文 夏安玲 中共云南省昆明市委黨校經濟學教研部講師

黨的十九屆五中全會提出，要“強化以工補農、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”，為“十四五”時期如何促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展指明了方向。加快構建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局，既有利于云南精準補齊發(fā)展短板，又有利于挖掘新的增長動力，拓展發(fā)展新空間，是云南高質量發(fā)展的必然要求。我們要貫徹落實好全會精神，加快構建云南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。

構建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局是云南邁向新發(fā)展階段的重大戰(zhàn)略布局

基于新的發(fā)展起點。從綜合實力來看，2019年云南經濟總量邁上2 萬億元臺階，在全國排名第18位，比2015年前進了5 位，人均GDP 在全國排位前進了6 位。云南地區(qū)生產總值和城鄉(xiāng)居民收入提前實現(xiàn)比2010年“翻一番”的目標。2019年三次產業(yè)結構比為13.1∶34.3∶52.6，具備了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的發(fā)展基礎。從全面小康進程來看，困擾云南千百年的絕對貧困問題歷史性地得到解決，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，為云南開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化新征程奠定堅實基礎。

面臨新的發(fā)展機遇。從發(fā)展戰(zhàn)略來看，“一帶一路”建設、長江經濟帶發(fā)展、西部大開發(fā)、構建新發(fā)展格局等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略在云南交匯疊加，突出的區(qū)位、資源、開放優(yōu)勢，帶來了新的機遇。從政策導向來看，《中共云南省委關于制定云南省國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要大力推動鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，具有鮮明的指導意義。從發(fā)展定位來看，云南肩負建設“民族團結進步示范區(qū)、生態(tài)文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心”的重任，正積極謀劃有利于協(xié)調推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重大工程、重大項目建設，為云南構建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局提供了支持。

探索新的發(fā)展路子。從省情特點來看，云南具有“邊疆、民族、山區(qū)、美麗”的特點，解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不協(xié)調需立足于16 個州（市），129 個縣（市、區(qū)）的發(fā)展實際，闖出新的發(fā)展路子。從城鎮(zhèn)發(fā)展實踐來看，云南在探索形成布局合理、定位準確、產城融合、綠色發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路子。從鄉(xiāng)村發(fā)展實踐來看，云南各地在積極探索鄉(xiāng)村振興試點示范建設。以昆明為例，呈貢區(qū)萬溪沖村、宜良縣麥地沖村、安寧市雁塔村等6 個村莊被列為都市驅動型鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新實驗示范區(qū)，正深入推進試點創(chuàng)建工作。

加快構建云南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的對策建議

以協(xié)調發(fā)展為導向，堅持新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅動。一是優(yōu)化城市發(fā)展格局，提升新型城鎮(zhèn)化質量。推動形成以昆明區(qū)域性國際中心城市為核心，以曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州北部的蒙自市、個舊市、建水縣、開遠市、彌勒市、瀘西縣、石屏縣組成的滇中城市群為主體形態(tài)，數(shù)個中等城市和若干小城市組成的城市發(fā)展格局。促進區(qū)域中心城市、邊境口岸城市、國際旅游城市、歷史文化名城等各類城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。依托城市更新行動，強化新型基礎設施建設，打造宜居、宜業(yè)、宜商、宜游、宜養(yǎng)的高原生態(tài)宜居城市群。二是把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。強化縣城聯(lián)系大中城市、小城鎮(zhèn)和農村的橋梁紐帶作用和綜合服務能力，加強城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設，持續(xù)推進“美麗縣城”建設。根據(jù)各縣（市、區(qū)）的資源稟賦與發(fā)展定位，把中小型城鎮(zhèn)打造為縣域經濟的增長極、農業(yè)轉移人口市民化的主要載體，推動農民就地就近市民化。三是推動鎮(zhèn)村聯(lián)動發(fā)展。全面實施鄉(xiāng)村振興“百千萬”工程，開展“美麗鄉(xiāng)村萬村示范行動”，發(fā)展各具特色的田園綜合體、特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。重點加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村之間的電網、路網、互聯(lián)網等基礎設施建設，讓各種現(xiàn)代化設施延伸到廣大農村。

以科學規(guī)劃為引領，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展布局。一是建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。樹立全域規(guī)劃理念，高質量完善《云南省國土空間規(guī)劃2020—2035年》，構建“三區(qū)三線”為核心的管控體系，科學合理布局城鄉(xiāng)生產、生活、生態(tài)空間。建立統(tǒng)一的國土空間“一張圖”和信息平臺，科學指導各州（市）的國土空間規(guī)劃銜接，精準確定各縣(市、區(qū))功能定位和建設規(guī)模。二是統(tǒng)籌協(xié)調云南各類規(guī)劃。以國土空間規(guī)劃為基礎，結合《云南省沿邊城鎮(zhèn)布局規(guī)劃（2017—2030年）》《滇中城市群發(fā)展規(guī)劃》《云南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《云南省國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃》及涉及城鄉(xiāng)發(fā)展的各類專項規(guī)劃要求，構建定位清晰、功能互補、協(xié)調統(tǒng)一的規(guī)劃體系。三是統(tǒng)籌鎮(zhèn)村規(guī)劃建設。合理劃定城市開發(fā)邊界，形成布局合理、職能明確的鎮(zhèn)村規(guī)劃體系。推進村莊規(guī)劃建設管理全覆蓋，以一個或幾個行政村為單元編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，打造城郊融合型、特色保護型、民族團結型等各具特色的村莊。

以產業(yè)興旺為重點，構建城鄉(xiāng)現(xiàn)代產業(yè)體系。一是增強城市產業(yè)聚集和輻射功能。結合云南5個萬億級和8 個千億級產業(yè)發(fā)展思路，科學定位特大、大、中、小城市的產業(yè)發(fā)展布局，構建優(yōu)勢互補、工農互促、錯位發(fā)展、特色鮮明的現(xiàn)代產業(yè)體系。大城市在產業(yè)集群發(fā)展、科技創(chuàng)新驅動、營商環(huán)境優(yōu)化等方面充分發(fā)揮好示范引領作用，中小城市在承接產業(yè)轉移、參與產業(yè)價值鏈分工、調節(jié)產業(yè)結構等方面發(fā)揮好支撐作用。二是深化農業(yè)供給側結構性改革。按“大產業(yè)+新主體+新平臺”發(fā)展思路，著力發(fā)展花卉、茶葉、蔬菜、水果、咖啡、中藥材、高原牧業(yè)等高原特色產業(yè)，提升農業(yè)科技水平，建設一批高品質農業(yè)生產基地或高原特色現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園區(qū)。深入推進“一縣一業(yè)”示范縣、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)創(chuàng)建，打造一大批“一村一品”專業(yè)村。三是推動一二三產業(yè)融合發(fā)展。推進高原特色農產品精深加工體系、現(xiàn)代流通體系、組織經營體系建設，延伸產業(yè)鏈和價值鏈。強化技術支持農產品從初加工向精深加工轉型，加強農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設。充分挖掘農業(yè)的多功能性，大力發(fā)展“農業(yè)+”模式，積極培育智慧農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、教育農業(yè)、觀光農業(yè)、會展農業(yè)等新業(yè)態(tài)。

以要素暢通為支撐，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。一是深化農村土地制度改革。健全土地經營權流轉規(guī)范管理制度，建立覆蓋全省、符合實際需要的農村產權流轉交易市場。健全城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤運行機制，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，盤活閑置土地與農房資源。二是健全城鄉(xiāng)人才流動機制。探索通過崗編適度分離、對口支持、項目合作等多種方式，推動教科文衛(wèi)體等各類人才在職稱評定、工資待遇等方面向鄉(xiāng)村傾斜。推動戶籍制度與居住證制度有機融合并軌，形成規(guī)范有序的城鄉(xiāng)勞動力市場。健全各類人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關優(yōu)惠政策與補貼機制，鼓勵企業(yè)家、科技人員、高校畢業(yè)生、退伍軍人等優(yōu)秀人才到基層創(chuàng)業(yè)，帶動農民就業(yè)增收。三是健全城鄉(xiāng)資金流動機制。健全財政投入保障機制，公共財政更大力度向“三農”傾斜。完善涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制，提高土地出讓收入投入農業(yè)農村比例。擴大“三權三證”抵押貸款試點范圍，制定金融機構長效激勵機制，推動農村普惠金融發(fā)展，引導并監(jiān)管金融資本和社會資本流向農村和農業(yè)。

以政策實施為保障，促進以人為核心的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展。一是在教育保障方面，均衡配置城鄉(xiāng)教育資源，多渠道增加鄉(xiāng)村普惠性學前教育資源，推動城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，推行城鄉(xiāng)教師交流培養(yǎng)機制和城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體模式，盤活編制，落實好鄉(xiāng)村教師生活補助政策；建好“名師網絡課堂”，加快教育信息化發(fā)展，推動優(yōu)質教育資源城鄉(xiāng)共享。二是在醫(yī)療服務方面，完善“城帶鄉(xiāng)”健康幫扶模式，鼓勵省級醫(yī)院與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構積極開展對口幫扶、巡回醫(yī)療和遠程醫(yī)療服務；推進健康鄉(xiāng)村建設，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室標準化建設，全面提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的服務能力和水平。三是在社會保障方面，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險和基本養(yǎng)老保險制度。做好城鄉(xiāng)社會救助兜底工作，提高托底保障能力和服務質量，健全低保標準動態(tài)調整機制；健全農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系，完善殘疾人福利制度和服務體系，加強就業(yè)托底保障，擴大公益性崗位安置。