù)，從而對該政府機(jī)關(guān)提起行政訴訟。在有些案例中，法院會對制作主體的問題進(jìn)行說理，如“孫玉榮等五人訴鄭州市中原區(qū)人民政府案”中，鄭州市鐵路運輸中級人民法院認(rèn)為，“《中原辦文〔(2014)25號〕》系黨政聯(lián)合行文，文件落款了中原區(qū)人民政府公章”(16)“孫玉榮等五人要求確認(rèn)被告鄭州市中原區(qū)人民政府于2014年12月25日作出的信息公開答復(fù)違法”案，參見鄭州鐵路運輸中級人民法院行政判決書〔(2015)鄭鐵中行初字第194號〕。?！岸忝粼V天津市水務(wù)局案”中，天津市高級人民法院再審時認(rèn)為再審申請人申請公開的信息“從信息制作主體上屬于‘黨政聯(lián)合發(fā)文’，不屬于由行政機(jī)關(guān)制作保存的信息”。法院明確區(qū)分了制作機(jī)關(guān)和制定機(jī)關(guān)，否定了行政機(jī)關(guān)在黨政聯(lián)合制定文件中的制定機(jī)關(guān)地位，從而否定了黨政聯(lián)合文件屬于政府信息公開的范圍。而在極少數(shù)案件中，法院又會基于制作機(jī)關(guān)中包括人民政府，從而裁定政府負(fù)有信息公開的義務(wù)，如在“劉世斌訴鄭州市中原區(qū)人民政府案”中，鄭州鐵路運輸中級法院認(rèn)為，“中原區(qū)人民政府系該文件的制作機(jī)關(guān)……應(yīng)當(dāng)向其公開相關(guān)信息”(17)劉世斌與鄭州市中原區(qū)人民政府案，參見河南省高級人民法院行政判決書〔(2016)豫行終97號〕。。通過對上述案例的分析，筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的完善以及2018年3月最高人民法院就“郭小兵訴江蘇省人民政府信息公開案”作出“黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開條例》的規(guī)定”的裁決對今后類似案件的裁判具有指導(dǎo)性作用。

2018年6月，最高人民法院公布了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》，規(guī)定裁判文書要堅持闡明事理、釋明法理、講明情理、講究文理的原則，從而實現(xiàn)“規(guī)范審判權(quán)力運行、提升裁判質(zhì)量、加強(qiáng)法治宣傳、增進(jìn)裁判文書法律效果和社會效果的重要舉措”[12]。通過對上述案例的分析可知，在案件審理過程中，法院基本上滿足于以對黨政聯(lián)合文件的形式判斷作為說理的依據(jù)，從而將其排除在司法救濟(jì)的范圍之外。盡管這種做法符合現(xiàn)有法律制度的相關(guān)規(guī)定，但并沒有在實質(zhì)上解決現(xiàn)有的矛盾。從國家治理的角度看，社會矛盾無法在司法領(lǐng)域得到解決，就必然會尋求其他的解決方式。

三、黨政聯(lián)合文件信息公開的機(jī)制協(xié)調(diào)

黨政聯(lián)合文件應(yīng)當(dāng)以黨務(wù)公開為主，同時應(yīng)當(dāng)正視行政職權(quán)的行使和權(quán)利救濟(jì)缺失以及消極司法之間的緊張關(guān)系，厘清黨組織、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在黨政聯(lián)合文件信息公開中的權(quán)力邊界，從而構(gòu)建更為合理、有效的黨務(wù)公開制度與政府信息公開制度的協(xié)調(diào)機(jī)制。

(一)黨組織對黨政聯(lián)合文件信息公開享有決定權(quán)

作為黨政聯(lián)合文件的主辦機(jī)關(guān)，由黨組織負(fù)責(zé)黨政聯(lián)合文件的信息公開符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求。

采用聯(lián)合行文方式制發(fā)文件時，牽頭機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)推動文件制定的整個過程，包括起草、審議、表決、審核以及信息公開?！墩畔⒐_條例》第10條第3款規(guī)定：“兩個以上行政機(jī)關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開?！秉h政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件時，“具體起草工作由有權(quán)的黨組織法規(guī)工作機(jī)構(gòu)牽頭組織, 送審稿報請有權(quán)黨組織審議批準(zhǔn)”[13]，其制定遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，黨組織是黨政聯(lián)合文件的牽頭機(jī)關(guān)即主辦機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)信息的歸檔、保存(18)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第27條規(guī)定：“需要歸檔的公文及有關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)檔案法律法規(guī)以及機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定，及時收集齊全、整理歸檔。兩個以上機(jī)關(guān)聯(lián)合辦理的公文，原件由主辦機(jī)關(guān)歸檔，相關(guān)機(jī)關(guān)保存復(fù)制件。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼任其他機(jī)關(guān)職務(wù)的，在履行所兼職務(wù)過程中形成的公文，由其兼職機(jī)關(guān)歸檔?！?。黨政聯(lián)合文件確有公開的必要，但又區(qū)別于一般政府信息的，由黨組織作為主辦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)黨政聯(lián)合文件的歸檔與信息公開，這與公文處理工作的實踐相吻合。

為規(guī)范黨務(wù)公開的程序，《黨務(wù)公開條例》及各地方的實施細(xì)則設(shè)計了“提出—審核—審批—實施”的基本流程。按照黨務(wù)公開的程序規(guī)定，各級黨組織需要編制黨務(wù)公開目錄，列入黨務(wù)公開目錄的事項，遵循“誰承辦、誰提出”的原則，承辦機(jī)關(guān)就公開的內(nèi)容、范圍、時間、方式等提出黨務(wù)公開方案，經(jīng)由相關(guān)部門進(jìn)行保密審查后，由地方黨委、黨組織的主要負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)班子集體或上一級黨組織根據(jù)黨務(wù)公開事項的內(nèi)容等進(jìn)行審批，文件制定機(jī)關(guān)或主辦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體實施。(19)《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》公布之后，一些省份紛紛出臺黨務(wù)公開條例實施細(xì)則，明確提出“誰承辦、誰提出”的原則，并就審批主體作出了明確規(guī)定，雖然各地表述略有差異，但審批主體普遍包括地方黨委、黨組織的主要負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)班子集體或上一級黨組織。以2018年12月中共北京市委印發(fā)的《北京市黨務(wù)公開實施細(xì)則(試行)》為例，其第14條規(guī)定，“凡列入黨務(wù)公開目錄的事項，有關(guān)黨的組織應(yīng)當(dāng)按照以下程序及時主動公開：(一)提出。按照‘誰承辦、誰提出’的原則，黨的組織有關(guān)部門研究提出黨務(wù)公開方案，明確公開的內(nèi)容、范圍、時間、方式等。對應(yīng)當(dāng)公開而未提出公開的事項，黨的組織應(yīng)當(dāng)要求有關(guān)部門提出公開意見。(二)審核。黨的組織有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行保密審查，并從必要性、準(zhǔn)確性等方面進(jìn)行審核，提出審核意見。(三)審批。黨的組織在綜合考慮審核意見的基礎(chǔ)上，依照職權(quán)對黨務(wù)公開方案進(jìn)行審批。重要事項報黨組織的主要負(fù)責(zé)人審批或者經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，需要報請黨的上一級組織審批的事項，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報批。(四)實施。黨的組織有關(guān)部門按照經(jīng)批準(zhǔn)的方案實施黨務(wù)公開。可通過設(shè)立意見箱、開通熱線、網(wǎng)絡(luò)留言等形式收集、梳理黨員和群眾對黨務(wù)公開工作的意見建議，及時提交黨的組織研究，并反饋辦理結(jié)果，辦理結(jié)果可以作為黨務(wù)公開事項予以公開。(五)歸檔。按照檔案管理的要求，及時記錄和保存黨務(wù)公開的有關(guān)信息資料，歸檔備查，并做好管理利用工作?！秉h政聯(lián)合文件采用黨組織發(fā)文字號，遵循黨務(wù)公開的有關(guān)規(guī)定，公開主體是作為主辦機(jī)關(guān)的黨組織，公開審批主體是地方黨委、黨組織的主要負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)班子集體或上一級黨組織。實踐中，黨組織實際享有黨政聯(lián)合文件的公開決定權(quán)。(20)如山東省《政府信息公開工作必讀》中提出，黨政聯(lián)合文件“是否公開應(yīng)當(dāng)遵循‘黨委授權(quán)’原則，由黨委或其部門決定”。參見山東省青島市中級人民法院行政判決書〔(2016)魯02行初234號〕、山東省高級人民法院行政判決書〔(2017)魯行終891號〕。

(二)行政機(jī)關(guān)的公開義務(wù)

行政機(jī)關(guān)基于黨組織的授權(quán)，可以承擔(dān)黨政聯(lián)合文件的具體公開責(zé)任，并履行其他相關(guān)職責(zé)。

黨政聯(lián)合文件作為黨務(wù)信息，應(yīng)當(dāng)按照黨務(wù)公開的程序進(jìn)行公開。然而，由于黨政聯(lián)合文件涉及政府職權(quán)事項，在公民依申請要求其進(jìn)行公開或提出行政復(fù)議、行政訴訟等情形下，行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)依照現(xiàn)行的法律規(guī)范拒絕將黨政聯(lián)合文件納入政府信息公開的范圍。同時，由于黨務(wù)公開的程序較為復(fù)雜，最終可能導(dǎo)致社會矛盾無法得到及時解決。因此，可以考慮在黨務(wù)公開制度中增加對公開主體的授權(quán)性規(guī)定，在黨政聯(lián)合文件中就公開主體作出明確的規(guī)定。如上海市有關(guān)黨政聯(lián)合文件中曾明確提出“需制作黨政混合信息的，應(yīng)在發(fā)文前確定其公開屬性”(21)參見《上海市浦東新區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈浦東新區(qū)當(dāng)前政府信息公開重點工作安排〉的通知》〔(浦府辦201350號)〕。。這樣的安排有助于緩解黨務(wù)公開的程序壓力。

將黨政聯(lián)合文件納入政府信息公開的范圍需要以尊重黨組織的公開決定權(quán)為前提。黨政聯(lián)合文件的信息公開服務(wù)于公民的知情權(quán)，涉及憲法框架下黨組織、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系。在發(fā)文前確定黨政聯(lián)合文件的公開屬性，有助于明確黨組織、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各自的職責(zé)范圍和權(quán)力邊界。在確定文件公開屬性時，黨組織通過明確的書面形式授權(quán)行政機(jī)關(guān)作為黨政聯(lián)合文件公開的具體實施機(jī)關(guān)，既能夠充分尊重黨組織的公開決定權(quán)，又能夠保證其與黨務(wù)公開的范圍保持一致，以實現(xiàn)黨務(wù)公開與政府信息公開的有序銜接。

在目前的規(guī)范體系中，行政機(jī)關(guān)作為黨政聯(lián)合文件的制定主體，在黨政聯(lián)合文件的公開中主要承擔(dān)三項義務(wù)。一是行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)。由于黨政聯(lián)合文件的特殊性，公民向行政機(jī)關(guān)申請公開黨政聯(lián)合文件時，行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)定文件不應(yīng)當(dāng)公開，則應(yīng)當(dāng)告知申請人申請信息不屬于本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開的范圍并說明理由。二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照便民原則提供有關(guān)信息。行政機(jī)關(guān)有義務(wù)告知申請人文件的保存機(jī)關(guān)、存放地點、聯(lián)系方式等，這是政府信息公開便民原則的基本要求。三是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向黨組織征求意見。在黨組織沒有明確黨政聯(lián)合文件公開與否的情形之下，行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為文件應(yīng)當(dāng)公開或應(yīng)當(dāng)向申請公民提供時，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)黨組織報告請示。如果黨組織決定不予公開或不應(yīng)當(dāng)提供的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人申請信息不屬于本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開的范圍并說明理由；如果黨組織認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開或應(yīng)當(dāng)向公民提供，授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公開時，行政機(jī)關(guān)便可以作為公開主體履行公開義務(wù)。

(三)司法機(jī)關(guān)的信息公開建議

今后，還應(yīng)當(dāng)建立起司法機(jī)關(guān)與黨組織的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過對黨政聯(lián)合文件進(jìn)行實質(zhì)性的判斷，司法機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開的，可以向有關(guān)黨組織或行政機(jī)關(guān)提出信息公開建議。

公民的知情權(quán)是信息公開的正當(dāng)性基礎(chǔ)，對于公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的公共信息應(yīng)當(dāng)公開。如果直接將黨政聯(lián)合文件排除在司法救濟(jì)之外，是對公民知情權(quán)利的減損。對上文提到的案例進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于黨政聯(lián)合文件信息公開的案件上訴率高，“纏訟”現(xiàn)象明顯，且與其他行政訴訟相互關(guān)聯(lián)的程度較高，但法院的判決又難以化解現(xiàn)有的社會矛盾。首先，黨政聯(lián)合文件信息公開案件的上訴率高。針對黨政聯(lián)合文件信息公開提起訴訟的案件，上訴率高達(dá)72.2%，高于行政訴訟案件的平均上訴率。(22)2016～2018年，我國行政訴訟案件的上訴率分別為46.5%、46.9%、48.6%。數(shù)據(jù)是當(dāng)年二審案件數(shù)量和一審案件數(shù)量的比值，這種計算方式可能與實際情況存在偏差，但能夠從整體上反映歷年行政案件的上訴率情況。參見最高人民法院公報網(wǎng)歷年全國法院司法統(tǒng)計公報，http://gongbao.court.gov.cn，2018年12月10日，2020年3月7日。其次，黨政聯(lián)合文件信息公開案件的“纏訟”現(xiàn)象明顯。在涉及黨政聯(lián)合文件的政府信息公開訴訟案件中，原告提起政府信息公開申請及訴訟的頻次較高。(23)在涉及黨政聯(lián)合文件的政府信息公開訴訟案件中，有12起案件的裁判文書在公布時進(jìn)行了匿名化處理，故僅對可識別具體信息的35起案件進(jìn)行了檢索梳理。其中，原告提起政府信息公開訴訟超過10次的案件15件，提起政府信息公開訴訟2～10次的案件16件，提起1次政府信息公開訴訟的案件4件。如范國良訴如皋市人民政府信息公開答復(fù)上訴案中，經(jīng)法院審理查明，自《政府信息公開條例》實施至2014年底，范國良等向環(huán)保部門及南通市有關(guān)部門申請信息公開1200余件，提起行政復(fù)議100余次，提起政府信息公開訴訟21次。法院明確認(rèn)定范國良等人的行為違背了信息公開的初衷，屬于“濫訴”行為。(24)范國良訴如皋市人民政府信息公開答復(fù)上訴案，參見江蘇省高級人民法院行政判決書〔(2015)蘇行終字第00614號〕。最后，針對黨政聯(lián)合文件信息公開的訴訟多與其他行政訴訟案件相互關(guān)聯(lián)。(25)在35起可識別原告具體信息的黨政聯(lián)合文件信息公開訴訟案件中，原告提起關(guān)聯(lián)行政訴訟超過10次的案件29件，其中超過100次的案件5件，30～100次的案件12件。公民主要通過政府信息公開訴訟獲取相關(guān)黨政聯(lián)合文件作為其行政訴訟的證據(jù)。如洪桂美等因房屋被“古雷征遷指揮部”強(qiáng)制執(zhí)行提起行政訴訟，最高人民法院再審認(rèn)為“古雷征遷指揮部”不存在(26)洪桂美、林蔭花訴漳州市人民政府、漳浦縣人民政府行政強(qiáng)制案，參見最高人民法院行政判決書〔(2019)最高法行申4586號〕。，原告遂申請公開“成立古雷整島搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的批文”，意圖證明案件事實(27)漳浦縣人民政府和漳州市人民政府因洪桂美、林蔭花訴其政府信息公開及行政復(fù)議一案，參見福建省泉州市中級人民法院行政判決書〔(2019)閩05行初42號〕、福建省高級人民法院行政判決書〔(2019)閩行終1169號〕。。上述司法實踐反映出來的趨勢表明，司法機(jī)關(guān)有必要在這類案件中發(fā)揮更大的作用，建立起司法機(jī)關(guān)與黨組織、行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

法官在裁判說理中除對黨政聯(lián)合文件進(jìn)行形式判斷外，有必要就文件的內(nèi)容和作用進(jìn)行實質(zhì)判斷，并應(yīng)重點關(guān)注以下三個方面的因素。

首先，文件是否會對公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。如果黨政聯(lián)合文件已經(jīng)對公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了直接影響，公民就有權(quán)依法獲取、知悉其相關(guān)信息。其次，文件是否包含履行社會公共管理職責(zé)的內(nèi)容。黨政聯(lián)合文件調(diào)整黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉的事項，主要體現(xiàn)在人事管理以及社會公共管理兩個方面，涉及具體、詳細(xì)的社會公共管理職責(zé)的黨政聯(lián)合文件實際上屬于政府履行具體行政管理職能的行為。再次，文件是否具有實際指導(dǎo)作用。如果黨政聯(lián)合文件對政府的具體行政行為具有直接指導(dǎo)作用，則應(yīng)當(dāng)將其區(qū)別于內(nèi)部性文件或宏觀指導(dǎo)文件。黨政聯(lián)合文件的公開決定權(quán)屬于黨組織，司法機(jī)關(guān)面對黨組織應(yīng)當(dāng)保持“謙抑性”，即其無權(quán)對黨組織的決定進(jìn)行審查。但司法機(jī)關(guān)如果認(rèn)為黨政聯(lián)合文件確有公開的必要，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)或黨組織提出信息公開的建議。

司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行政行為能夠在其職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行有限度的審查。行政機(jī)關(guān)在黨政聯(lián)合文件的公開中負(fù)有告知義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照便民原則的要求向公民提供有關(guān)信息，認(rèn)為文件確需公開時應(yīng)向黨組織征求意見。司法機(jī)關(guān)對行政行為的審查應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)的職權(quán)為限。如果行政機(jī)關(guān)在履職過程中未盡到告知義務(wù)，司法機(jī)關(guān)有權(quán)依法對其作出裁判，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)“未作政府信息告知的行為”違法；如果黨政聯(lián)合文件發(fā)文前明確了公開屬性，授權(quán)行政機(jī)關(guān)公開黨政聯(lián)合文件時，司法機(jī)關(guān)可以適用《政府信息公開條例》《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查，如行政機(jī)關(guān)未依法履行信息公開的義務(wù)，法院可以依職權(quán)作出由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公開的決定。

結(jié)語

黨政聯(lián)合文件是中國特色國家治理結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生的規(guī)范性文件類型，這一文件類型的出現(xiàn)給傳統(tǒng)的信息公開理論和實踐帶來了新的挑戰(zhàn)。黨政聯(lián)合文件信息公開機(jī)制協(xié)調(diào)的本質(zhì)是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和平衡。對該問題的研究有助于推動黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律制度的銜接和協(xié)調(diào)，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的完善。黨的十九屆四中全會提出：“完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強(qiáng)合力?！秉h務(wù)公開和政府信息公開制度建立健全的過程,展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨不斷推進(jìn)民主與法治建設(shè)、公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系不斷完善的歷程。[14]黨組織通過聯(lián)合發(fā)文的方式實現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的全面領(lǐng)導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)通過進(jìn)一步制定行政規(guī)章或行政規(guī)范性文件等將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到行政機(jī)關(guān)履職的過程當(dāng)中。黨政聯(lián)合文件是鮮活的政治生活實踐，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)方式。黨政聯(lián)合文件信息的公開有助于貫徹落實黨的主張和政策，推動黨組織與行政機(jī)關(guān)行動的協(xié)調(diào)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。