張 翼 杰

(山西大學 商務學院， 山西 太原 030031)

養(yǎng)老問題是世界各國面臨的重大問題，我國老齡化加劇給社會養(yǎng)老帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們生活水平逐步提高，人口壽命逐漸延長，老齡人口數(shù)量劇增。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，我國2018年末60周歲以上老人數(shù)量達2.49億，比上一年增加859萬，占人口總數(shù)的17.9%，其中65周歲以上老人達1.66億，比上一年增加827萬，占人口總數(shù)的11.9%。(1)數(shù)據(jù)來源于2019年1月21日國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新人口數(shù)據(jù)，https://www.sohu.com /a/298955409-148689.我國老齡化形勢愈加凸顯，山西人口老齡化趨勢也不容忽視。2018年末，山西省65周歲以上老人386.71萬人，占常住人口比重為10.40%，比2017年提高0.45個百分點；失能、半失能老人101.1萬人，占全省老年人口總數(shù)的19.1%。人口變動情況抽樣調查顯示：2018年，山西省有65周歲以上老年人的家庭戶占家庭戶總數(shù)的21.58%，即平均每5戶的家庭就有1戶有老年人生活。有65歲以上老年人口的家庭戶中，單身老人戶和有兩個老人戶占到了47.22%。(2)數(shù)據(jù)來源于山西省統(tǒng)計局發(fā)布的《2018年山西省人口發(fā)展現(xiàn)狀分析》，https://new.qq.com/omn/20190809/hetml.面對山西人口高齡化、空巢化趨勢愈發(fā)明顯，失能、半失能老人急劇增加，養(yǎng)老壓力加重，構建完善的養(yǎng)老服務體系，以解決老年人養(yǎng)老問題迫在眉睫。

發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，滿足人民群眾日益增長的養(yǎng)老服務需求，是積極應對人口老齡化的必由之路。養(yǎng)老服務業(yè)法治建設與政策保障，是養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的前提和保障。目前我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展主要靠政策引導。構建完善的養(yǎng)老服務體系，既離不開法律、法規(guī)的保障，也離不開良好的政策引導。因此，在加強各級政府政策的引導與建設的同時，更需要制定完備的從中央到地方養(yǎng)老法律服務體系規(guī)范，加強養(yǎng)老法律制度的創(chuàng)新變革，以提高養(yǎng)老服務質量，促進構建完善的養(yǎng)老服務體系。目前國內學者大多主要是對養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)辦養(yǎng)老服務機構等問題進行研究，尚缺乏對養(yǎng)老服務法律體系構建及機構、社區(qū)、家庭等養(yǎng)老服務機制方面的探究，有關養(yǎng)老服務的法律規(guī)定較為零散?？梢?，構建中央與地方協(xié)調一致的養(yǎng)老服務法律體系還有很大研究空間，本文對山西省養(yǎng)老服務法律體系的現(xiàn)狀及存在問題進行探究，不僅可以為地方養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展提供法治、政策保障，也可以為全國的養(yǎng)老法律體系構建與養(yǎng)老制度完善提供借鑒和參考。

一、 國家層面養(yǎng)老服務法律及相關政策概況

(一)國家層面有關養(yǎng)老服務的法律規(guī)定

我國1996年10月1日開始施行的《老年人權益保障法》，2018年12月第三次修正?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā访鞔_規(guī)定了我國老年人的權利，享有社會服務和優(yōu)待的權利，享有從國家和社會獲取物質幫助的權利。國家應當采取措施，健全對老年人的社會保障制度。建立完善的以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系。該法在我國養(yǎng)老服務法律體系中占有重要的基礎性地位，是我國養(yǎng)老服務立法的開始。但該法主要是原則性規(guī)范，可操作性較弱，已不能滿足現(xiàn)代養(yǎng)老服務發(fā)展的需要。近年來，我國針對養(yǎng)老服務發(fā)展的現(xiàn)實問題出臺了相應的法律法規(guī)。

1.有關規(guī)范養(yǎng)老機構方面的法律規(guī)定

2013年7月1日民政部頒布實施的《養(yǎng)老機構管理辦法》(民政部令第49號)，明確規(guī)定了醫(yī)療機構的服務內容、內部管理、監(jiān)督檢查及法律責任；同一天頒布實施的《養(yǎng)老機構設立許可辦法》(民政部令第55號)，于2015年5月4日進行了修訂，明確規(guī)定設立養(yǎng)老機構的條件、程序、許可管理、監(jiān)督檢查和法律職責等。

2.有關養(yǎng)老保障方面的法律規(guī)定

2015年4月24日修訂的《中華人民共和國保險法》，規(guī)范了保險公司與公民在購買商業(yè)養(yǎng)老保險中的權利和義務關系，保障了養(yǎng)老資金的安全與使用問題，這主要是為經(jīng)濟條件較好的老年人提供的養(yǎng)老保險保障。2018年12月29日修訂的《中華人民共和國社會保險法》，規(guī)范了國家基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險，有效地保障了老年群體的基本養(yǎng)老基金。

(二)國家層面有關養(yǎng)老服務的政策規(guī)定

2000年財政部和國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)的《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，明確規(guī)定國家對政府部門和社會力量興辦的各類非營利性老年服務機構的稅收減免政策。2001年國務院頒發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，成立老齡工作委員會，加強老年工作管理，退休人員納入社區(qū)管理服務對象的比例及基層老年人協(xié)會覆蓋面均需達到80%以上，老年志愿者占老年人口的10%以上；基層醫(yī)療衛(wèi)生機構為轄區(qū)內65歲以上老年人建立健康檔案，提供健康管理服務；加快居家養(yǎng)老信息平臺試點工作及信息服務系統(tǒng)建設，將居家養(yǎng)老服務作為重點。2001年國務院頒發(fā)的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)》提出全面規(guī)劃養(yǎng)老服務體系建設，對養(yǎng)老服務體系的指導思想、原則、內涵、功能、保障措施等作了明確規(guī)定。

為鼓勵民間資本興辦養(yǎng)老服務機構，2012年8月國務院下發(fā)了《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》，明確了對營利性養(yǎng)老服務機構的優(yōu)惠措施。2013年國務院發(fā)布《關于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的若干意見》，指出我國養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展，以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為支撐的服務體系初步建立，老齡養(yǎng)老事業(yè)成效顯著；到2020年，全面建成功能完善、城鄉(xiāng)覆蓋的養(yǎng)老服務體系。

總之，目前我國養(yǎng)老服務業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，養(yǎng)老服務市場機制不斷完善，養(yǎng)老服務市場規(guī)范體系及養(yǎng)老服務從業(yè)人員管理規(guī)章制度逐步形成。但是，我國現(xiàn)有的專門規(guī)范養(yǎng)老服務的法律較少，大部分是“意見”“通知”和“規(guī)劃”等政策性或指導性文件，可見我國養(yǎng)老服務制度體系仍未上升到國家法律層面，仍停留在國家政策層面上。如養(yǎng)老服務“稅收優(yōu)惠制度”，還沒有“稅收優(yōu)惠法律制度”。為滿足日益增長的老年人養(yǎng)老服務發(fā)展的需求，必須盡快構建完善相關的養(yǎng)老服務法律體系。

二、 山西省養(yǎng)老服務法律與政策現(xiàn)狀及存在的問題

(一)山西省養(yǎng)老服務法律與政策的現(xiàn)狀

山西省委、省政府非常重視養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，在改進和創(chuàng)新養(yǎng)老服務方式中，更加關注老年人的生存質量和養(yǎng)老需求，提出了整合有效資源，根據(jù)老年人需求，將其養(yǎng)老醫(yī)療健康服務放在突出位置，并推出了醫(yī)養(yǎng)結合的新型養(yǎng)老方式。山西省的養(yǎng)老法律政策主要有：2003年5月山西省人大常委會頒布的《山西省實施<中華人民共和國老年人權益保障法>辦法》(2016年9月30日進行了修訂)；2012年7月山西省政府辦公廳發(fā)布的《關于加快推進全省社會養(yǎng)老服務體系建設的意見》；2014年6月山西省政府發(fā)布的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》；2014年10月16日山西省民政廳和衛(wèi)計委聯(lián)合推出《關于推進醫(yī)療機構與養(yǎng)老服務融合發(fā)展的指導意見》，提出構建“醫(yī)養(yǎng)融合”服務模式，推進醫(yī)療和養(yǎng)老資源結合，為醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展提供了政策支撐。2015年10月11日山西省政府又推出《關于支持社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干政策措施》。目前全省已有太原、大同等5個市出臺了推進醫(yī)養(yǎng)結合工作的實施方案，明確要求將醫(yī)養(yǎng)結合作為一項重大民生項目抓緊做細，落到實處。

2016年，山西省陸續(xù)出臺了10項促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展扶持政策。2016年底，太原市被確定為全國養(yǎng)老服務改革試點城市，為全省唯一入選城市。到2016年底，陸續(xù)建成了800多家養(yǎng)老機構，但尚沒有統(tǒng)一的服務標準。2017年3月27日，山西省發(fā)布了《養(yǎng)老機構服務規(guī)范》《醫(yī)療養(yǎng)老結合基本服務規(guī)范》，這兩項山西省地方標準明確了養(yǎng)老機構及醫(yī)療機構基本條件和服務范圍，明確了醫(yī)療機構內增設養(yǎng)老服務職能、養(yǎng)老機構附加醫(yī)療服務職能、居家養(yǎng)老與醫(yī)療機構協(xié)作三種醫(yī)養(yǎng)融合服務模式，規(guī)定了醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老模式的基本要求、服務內容、服務質量、評價與改進以及人員資質和設施設備等。設置了生活照料、心理支持、醫(yī)療、護理、保健等21項服務內容、質量標準、具體操作、量化及服務指標，保障老年人獲得高質、安全的入住服務。

(二)山西省養(yǎng)老服務法律與政策存在的問題

山西省養(yǎng)老服務模式雖然已具雛形，但是養(yǎng)老服務的法律法規(guī)保障還相對缺失，立法還落后于地方養(yǎng)老的現(xiàn)實需求。養(yǎng)老服務法律主要體現(xiàn)在相關政策、實施意見、服務規(guī)范等規(guī)定中，主要還是依靠政策來引導、推進，并未形成體系化的理論或實踐的養(yǎng)老服務法律體系。山西省醫(yī)養(yǎng)結合體系建設中存在制度碎片化、缺乏頂層設計、服務組織運轉尚不規(guī)范等問題，醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老體系構建中存在多部門負責、養(yǎng)老機構醫(yī)保報銷未落實、醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老模式的“公益性”與“市場性”不明確等問題，在養(yǎng)老服務體系構建中并未體現(xiàn)山西地方特色，這與我國依法治國、堅持立法先行、發(fā)揮立法的引領和推動作用等要求不相稱。

三、 構建山西省養(yǎng)老服務法律體系與制度的基本原則和思路

在國家養(yǎng)老服務立法尚不完善的背景下可以地方先行，地方立法可以解決地方養(yǎng)老服務發(fā)展的困境。山西省作為中部省份，在養(yǎng)老政策法律及養(yǎng)老服務業(yè)實踐方面與東部發(fā)達省份相比都較為滯后，養(yǎng)老服務法律體系尚未建立。因此，山西在養(yǎng)老服務法律和政策的制定上還需要加快步伐。

構建山西養(yǎng)老服務法律體系，首先，應明確養(yǎng)老服務的法律定位，根據(jù)養(yǎng)老服務法律規(guī)范的調整對象及養(yǎng)老服務的性質，養(yǎng)老服務立法應有利于社會及經(jīng)濟的發(fā)展。其次，應該盡快制定山西地方養(yǎng)老的基本法《山西省養(yǎng)老服務促進法》，對養(yǎng)老服務進行專門規(guī)范，明確規(guī)定居家養(yǎng)老服務的基本要求、機構養(yǎng)老服務的職責及配套設施、從業(yè)人員考試考核制度、培育養(yǎng)老服務市場[1]。制定養(yǎng)老服務的價格機制及優(yōu)惠政策，制定、完善養(yǎng)老服務專項地方法規(guī)及政策，共同組成完善的養(yǎng)老服務法律體系。

山西養(yǎng)老服務法律體系的構建應該考慮兩個因素：一是國家養(yǎng)老方面的法律、法規(guī)，二是相關政策與山西地方實際情況。

(一)制定實施細則將全國養(yǎng)老法律和政策實施到位

立法先行是各項社會保障政策實施的重要保障，是世界各國共同的經(jīng)驗。例如，日本各項老年人社會保障措施背后都有法律保障，表現(xiàn)為一系列法律和法規(guī)性條文，有關老年人保障的法律體系非常完備[2]。我國建設法治國家，進行依法治國，各類社會問題的解決都需要法律的保駕護航。養(yǎng)老是每位公民都會面對的現(xiàn)實問題，國家應該解決的系統(tǒng)工程，法律必須作出明確規(guī)定，需要統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、實踐性及可操作性強的法律來保障。目前國家層面養(yǎng)老服務方面的法律、政策基本框架已建立，山西在面對養(yǎng)老需求時，應確保國家現(xiàn)有的法律和政策落實到位，最大限度地運用好法律保障及政策扶持，在養(yǎng)老機構設置、資金保障、責任分擔、養(yǎng)老監(jiān)管等方面做好法律、政策實施條例的制定、運行。

(二)山西養(yǎng)老服務地方立法要處理好兩種關系

1.處理好山西養(yǎng)老服務地方立法與國家養(yǎng)老服務法律的關系

《老年人權益保障法》是我國養(yǎng)老服務的基本法律，框架性特征非常明顯，是一部專門保護老年人權益的法律。依照上位法優(yōu)于下位法的原則，山西省養(yǎng)老服務地方立法不得與上位法《老年人權益保障法》的基本原則及精神相抵觸。山西養(yǎng)老服務地方立法還要充分考慮與民政部的《養(yǎng)老機構管理辦法》和《養(yǎng)老機構許可辦法》等部門規(guī)章規(guī)定的養(yǎng)老服務內容協(xié)調一致。

在保持與上位法基本原則一致的基礎上，允許山西養(yǎng)老服務地方立法先行先試，進行一定的探索和創(chuàng)新，可對上位法沒有規(guī)定或沒有明確規(guī)定的事項進行規(guī)范，彌補上位法的不足。對上位法規(guī)定較為籠統(tǒng)的事項，山西地方養(yǎng)老立法可以對其具體化，以增強山西地方立法的實用性、可操作性，為全國立法積累經(jīng)驗。例如，目前我國《老年人權益保障法》對養(yǎng)老服務的有些扶持措施、監(jiān)管機制規(guī)定的過于籠統(tǒng)，也缺少對居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務進行專門規(guī)定的部門規(guī)章、行政性法規(guī)，山西地方養(yǎng)老服務立法應彌補《老年人權益保障法》和其他法律法規(guī)關于養(yǎng)老規(guī)定的不具體、不完善之處。因此，山西地方養(yǎng)老服務立法應具有細化、補充的功能作用，結合本地實際，將概括性規(guī)定進一步細化。

山西地方養(yǎng)老服務立法，應避免與國家養(yǎng)老服務相關的法律法規(guī)重復。如果地方養(yǎng)老服務方法簡單重復國家養(yǎng)老服務的有關法律法規(guī)，這樣既浪費了地方養(yǎng)老服務立法資源，也很難體現(xiàn)地方養(yǎng)老服務立法特色。例如，目前《養(yǎng)老機構管理辦法》對養(yǎng)老機構的內部管理、服務內容等都已做了明確規(guī)定，山西地方養(yǎng)老立法涉及該方面內容的，如果沒有需要強調的地方特色，就可對這些事項省略。

2.處理好山西養(yǎng)老服務地方立法與相關養(yǎng)老服務政策的關系

現(xiàn)代社會治理離不開法律和政策，二者是相互補充的治國理政手段，養(yǎng)老服務法律具有較強的規(guī)范性、穩(wěn)定性和強制性，而養(yǎng)老服務政策則具有多變性、不穩(wěn)定性。在法律保障和政策調節(jié)之間，法律的規(guī)范、指引、教育和強制作用處于基礎性重要地位，而政策調節(jié)起輔助性、補充性作用。根據(jù)現(xiàn)實需要將比較成熟的政策及時納入法律，實現(xiàn)從“政策本位”到“法律本位”的轉變。對實踐基礎較薄弱、立法條件不成熟的事項，法律法規(guī)不宜規(guī)定過死，應發(fā)揮政策靈活性的優(yōu)勢，由政策調整規(guī)范?？傊_立依法養(yǎng)老的理念，通過法律來規(guī)范養(yǎng)老服務業(yè)，形成管理科學、權責清晰、分工明確的運行模式。

建議制定《山西省養(yǎng)老服務促進條例》，其內容不僅與已經(jīng)生效的山西省養(yǎng)老服務相關的政策相一致，而且養(yǎng)老服務扶持保障措施、政府購買養(yǎng)老服務及養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)措施等完全可以依據(jù)國家制定的相關政策，山西在養(yǎng)老服務立法中，需要深入考察、鑒別和研究養(yǎng)老服務發(fā)展相關的政策，將經(jīng)過實踐檢驗的好的養(yǎng)老服務政策，寫入地方性養(yǎng)老法規(guī)之中，通過地方立法固定下來。

四、 完善山西省養(yǎng)老服務法律體系與制度的對策建議

根據(jù)《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，我國養(yǎng)老服務快速發(fā)展，養(yǎng)老服務體系初步建立，老年人消費市場初步形成，老齡事業(yè)取得一定成就。但仍然存在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、市場發(fā)育不全、養(yǎng)老產(chǎn)品及服務供給不足等問題。在多元養(yǎng)老模式下切實保障老年人養(yǎng)老服務權益是山西地方養(yǎng)老服務立法必須考慮的基本問題。

(一)構建和完善多元的養(yǎng)老服務制度

居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老是我國社會化養(yǎng)老的三種模式。社會養(yǎng)老服務體系建設是以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充的。對比機構養(yǎng)老與居家養(yǎng)老的利弊可知，養(yǎng)老機構具有設施較齊全、服務較專業(yè)、環(huán)境較優(yōu)美等優(yōu)點，但是建養(yǎng)老機構投入較大，需消耗的社會資源較多，存在門檻較高，收費昂貴、只有少數(shù)高收入老年群體才能住得起等缺點。因此，很多老人出于經(jīng)濟上的考慮，再加上受傳統(tǒng)思想影響，不愿意離開原本熟悉的生活家庭，怕精神上寂寞孤獨，不接受機構養(yǎng)老。所以居家養(yǎng)老成為大多數(shù)老年人的首選。

1.完善居家養(yǎng)老服務模式

居家養(yǎng)老經(jīng)濟支出相對較少，易于融合與家人的關系，減少老年人孤獨感和被拋棄感，能尊重老年人的情感和心理需求，符合中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老習慣。能同時利用社會和家庭養(yǎng)老資源，聚合兩者優(yōu)勢，實現(xiàn)資源最大化利用。居家養(yǎng)老模式經(jīng)濟節(jié)約、符合人性，是一種受歡迎、易推行的模式。山西地方政府應該將居家養(yǎng)老作為發(fā)展的重點，將優(yōu)惠政策及資金保障的重點放在居家養(yǎng)老服務上。

對居家養(yǎng)老服務中迫切需要解決的有些問題，而法律法規(guī)沒有規(guī)定、暫時也不具備全國立法條件的，建議充分發(fā)揮地方立法靈活性、接地氣的特點，居家養(yǎng)老地方立法應該先行先試。如建立互助養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老支持、長期醫(yī)療護理保險及社會志愿服務激勵機制等，這體現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務地方立法的創(chuàng)新性和探索性。

(1)大力倡導建立互助養(yǎng)老機制。大力倡導社區(qū)居民利用地緣優(yōu)勢，低成本地為本社區(qū)老年人提供服務，鼓勵社區(qū)年輕人為老年人提供服務，年齡小的老人照顧年齡大的，身體好的老人照顧失能失智的老人。地方政府、居(村)民委員會可以通過組織免費培訓，向老年人普及養(yǎng)老服務知識、技能，提升老年人互助養(yǎng)老服務水平，使互助養(yǎng)老獲得長遠發(fā)展；地方政府應該重視對互助養(yǎng)老資金投入，為互助養(yǎng)老提供免費活動場所。

(2)建立家庭養(yǎng)老的支持銜接機制。為家庭開展養(yǎng)老服務創(chuàng)造條件，提供必要的扶持，以支持家庭成員養(yǎng)老。包括培訓老年人日常照料技能、為老年人居家養(yǎng)老提供便利、建立喘息服務機制。喘息服務是給居家照顧老人的配偶或者子女一點“喘息”時間，防止精力、時間、生理及情緒的耗竭[3]。這是發(fā)達國家鼓勵居家養(yǎng)老最有效、最可行的措施之一。建議山西依托社區(qū)建立家庭與機構的喘息銜接機制。

(3)建立長期護理保險機制。將長期護理保險納入社會保險，費用由個人和用人單位共同承擔。個人自費比例較少以體現(xiàn)此項制度的福利性。由專業(yè)的護理服務組織提供服務，制定護理服務標準，不同標準提供相應的服務，以滿足不同個人的需求。

(4)建立志愿服務激勵機制。社工、志愿者在老年人精神慰藉、臨終關懷、老年人服務需求評估、老年人能力及服務效果評估等方面發(fā)揮越來越重要的作用[4]。在日本、英國志愿服務有效地降低了養(yǎng)老服務成本，提高了服務質量。建立志愿服務激勵機制，支持志愿服務組織提供專業(yè)志愿服務，建立健全時間儲蓄機制，樹立志愿服務理念，激勵更多人加入養(yǎng)老服務[5]。

(5)建立司法支持服務機制。居家養(yǎng)老服務中服務主體及從業(yè)人員與老人及家庭之間的糾紛頻頻發(fā)生，為預防和化解糾紛，建議充分發(fā)揮基層自治組織的糾紛調解優(yōu)勢；建立由社會學、法學、醫(yī)學等專家組成的專家?guī)?，引入第三方調解機制；建立老年人法律援助機制，為老年人提供法律咨詢服務、便民訴訟、訴訟費用減免等制度；設立老年人專門法庭，體現(xiàn)對老年群體的特殊關懷和尊重。

2.完善社區(qū)養(yǎng)老服務模式

依據(jù)我國《養(yǎng)老機構管理辦法》，制定《山西省社區(qū)養(yǎng)老機構管理實施細則》，明確規(guī)定社區(qū)養(yǎng)老服務的主體包括：受益主體(老年人)、給付主體(政府)、實施主體(社區(qū)服務機構)和指導主體(社區(qū))四類。明確主體資格、主體地位以及主體間的權利義務，實現(xiàn)對老年人的傾斜性保護和對社會資源的再分配，其調整對象和調整方式都彰顯民生性、社會性和互助性。政府在社區(qū)養(yǎng)老服務中的給付責任集中表現(xiàn)在資金供給和服務監(jiān)管兩方面；鼓勵社區(qū)服務機構參與，并對其進入條件、從業(yè)人員的資質等進行合理規(guī)制；社區(qū)作為指導主體、基層群眾性自治組織，負責養(yǎng)老服務法律政策的宣傳教育和服務項目的組織管理。通過構建社區(qū)法人制度，使社區(qū)虛置的“自治組織”地位得以回歸和鞏固，讓社區(qū)在指導養(yǎng)老服務中充分彰顯其自身價值[6]。

建議養(yǎng)老服務組織與老年人或其關系人通過簽訂養(yǎng)老服務協(xié)議，明確雙方當事人的基本情況、服務期限、地點、方式、內容、收費標準、支付方式及當事人的權利和義務，協(xié)議變更、解除、終止的條件，意外傷害責任的認定，違約責任及解決爭議方式等事項。規(guī)定社區(qū)養(yǎng)老服務組織應配備適合老年人安全保護要求的設施，建立健全消防、食品藥品、應急預案等安全管理制度，將安全檢查作為常態(tài)工作。按照設施條件、服務標準等合理收費。應加快醫(yī)療康復護理資源進入社區(qū)和家庭，包括社區(qū)為老年人建立健康檔案、定期免費體檢、推行家庭醫(yī)生和上門服務。完善社區(qū)用藥和報銷制度，將社區(qū)內設的醫(yī)療護理機構納入醫(yī)保定點范圍。

3.完善公辦機構養(yǎng)老服務模式

將公辦養(yǎng)老機構分為公辦公營、公辦民營和公建民營三類，基本公共服務由公辦公營承擔，公辦民營和公建民營對公辦公營進行必要補充。公辦養(yǎng)老機構建立信息公開制度，明確收住條件、收費標準、服務標準、收支狀況、公開床位等信息，保障信息通暢。建議政府整合社會資源，制定完善行業(yè)服務標準及養(yǎng)老服務規(guī)范，推行標準化建設，建立需求和服務績效評估機制[7]。

4.建立醫(yī)養(yǎng)融合服務模式

衛(wèi)生與民政部門應該打破部門利益壁壘，構建醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老服務體系，將醫(yī)療與養(yǎng)老資源相結合，實現(xiàn)信息、資源共享及資源的充分利用，形成“養(yǎng)護一體、醫(yī)養(yǎng)融合”體制，解決因老齡化產(chǎn)生的養(yǎng)老和醫(yī)療難題。完善醫(yī)養(yǎng)融合法律法規(guī)、推進醫(yī)養(yǎng)融合體系建設、優(yōu)先發(fā)展養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構、鼓勵較大醫(yī)療機構開展養(yǎng)老服務、利用社會力量興辦醫(yī)養(yǎng)融合機構、構建完善的醫(yī)養(yǎng)融合配套機制。保障措施上，加大經(jīng)費投入和資金保障、完善投融資和財稅價格政策、加強醫(yī)養(yǎng)融合規(guī)劃布局、用地保障及人才隊伍建設、強化信息服務、完善醫(yī)療費用及時報銷結算制度、提高醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老機構基本醫(yī)療康復保障水平、制定《老年人長期醫(yī)療照護保險制度及實施細則》[8]。

(二)構建和完善政府扶持、監(jiān)管與信息保障制度

1.為養(yǎng)老服務機構的建設發(fā)展提供政策扶持和法治保障

通過立法對養(yǎng)老服務機構的土地規(guī)劃、稅費優(yōu)惠、資金投入、政府購買養(yǎng)老服務、養(yǎng)老服務設施配備及產(chǎn)品開發(fā)等方面進行規(guī)范，為養(yǎng)老服務機構享受政府的扶持政策提供法治保障。如在土地規(guī)劃方面，要優(yōu)先劃撥養(yǎng)老服務用地，并保障各類主體創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構公平利用土地；在稅費政策上，認真落實國家或地方已有的養(yǎng)老服務稅收優(yōu)惠政策，重點扶持非營利性養(yǎng)老服務，給予營利性養(yǎng)老服務一定優(yōu)惠；在政府購買養(yǎng)老服務上，要明確保障的老年群體及服務購買對象；在資金投入上，為引導社會力量興辦養(yǎng)老服務機構，給予各種補貼補助，收住有特殊困難的老年群體；在養(yǎng)老服務設施配備及產(chǎn)品開發(fā)上，要對養(yǎng)老服務設施配備、產(chǎn)品開發(fā)及扶持措施加以規(guī)范，優(yōu)先滿足老年人養(yǎng)老的需求[9]。

2.加強對養(yǎng)老服務機構及工作人員的管理和監(jiān)督

山西省的養(yǎng)老服務地方立法應加強對養(yǎng)老相關職能部門及工作人員的職務行為進行監(jiān)督。設置監(jiān)管專章明確民政部門進行養(yǎng)老服務，需要工商行政、食品藥品、公安消防等機關的監(jiān)管，也需要教育、醫(yī)療衛(wèi)生、財政、社會保障、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設等部門的積極協(xié)助，如果違反此規(guī)定應該承擔一定的法律責任。同時也應監(jiān)管養(yǎng)老服務部門的經(jīng)營行為，對其違規(guī)的經(jīng)營行為及時追究責任。

3.加強建立行業(yè)自律機制

我國養(yǎng)老服務主體多元化、服務多樣化，除各級政府及職能部門進行行業(yè)監(jiān)管外，還需要各級協(xié)會的積極配合。用法律的形式明確養(yǎng)老服務協(xié)會的性質具有公益性，賦予其應有的地位。協(xié)會應該協(xié)助政府職能部門制定行業(yè)服務標準，協(xié)調行業(yè)內各服務主體間及行業(yè)與政府、社會的關系，強化行業(yè)自律，定期評估，實時監(jiān)督，促進養(yǎng)老服務行業(yè)的良性發(fā)展。

4.構建和完善養(yǎng)老服務信息保障機制

傳統(tǒng)養(yǎng)老服務存在信息不暢、互動遲延、資源利用不充分等問題。在當前互聯(lián)網(wǎng)背景下，利用信息化助推養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，有利于資源綜合利用、合理配置，實現(xiàn)供需雙方及時互動，節(jié)省成本，提高工作效率。建議山西建立區(qū)域信息服務平臺，實現(xiàn)老年人健康、養(yǎng)老信息實時更新、資源共享，提高老年人健康養(yǎng)老綜合管理能力。

(三)完善山西養(yǎng)老服務法律責任制度

法律責任制度是地方養(yǎng)老服務立法不可缺少的重要組成部分，沒有法律責任，老年人權益的實現(xiàn)、政府權力的限制、養(yǎng)老服務主體及行為等都難以規(guī)范。通過山西地方立法明確各級政府、社會組織、家庭的養(yǎng)老法律責任，以加強各類主體的責任心，有效預防違法行為。同時建立老年人法律援助制度、糾紛協(xié)調機制。建立山西養(yǎng)老服務法律責任制度，需遵循以下原則：

1.堅持平衡性原則

即在法律責任設置上不僅要規(guī)定行政相對人不履行義務應該承擔的法律責任，還應明確政府要為老年人提供基本公共服務，履行對行政相對人進行扶持和監(jiān)管的責任。如果政府部門存在怠于履行職責，甚至亂作為、弄虛作假等問題，造成不良影響，則應該承擔民事、行政乃至刑事責任。

2.堅持協(xié)調性原則

政府在養(yǎng)老服務業(yè)中負主要責任，但是由于政府是由各職能部門所組成的，需要明確地方政府各部門職責，建立民政及其他部門間的協(xié)調機制，避免養(yǎng)老服務部門職責不明、管理混亂，影響?zhàn)B老服務業(yè)管理效率。對政府各部門職責的分工，要明確主管部門和協(xié)作部門的職責。民政部門是養(yǎng)老服務業(yè)的主管部門，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、發(fā)展改革、財政稅收、國土管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會保障、工商稅務、公安消防、食品藥品等部門主要是養(yǎng)老服務業(yè)的協(xié)助部門。因此，山西地方養(yǎng)老立法對法律責任的設置要堅持協(xié)調原則，既包括養(yǎng)老服務各職能部門之間的協(xié)調，也包括養(yǎng)老服務法律責任之間的協(xié)調；既包括同一部法律中不同法律責任條款之間的協(xié)調，也包括不同法律中責任條款之間的協(xié)調。

3.堅持全面性原則

即通過立法規(guī)范服務對象、服務內容及服務機構的行為，對在養(yǎng)老服務中重要的主體，如民政部門及工作人員、社區(qū)、居家、機構養(yǎng)老服務組織等法律主體，采用列舉與兜底條款相結合的方式規(guī)定其法律責任。由于法律具有滯后性，列舉式規(guī)定不能窮盡養(yǎng)老服務的責任，兜底式規(guī)定雖然可防止法律責任規(guī)定的不全面，但其較為籠統(tǒng)、抽象。另外，不僅要規(guī)定居家、社區(qū)養(yǎng)老服務組織及其他養(yǎng)老機構騙取補貼和補助、不履行服務義務應承擔的法律責任，還應規(guī)定政府不按規(guī)定發(fā)放補貼和補助應承擔的責任；在規(guī)定政府保障老年人權益法律義務的同時，還要規(guī)定其侵犯老年人權益應當承擔的法律后果。

(四)依據(jù)山西省地方實際制定相關政策，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展

政策和法律是兩種不同的社會規(guī)范，養(yǎng)老服務政策具有前沿性、靈活性、多元性、試點性和較強的多變性，而養(yǎng)老服務法律則具有相對穩(wěn)定性。二者相輔相成，養(yǎng)老服務法律的許多條款都源于較成熟、實用性較強的養(yǎng)老服務政策，因此，山西省應根據(jù)其特點，制定適應地方實際、實用的地方政策，扶持山西地方特色的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。具體可以從以下幾方面著手：

1.開拓旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

隨著人們物質生活水平的提高和健康狀況的改善，旅游、娛樂成為人們生活的重要組成部分。老年人已經(jīng)成為旅游中的主力軍，他們既有經(jīng)濟條件又有足夠時間。加上山西省旅游資源豐富，可充分發(fā)展山西省的旅游資源，充分利用現(xiàn)有的旅游設施，在旅游景點建立養(yǎng)老院，這樣既可以讓老年人享受休閑養(yǎng)老，同時也可促進山西的旅游業(yè)發(fā)展，進而促進山西的經(jīng)濟轉型。建議建立標準化的旅游養(yǎng)老公寓，發(fā)展山西旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，用山西地方政策來保障養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的順利運行。

2.扶持革命老區(qū)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

山西省革命老區(qū)眾多，保留了豐厚的革命老區(qū)精神。山西省政府可以出臺政策扶持相關組織，聯(lián)合非政府公益組織和基金會，發(fā)展革命老區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，為老紅軍、老戰(zhàn)士、老革命、老干部提供優(yōu)質的養(yǎng)老服務[10]。