楊 洋

(人力資源和社會(huì)保障部中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院，北京，100029)

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出“實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”。中央調(diào)劑金制度和規(guī)范省級(jí)統(tǒng)籌制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌管理模式的選擇取決于制度的發(fā)展階段和各項(xiàng)基礎(chǔ)性條件的成熟情況，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理和信息系統(tǒng)、基金預(yù)算管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與財(cái)政資金的關(guān)系、不同層級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)劃分等。在當(dāng)前制度發(fā)展階段和條件下，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌會(huì)經(jīng)歷一段相對(duì)較為漫長(zhǎng)的改革前進(jìn)過程。在這個(gè)過程中，應(yīng)當(dāng)建立適應(yīng)不同的發(fā)展階段的各類基金管理模式。

一、明確實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)

養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重大改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，在研究推動(dòng)實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)，應(yīng)首先明確改革的目標(biāo)和方向，并以此為前提，提出不同模式、選擇起步模式、制定實(shí)現(xiàn)路徑。

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)自下而上改革的歷史實(shí)踐看，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌的必要性或者目標(biāo)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，基于社會(huì)保險(xiǎn)的大數(shù)法則，在更大范圍的代際和人群間分散風(fēng)險(xiǎn)；第二，適應(yīng)跨地區(qū)流動(dòng)人員對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)的需求；第三，實(shí)現(xiàn)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、不同人口撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)地區(qū)間的基金統(tǒng)籌使用；第四，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)影響人數(shù)眾多的社會(huì)政策，公平統(tǒng)一、預(yù)期穩(wěn)定是這項(xiàng)社會(huì)契約的根本遵循，也只有這樣，社會(huì)成員才會(huì)盡力履行契約而非逃避契約責(zé)任。

基于當(dāng)今中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人口形勢(shì)變化趨勢(shì)以及區(qū)域發(fā)展不均衡格局，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更為急迫。因此，本文認(rèn)為，與這些目標(biāo)相一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)是全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支。在這一目標(biāo)明確的前提下，可根據(jù)實(shí)際情況提出階段性適用的基金全國(guó)統(tǒng)籌管理模式，但改革的前進(jìn)路徑和方向應(yīng)是清晰的，體現(xiàn)在具體制度設(shè)計(jì)上也應(yīng)是統(tǒng)一目標(biāo)下的遞進(jìn)式實(shí)現(xiàn)過程。

(一)統(tǒng)一目標(biāo)下不同階段的基金收支管理

在基金收支管理上，不論具體哪種模式，在統(tǒng)收統(tǒng)支目標(biāo)下應(yīng)明確兩大問題：

第一，應(yīng)以建立全國(guó)統(tǒng)一基金預(yù)算管理為目標(biāo)，在不同階段實(shí)現(xiàn)遞進(jìn)式發(fā)展。例如，從全國(guó)統(tǒng)一核定當(dāng)期基金收支缺口轉(zhuǎn)變到全國(guó)統(tǒng)一編制基金預(yù)算。在這個(gè)實(shí)現(xiàn)過程中，不斷推進(jìn)基金預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、完善指標(biāo)設(shè)計(jì)、編制方法等，使基金預(yù)算編制一方面盡可能貼合真實(shí)情況，另一方面又能依此向地方傳導(dǎo)壓力。

第二，應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)籌基金，明確內(nèi)涵，核實(shí)基數(shù)，掌握動(dòng)態(tài)。全國(guó)統(tǒng)籌基金應(yīng)包括全國(guó)各項(xiàng)基金收入，包括中央級(jí)基金收入和各省份基金收入，當(dāng)期基金收入和累計(jì)基金結(jié)余。但在不同階段，對(duì)各地當(dāng)期基金收入和累計(jì)結(jié)余的處理方式應(yīng)同時(shí)考慮階段性制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及可行性(減小改革阻力)，適時(shí)嵌入逐步消耗各地累計(jì)結(jié)余的政策設(shè)計(jì)，為實(shí)現(xiàn)最終全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支創(chuàng)造條件。同時(shí)，在全國(guó)統(tǒng)籌啟動(dòng)之前，應(yīng)對(duì)各省份基金累計(jì)結(jié)余情況進(jìn)行統(tǒng)一摸查核定，并建立信息庫(kù)，掌握未來(lái)動(dòng)態(tài)。

(二)統(tǒng)一目標(biāo)下不同階段的責(zé)任分擔(dān)問題

在責(zé)任分擔(dān)上，從當(dāng)前的省級(jí)政府主體責(zé)任到未來(lái)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支模式下的中央政府主體責(zé)任，伴隨全國(guó)統(tǒng)籌過程始終的是央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整變化。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任劃分涉及橫向和縱向兩個(gè)維度。橫向責(zé)任劃分，需明確的是財(cái)政與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付責(zé)任；而縱向責(zé)任分擔(dān)需明確的是中央財(cái)政與地方財(cái)政的支付責(zé)任。

從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與財(cái)政的橫向責(zé)任劃分看，首先，基金的責(zé)任主要是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)部動(dòng)態(tài)收支平衡，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收、依法依規(guī)支出，而財(cái)政作為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入責(zé)任主體之一，其支付責(zé)任主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基金缺口的兜底保障責(zé)任；二是由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外政策性和管理性因素導(dǎo)致的基金收支缺口的支付責(zé)任。理論雖如是，但在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金多次承擔(dān)了制度外政策性調(diào)整產(chǎn)生的支出責(zé)任，如巨大的制度轉(zhuǎn)軌成本、配合國(guó)企改制出臺(tái)的單位繳費(fèi)掛賬核銷和提前退休等優(yōu)惠政策、應(yīng)對(duì)特殊困難(金融危機(jī)、新冠肺炎疫情等)時(shí)期政府出臺(tái)的對(duì)沖性政策(如減免緩政策)等，即財(cái)政未履行其應(yīng)承擔(dān)的支付責(zé)任，而這是導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前基金出現(xiàn)缺口的主要原因之一。由于各種歷史問題，這些應(yīng)付資金的規(guī)模已難以明確，且各方亦難以達(dá)成共識(shí)。因此，當(dāng)今應(yīng)由基金累計(jì)結(jié)余和財(cái)政共同承擔(dān)基金缺口的保障責(zé)任。由于我國(guó)基金當(dāng)期支出具有支付規(guī)模大、支付期剛性強(qiáng)等特征，財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的保障責(zé)任不應(yīng)出現(xiàn)在累計(jì)結(jié)余即將耗盡之時(shí)，而是應(yīng)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口財(cái)政投入機(jī)制，由基金累計(jì)結(jié)余與財(cái)政共同分擔(dān)缺口的支付責(zé)任。

縱向責(zé)任分擔(dān)需明確的是中央財(cái)政與地方財(cái)政的支付責(zé)任。中央財(cái)政的投入責(zé)任主要體現(xiàn)在國(guó)家統(tǒng)一出臺(tái)政策的支付責(zé)任和缺口分擔(dān)責(zé)任(部分或全部)；地方財(cái)政的投入責(zé)任主要體現(xiàn)在地方自行出臺(tái)違規(guī)性政策的支付責(zé)任，執(zhí)行政策不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行不到位的管理性責(zé)任(部分或者全部)，以及缺口分擔(dān)責(zé)任(部分或全部)。無(wú)論哪種模式下，都需考慮上述這些央地政府財(cái)政的投入責(zé)任，并基于統(tǒng)一原則進(jìn)行合理界定、量化并動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌管理的起步模式

本文認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支是全國(guó)統(tǒng)籌的最終目標(biāo)，但基于當(dāng)前我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，特別是中央調(diào)劑金制度和省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支制度的實(shí)施情況，建議在2022年推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)采用核定缺口調(diào)劑模式。

(一)目標(biāo)和主要制度設(shè)計(jì)

核定缺口調(diào)劑模式是指按照我國(guó)人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部(以下簡(jiǎn)稱兩部)核定的當(dāng)期基金收不抵支省份的缺口總額，以支定收，從核定的當(dāng)期有結(jié)余省份按比例籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)撥金，由中央統(tǒng)一調(diào)撥管理，定期上解和下?lián)苋珖?guó)統(tǒng)籌調(diào)撥金，對(duì)核定缺口地區(qū)的缺口進(jìn)行調(diào)劑。

1.目標(biāo)

核定缺口調(diào)劑模式的目標(biāo)主要有三個(gè)：第一，以缺口為導(dǎo)向調(diào)劑使用全國(guó)當(dāng)期基金結(jié)余，解決基金當(dāng)期支付缺口問題，確保待遇發(fā)放；第二，建立基金收支全國(guó)統(tǒng)一核算制度，這也是邁向全國(guó)統(tǒng)籌的重要標(biāo)志，為下一步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支打下基礎(chǔ)；第三，建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，在以省級(jí)政府為保發(fā)放責(zé)任主體的前提下，逐步明確劃分并量化央地事權(quán)和支出責(zé)任。

2.主要制度設(shè)計(jì)

第一，建立基金收支全國(guó)統(tǒng)一核算制度。由兩部統(tǒng)一核算各省份當(dāng)期基金的應(yīng)收和應(yīng)支，統(tǒng)一核定各省份當(dāng)期基金缺口或當(dāng)期基金結(jié)余，中央財(cái)政補(bǔ)助資金在核定缺口時(shí)計(jì)入各省份基金收入。

第二，建立全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)撥金。它由核定當(dāng)期基金結(jié)余省份上解的資金構(gòu)成，中央統(tǒng)一對(duì)其管理，并授權(quán)地方管理當(dāng)?shù)卦趯?shí)施全國(guó)統(tǒng)籌之前的累計(jì)結(jié)余基金和留在當(dāng)?shù)氐漠?dāng)期收入，未經(jīng)中央同意地方不得自行動(dòng)用該資金。

第三，以支定收，等比例調(diào)撥。具體而言，以中央核定缺口總額為導(dǎo)向從核定結(jié)余省份的當(dāng)期結(jié)余中等比例調(diào)撥資金，形成全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)撥金。考慮到基金周轉(zhuǎn)周期可能發(fā)生的滯后性和各地月度養(yǎng)老金待遇發(fā)放的時(shí)間剛性，應(yīng)在全國(guó)統(tǒng)籌啟動(dòng)時(shí)籌集一部分啟動(dòng)資金。因此，全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)撥金總額包括兩部分：一是中央應(yīng)承擔(dān)的基金當(dāng)期缺口總額，它以核定缺口省份的缺口總額為依據(jù)確定；二是全國(guó)統(tǒng)籌啟動(dòng)資金，它以全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出1～2個(gè)月備付金的規(guī)模確定。核定當(dāng)期有結(jié)余的省份，以核定的當(dāng)期結(jié)余為基數(shù)等比例上解；核定當(dāng)期有缺口的省份，按照核定的當(dāng)期缺口中中央應(yīng)承擔(dān)部分全部下?lián)堋＞唧w計(jì)算方面，上解調(diào)撥金比例=(核定缺口省份的當(dāng)期收支缺口總額×中央分擔(dān)缺口比例+全國(guó)統(tǒng)籌啟動(dòng)金)/核定結(jié)余省份的當(dāng)期結(jié)余總額×100%。

第四，建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。繼續(xù)實(shí)行省級(jí)政府?dāng)U面征繳和確保發(fā)放責(zé)任制。將養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分為政策責(zé)任、管理責(zé)任和缺口責(zé)任三類。政策責(zé)任指中央統(tǒng)一出臺(tái)政策(如年度待遇調(diào)整政策)和地方自行出臺(tái)政策造成的基金減收增支，由中央財(cái)政與地方財(cái)政共同承擔(dān)；管理責(zé)任指地方政策執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行等管理工作責(zé)任不到位造成的基金短收超支，原則上由地方政府承擔(dān)，由兩部核定；缺口責(zé)任指經(jīng)兩部核定的收支缺口，由中央和地方共擔(dān)。中央與地方的具體分擔(dān)比例應(yīng)與事權(quán)上升程度和基金上解規(guī)模有關(guān)。總體上應(yīng)是中央承擔(dān)較大比重，具體視測(cè)算情況而定，應(yīng)充分考慮中央和地方兩個(gè)積極性的問題以及地方財(cái)力可負(fù)擔(dān)能力的問題。

中央擔(dān)負(fù)資金的渠道包括全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)撥金和中央財(cái)政補(bǔ)助資金；各省份負(fù)擔(dān)資金的渠道包括核算收入超額完成部分(允許超收部分的一定比例用于抵扣缺口)、當(dāng)?shù)貧v年基金結(jié)余(可允許其抵扣全部應(yīng)分擔(dān)缺口，也可只允許其抵扣一定比例的應(yīng)分擔(dān)缺口)、財(cái)政預(yù)算安排(需考慮財(cái)力因素)。

(二)優(yōu)勢(shì)與局限性

該模式雖然仍是調(diào)劑使用資金，但制度設(shè)計(jì)與中央調(diào)劑金有根本性區(qū)別，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，目標(biāo)發(fā)生根本性變化。從以收定支變?yōu)橐灾Фㄊ?，一字之差，目?biāo)截然不同。前者是在所能籌集資金規(guī)模既定的前提下，適當(dāng)均衡省際壓力，補(bǔ)缺口效果有限；而后者則是以解決當(dāng)期缺口為根本目標(biāo)，以缺口需求為導(dǎo)向籌集資金，補(bǔ)缺口效果顯著增強(qiáng)。第二，基金上解下?lián)芊绞桨l(fā)生重大轉(zhuǎn)變。中央調(diào)劑金制度是在同一規(guī)則下均攤式地對(duì)所有省份上解下?lián)?，?duì)各省份基金可支付能力考慮有限；而該模式則是以解決問題為導(dǎo)向，從核定結(jié)余地方籌集資金再撥付給核定缺口地區(qū)，真正體現(xiàn)了在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)資金的統(tǒng)籌調(diào)撥。第三，建立了全國(guó)基金當(dāng)期收支缺口統(tǒng)一核定制度，為下一步實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一基金預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。這也是該模式最突出的制度優(yōu)勢(shì)。除此之外，在執(zhí)行層面該模式還有兩方面的優(yōu)點(diǎn)：一是繼續(xù)以省級(jí)政府為保發(fā)放的責(zé)任主體有助于在監(jiān)督機(jī)制和信息系統(tǒng)尚不健全的情況下壓實(shí)地方責(zé)任；二是累計(jì)結(jié)余暫存地方且中央財(cái)政補(bǔ)助政策不變，對(duì)地方利益調(diào)整小，改革阻力小。

顯然，該模式并不是實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌的終點(diǎn)，作為階段性政策安排，其局限性有以下三點(diǎn)：第一，補(bǔ)缺口的能力受全國(guó)當(dāng)前基金收支結(jié)余的限制，當(dāng)全國(guó)當(dāng)期基金收不抵支時(shí)該模式將難以運(yùn)行；第二，缺口統(tǒng)一核算制度的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)尚不牢固，從避免道德風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，所核定的缺口當(dāng)是相對(duì)小口徑的缺口；第三，在全國(guó)當(dāng)前總基金收支仍有結(jié)余的情況下，該模式下部分省份的累計(jì)結(jié)余將會(huì)繼續(xù)增加，這會(huì)導(dǎo)致下一步實(shí)施全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的難度相應(yīng)增加。

(三)起步模式的可行性和適應(yīng)性

本文認(rèn)為當(dāng)前階段需要建立一種過渡性的全國(guó)統(tǒng)籌制度，在中央調(diào)劑金制度和未來(lái)的全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支之間發(fā)揮承上啟下的作用。

第一，起步模式應(yīng)符合“適當(dāng)提高中央事權(quán)”的定位和要求。十九屆四中全會(huì)提出“適當(dāng)提高中央在養(yǎng)老保險(xiǎn)……等方面事權(quán)”。從事權(quán)與支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)的權(quán)責(zé)關(guān)系看，當(dāng)前階段的全國(guó)統(tǒng)籌雖強(qiáng)調(diào)適當(dāng)增加中央事權(quán)，但顯然并不是中央大包大攬，也不是中央兜底保障，而是更著重于政策制定權(quán)限的集中上收和基金的調(diào)劑使用權(quán)限。因此，當(dāng)前的起步模式不應(yīng)是全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支。

第二，起步模式應(yīng)與當(dāng)前的制度發(fā)展階段相適應(yīng)。一方面，統(tǒng)籌層次上升后的道德風(fēng)險(xiǎn)問題難以解決。統(tǒng)籌層次的提高意味著事權(quán)和支出責(zé)任的上升。在全國(guó)統(tǒng)一的政策、經(jīng)辦服務(wù)、信息系統(tǒng)等各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作尚不扎實(shí)而又缺乏有效監(jiān)督體制的情況下，過快提高統(tǒng)籌層次，即一步到位實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，會(huì)將各種歷史遺留問題、矛盾和責(zé)任集中上升至中央。另一方面，省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支運(yùn)行尚未平穩(wěn)。實(shí)現(xiàn)規(guī)范的省級(jí)統(tǒng)籌是下一步推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌的重要基礎(chǔ)，但從全國(guó)看，絕大多數(shù)省份是在2019—2020年剛剛實(shí)施省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。盡管到2021年第二季度末所有省份基本全部完成驗(yàn)收工作，但從調(diào)研情況看，仍有許多需要逐步消化的矛盾和問題。因此，本文認(rèn)為，當(dāng)前階段的工作重點(diǎn)應(yīng)是繼續(xù)推動(dòng)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的平穩(wěn)運(yùn)行，并同時(shí)建立以全額調(diào)劑為起步和過渡的全國(guó)統(tǒng)籌基金管理模式。

第三，核定缺口調(diào)劑模式可更好發(fā)揮承上啟下的作用，有利于改革平穩(wěn)推進(jìn)。從省級(jí)統(tǒng)籌的歷史延續(xù)性發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)前，在全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支不具現(xiàn)實(shí)可行性而中央調(diào)劑金制度對(duì)于解決硬缺口問題又杯水車薪的情況下，需要一種過渡性的全國(guó)統(tǒng)籌方案，以發(fā)揮銜接前后、承上啟下的作用，從而平穩(wěn)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施。本文所提出的這種起步模式既能與現(xiàn)行中央調(diào)劑金制度較好銜接，在資金調(diào)撥方式、缺口核定等方面借力完善，也可在建立統(tǒng)一核算制度、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等方面為全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的實(shí)現(xiàn)打下基礎(chǔ)。

三、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌管理的目標(biāo)模式

本文認(rèn)為，在核定缺口全額調(diào)劑模式實(shí)施一段時(shí)間之后，隨著各項(xiàng)制度的完善，應(yīng)在合適時(shí)機(jī)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支。

(一)目標(biāo)和主要制度設(shè)計(jì)

本文認(rèn)為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央統(tǒng)收統(tǒng)支是全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)，即建立由中央統(tǒng)一集中管理的全國(guó)統(tǒng)籌基金，中央統(tǒng)一編制基金收支預(yù)算，基金實(shí)行“收支兩條線”全額繳撥，各項(xiàng)基金收入、待遇支出均由中央實(shí)行統(tǒng)一收入和支出。主要制度設(shè)計(jì)如下：

第一，建立全國(guó)統(tǒng)一基金預(yù)算管理制度。由中央統(tǒng)一編制預(yù)算，其中明確中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的投入責(zé)任。報(bào)人大批準(zhǔn)后，兩部將預(yù)算按省份分解，制定并下達(dá)預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃。

第二，建立由中央統(tǒng)一集中管理的全國(guó)統(tǒng)籌基金，以全國(guó)預(yù)算收支為準(zhǔn)，“收支兩條線”全額繳撥。一是收入由中央統(tǒng)收。各省份基金收入和中央級(jí)基金收入按期全額歸集至社會(huì)保障基金中央級(jí)財(cái)政專戶，形成全國(guó)統(tǒng)籌基金，由中央統(tǒng)一集中管理。其中，各省份基金征繳收入直接在征收環(huán)節(jié)由省級(jí)國(guó)庫(kù)上解至中央國(guó)庫(kù)，并被劃入中央級(jí)財(cái)政專戶；地方財(cái)政補(bǔ)助收入、利息收入、轉(zhuǎn)移收入及其他項(xiàng)目收入定期上解至中央級(jí)財(cái)政專戶；中央財(cái)政補(bǔ)助劃入全國(guó)統(tǒng)籌基金，與基金合并使用，由中央統(tǒng)一調(diào)度和使用。二是待遇由中央統(tǒng)支。各省份按月向中央級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)上報(bào)基金支出計(jì)劃，中央級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)匯總并將計(jì)劃報(bào)兩部審核，各省份按照兩部核定的支出計(jì)劃支付待遇。

第三，建立缺口分擔(dān)機(jī)制。從責(zé)任主體看，根據(jù)國(guó)務(wù)院將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍的定位(1)2019年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍。，應(yīng)由中央和省級(jí)政府共同分擔(dān)缺口支付責(zé)任，確保待遇按時(shí)足額發(fā)放。從責(zé)任劃分類型及分擔(dān)看，該模式基本與前文起步模式相同。

(二)實(shí)現(xiàn)路徑

從起步模式如何過渡到目標(biāo)模式主要涉及兩個(gè)方面：一是過渡期時(shí)間；二是實(shí)施目標(biāo)模式需滿足的制度條件，即過渡期內(nèi)需不斷完善的各項(xiàng)制度內(nèi)容。

1.過渡期時(shí)間的確定

決定提高統(tǒng)籌層次進(jìn)程的因素主要有三個(gè)：一是基金支付壓力；二是改革阻力；三是各項(xiàng)制度的統(tǒng)一完善程度。這三個(gè)因素中，第一個(gè)因素時(shí)間剛性最強(qiáng)，第三個(gè)因素最弱。從省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)踐看，基金支付壓力的不斷增大是推動(dòng)統(tǒng)籌層次提高的直接動(dòng)因，而當(dāng)時(shí)的制度基礎(chǔ)條件并不一定完全具備，有些地方甚至是倒逼制度改革。

由此，從起步模式過渡到目標(biāo)模式的節(jié)奏和時(shí)間主要取決于未來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)的基金支付壓力。2020年底出版的“十四五規(guī)劃建議”《學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》中首次公布的預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，2029年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)將出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支，2036年累計(jì)結(jié)余將耗盡，此后每年出現(xiàn)缺口。如此看來(lái)，2029年當(dāng)是實(shí)施全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的最晚時(shí)間?？紤]到風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)和不確定性，以及在全國(guó)統(tǒng)籌預(yù)期下各省份有較大的動(dòng)力減收增支，建議過渡期不宜太長(zhǎng)，以3～5年為宜，即在2025—2027年實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，并以此為目標(biāo)時(shí)間倒排計(jì)劃表，對(duì)過渡期內(nèi)應(yīng)推動(dòng)完成的主要工作和時(shí)間周期做出妥善安排。

2.過渡期內(nèi)各項(xiàng)基礎(chǔ)條件的不斷完善

第一，逐步消耗各省份基金累計(jì)結(jié)余存量，減少改革阻力。對(duì)于各省份基金累計(jì)結(jié)余，在過渡期內(nèi)，應(yīng)根據(jù)實(shí)施全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的時(shí)間倒排，針對(duì)核定各省份缺口應(yīng)由地方承擔(dān)的部分，合理確定允許各省份從其累計(jì)結(jié)余中支付的比例，以逐步消耗累計(jì)結(jié)余的方式減小改革阻力。

第二，不斷完善實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支所需要的各項(xiàng)制度。主要包括五個(gè)方面：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)主要政策實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，處理各省份歷史形成的地方性政策的原則基本得到明確；二是不斷完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，通過預(yù)繳撥和后結(jié)算模式，對(duì)起步模式采取的統(tǒng)一核算制度逐年糾偏，顯著提高基金預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和約束力，使全國(guó)統(tǒng)一編制基金預(yù)算的基礎(chǔ)條件初步具備，確保應(yīng)收盡收；三是經(jīng)辦管理服務(wù)和集中信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，為全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支提供業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和全流程監(jiān)管支持；四是激勵(lì)約束相容的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制形成，為全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支后有效壓實(shí)地方和部門責(zé)任提供保障；五是養(yǎng)老保險(xiǎn)央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸清晰，缺口分擔(dān)機(jī)制基本形成。

四、對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的政策建議

政策統(tǒng)一規(guī)范、信息系統(tǒng)統(tǒng)一是統(tǒng)籌層次提高的基礎(chǔ)保證，是缺口核定以及建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的基本依據(jù)。而統(tǒng)籌層次提高后能否有效應(yīng)對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)問題，將直接影響我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定性和可持續(xù)性，而這需要通過責(zé)任分擔(dān)和考核獎(jiǎng)懲雙機(jī)制的建立來(lái)壓實(shí)地方和部門工作責(zé)任。同時(shí)，在加大力氣推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌解決基金結(jié)構(gòu)失衡問題的同時(shí)，全國(guó)統(tǒng)籌對(duì)于參保人而言的獲得感也應(yīng)成為政策關(guān)注的重點(diǎn)問題之一。

(一)明確原則，同步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的統(tǒng)一規(guī)范

2019年以來(lái)，通過降費(fèi)綜合方案的發(fā)布實(shí)施以及規(guī)范的省級(jí)統(tǒng)籌制度的推動(dòng)建立，各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本政策已逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一，具體包括統(tǒng)一覆蓋范圍、繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)、待遇計(jì)發(fā)辦法等，部分尚未完全統(tǒng)一的省份也已按照要求制定了過渡辦法，到2022年過渡到位，這為全國(guó)統(tǒng)籌工作的啟動(dòng)提供了重要基礎(chǔ)。但距離基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在全國(guó)范圍內(nèi)的完全統(tǒng)一仍有較長(zhǎng)的路要走。筆者通過調(diào)研了解到，各省份在推動(dòng)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的過程中發(fā)現(xiàn)，省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)市縣多有大大小小的“土政策”，即便是對(duì)于省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)已出臺(tái)的統(tǒng)一政策，市縣在執(zhí)行中也會(huì)因?qū)φ叩睦斫夂桶盐詹煌鴮?dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)差異，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和清理規(guī)范的難度大。據(jù)不完全了解，有些省份已完全實(shí)現(xiàn)了省級(jí)區(qū)域內(nèi)政策的規(guī)范統(tǒng)一，但多數(shù)省份尚未實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

因此，從全國(guó)范圍看，下一步養(yǎng)老保險(xiǎn)政策統(tǒng)一的重點(diǎn)和難點(diǎn)將是待遇支出項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象的規(guī)范統(tǒng)一，即對(duì)各省份歷史形成的各種特殊性政策的規(guī)范清理。因涉及歷史既成事實(shí)的權(quán)益保障及中央與地方責(zé)任的劃分，故在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)范政策所面臨的問題和矛盾具有普遍性和特殊性，且影響重大。對(duì)于此類問題的處理，本文認(rèn)為應(yīng)遵循承認(rèn)歷史、分類處理和逐步過渡、同步推進(jìn)的原則。

1.承認(rèn)歷史

“土政策”的問題在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在，這與我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程的四大特點(diǎn)“改革自下而上”“覆蓋群體自少至全”“長(zhǎng)時(shí)間市縣級(jí)統(tǒng)籌”“以問題為導(dǎo)向的補(bǔ)丁式政策體系”直接相關(guān)，其中很多政策具有歷史客觀性和必要性。因此，本文建議，應(yīng)本著尊重歷史、承認(rèn)歷史的態(tài)度，將某一時(shí)點(diǎn)之前的問題均作為歷史性問題進(jìn)行處理，根據(jù)情況使地方適當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；而在該時(shí)點(diǎn)之后，地方則必須完全按中央統(tǒng)一要求執(zhí)行，違規(guī)者自行承擔(dān)全部責(zé)任。

2.分類處理、逐步過渡

對(duì)于全國(guó)一定范圍內(nèi)普遍存在的問題，建議明確統(tǒng)一的基本處理原則，并允許各地在規(guī)定時(shí)限內(nèi)平穩(wěn)過渡。對(duì)于各省份的特殊性問題，建議以可追溯的上級(jí)法律法規(guī)和規(guī)范性政策文件為準(zhǔn)，有依據(jù)的視情況由央地共擔(dān)責(zé)任，無(wú)依據(jù)的由地方自行承擔(dān)責(zé)任。無(wú)論哪種情況，在具體問題的支出責(zé)任尚未明確之前，建議在核算當(dāng)?shù)鼗鹗罩r(shí)將此類情況剔除在外。

3.同步推進(jìn)

省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的經(jīng)驗(yàn)表明，政策完全統(tǒng)一難度大、耗時(shí)長(zhǎng)、矛盾多。因此，在推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌時(shí)，能在實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支前完成政策的統(tǒng)一規(guī)范清理工作固然更好，但若該任務(wù)難以完成，也可以邊推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌，邊清理規(guī)范，將缺口核定限定在事權(quán)和支出責(zé)任均已明確的范圍之內(nèi)，允許各省份結(jié)合實(shí)際處理特殊性問題，限期實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

(二)建立全國(guó)“垂直管理”的信息系統(tǒng)

從各地省級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)路徑和經(jīng)驗(yàn)看，統(tǒng)一規(guī)范的政策、垂直管理的經(jīng)辦體系和信息系統(tǒng)是全國(guó)統(tǒng)籌的重要基礎(chǔ)，特別是在短期內(nèi)政策難以完全統(tǒng)一的情況下，后兩者(也被稱作“管人”和“管數(shù)”)成為各地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的重要抓手。二者可以并行，也可其中一步先行。

本文認(rèn)為，在實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌迫在眉睫之際，實(shí)現(xiàn)垂直管理的經(jīng)辦隊(duì)伍或者垂直管理的信息系統(tǒng)都存在“遠(yuǎn)水難解近渴”的問題。相比較而言，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)讓信息系統(tǒng)建設(shè)走在前面。通過實(shí)現(xiàn)全國(guó)數(shù)據(jù)歸集和聯(lián)網(wǎng)，既可為建立全國(guó)統(tǒng)一的經(jīng)辦服務(wù)提供技術(shù)支持，也可為提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度提供數(shù)據(jù)支持。以數(shù)據(jù)為依托，加強(qiáng)管控、壓實(shí)地方責(zé)任。與此同時(shí)，應(yīng)同步研究論證建立全國(guó)垂直管理的經(jīng)辦系統(tǒng)和垂直管理的信息系統(tǒng)的可行性，將其作為下一步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的重要基礎(chǔ)保障進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，有效解決統(tǒng)籌層次提高后的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，加強(qiáng)業(yè)務(wù)管控和風(fēng)險(xiǎn)防控，確保基金應(yīng)收盡收。

(三)依托全民參保數(shù)據(jù)，增強(qiáng)基金預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性

在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌后，涉及基金上解下?lián)?、缺口分?dān)、目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲等央地政府間博弈的問題會(huì)越來(lái)越多，這些博弈都須以科學(xué)的目標(biāo)設(shè)定和精確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為支撐。因此，一方面，應(yīng)苦練“內(nèi)功”，依托全民參保登記數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)范口徑和標(biāo)準(zhǔn)，解決存量數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性問題；另一方面，應(yīng)建立跨部門合作機(jī)制，解決增量數(shù)據(jù)問題。進(jìn)一步健全社保與就業(yè)、財(cái)政、稅務(wù)、工商等部門間的合作機(jī)制，通過數(shù)據(jù)相互比對(duì)和佐證，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，并對(duì)擴(kuò)面增收繼續(xù)挖潛。同時(shí)，還應(yīng)建立科學(xué)合理的基金預(yù)算指標(biāo)體系和模型，為強(qiáng)化基金預(yù)算管理、健全責(zé)任分擔(dān)機(jī)制提供可靠依據(jù)。

(四)建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和激勵(lì)約束相容的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制

明確統(tǒng)籌基金與財(cái)政的支付責(zé)任范圍，明確央地事權(quán)和支出責(zé)任。將各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳、確?；攫B(yǎng)老金發(fā)放、嚴(yán)格基金管理、地方政府責(zé)任分擔(dān)落實(shí)等情況列入省級(jí)政府目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，建立定量可評(píng)估、合理有效的考核指標(biāo)體系，將考核結(jié)果納入缺口分擔(dān)因素，并制定獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰性措施。例如，對(duì)基金實(shí)際收入超過預(yù)算收入的省份，允許其按照一定比例沖抵次年地方財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的部分；對(duì)考核結(jié)果評(píng)分排名靠前者給予獎(jiǎng)勵(lì)或降低地方財(cái)政應(yīng)承擔(dān)部分的比例；對(duì)考核結(jié)果評(píng)分排名靠后者進(jìn)行約談問責(zé)，或相應(yīng)降低中央分擔(dān)缺口的比例等。

(五)進(jìn)一步完善統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌意味著我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入新階段，這一發(fā)展目標(biāo)已被列入“十四五”規(guī)劃，廣為人知，備受關(guān)注。對(duì)于數(shù)億參保人而言，“獲得感”主要體現(xiàn)在待遇的確保發(fā)放和公共服務(wù)的體驗(yàn)感。因此，在推動(dòng)建立全國(guó)統(tǒng)籌制度時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，聚焦“跨省通辦”和就業(yè)形式不斷變化帶來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)需求，優(yōu)化公共服務(wù)平臺(tái)的服務(wù)事項(xiàng)和流程，實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)辦服務(wù)一體化，明確全國(guó)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)程、經(jīng)辦流程、管控規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使參保人能獲得標(biāo)準(zhǔn)化的便捷服務(wù)。

(六)設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌辦公室，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作

實(shí)施企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)籌是我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)著力推動(dòng)的一項(xiàng)重大系統(tǒng)性改革，涉及多項(xiàng)配套制度和機(jī)制的建立和完善，既需要部門之間通力合作，也需要各省份間建立高效溝通機(jī)制。從各省份的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，統(tǒng)籌層次提高到省級(jí)之后，政策制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、基金支付壓力、管理負(fù)擔(dān)、監(jiān)督責(zé)任、信息系統(tǒng)維護(hù)等均相應(yīng)向省級(jí)集中，這對(duì)省級(jí)行政和經(jīng)辦管理的力量保障提出更高的要求。因此，建議在當(dāng)前全國(guó)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制下成立全國(guó)統(tǒng)籌辦公室，負(fù)責(zé)政策、經(jīng)辦、信息系統(tǒng)、基金監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防控等各項(xiàng)工作的具體推動(dòng)和落實(shí)，并在一段時(shí)間內(nèi)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，為實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌提供有力的組織和機(jī)制保障。