◆劇杰 鄒穎/南京審計大學(xué)

人類社會的不斷發(fā)展帶來了諸多嚴(yán)重且不可逆的資源環(huán)境問題。在聯(lián)合國、世界審計組織等國際組織的指引下，各國在確定資源環(huán)境管理問題關(guān)注重點的基礎(chǔ)上，積極推進資源環(huán)境政策的貫徹落實。由最高審計機關(guān)開展的資源環(huán)境審計占據(jù)著至關(guān)重要的地位。英國、加拿大和澳大利亞三個國家資源環(huán)境審計的相關(guān)經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)與借鑒。

一、《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中與資源環(huán)境有關(guān)的目標(biāo)

2015年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會上發(fā)布《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱“議程”）。議程設(shè)定了17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，其中有4項針對資源環(huán)境所設(shè)。時任聯(lián)合國秘書長潘基文指出：“這17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是人類的共同愿景，也是世界各國領(lǐng)導(dǎo)人與各國人民之間達(dá)成的社會契約。它們既是一份造福人類和地球的行動清單，也是謀求取得成功的一幅藍(lán)圖。”世界審計組織隨后在“世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃”（2017-2022年）中號召各國最高審計機關(guān)形成合力，把工作重點鎖定在推動議程設(shè)定目標(biāo)的貫徹落實上。在此背景下，加拿大、英國和澳大利亞等國調(diào)整制定相應(yīng)資源環(huán)境政策，并對資源環(huán)境相關(guān)政策的執(zhí)行情況及效果開展跟蹤審計。

二、各國資源環(huán)境政策及相應(yīng)審計模式

由于各國國家性質(zhì)和政治體制的差異，不同國家在對資源環(huán)境政策的審計形成了不同的模式。英國和加拿大致力于可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。英國在《25年環(huán)境計劃（空氣、水及物種多樣性）》（2018年）中確定了10個總體環(huán)境確定目標(biāo)。英國環(huán)境審計委員會（EAC）以及環(huán)境食品和鄉(xiāng)村事務(wù)委員會皆為下議院的內(nèi)設(shè)委員會，英國審計署向這些委員會提交相關(guān)政府部門在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方面的簡報，主要有《部門觀察》和《部門可持續(xù)性觀察》等。加拿大的《聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展法案》（2008年）為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定和調(diào)整提供長期指導(dǎo)，在審計長辦公室設(shè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員（CESD），負(fù)責(zé)資源環(huán)境的審計并發(fā)布審計報告，在審計署內(nèi)部設(shè)立專員及配套團隊來負(fù)責(zé)環(huán)境相關(guān)問題的處理，也充分體現(xiàn)了加拿大政府對環(huán)境審計的重視。澳大利亞側(cè)重于生物多樣性的保護，在審計署的年度績效審計報告中，將《1999年環(huán)境保護和生物多樣性保護法》（EPBC法案）的遵守情況作為重要組成部分之一包含在內(nèi)。針對特殊或重大環(huán)境資源問題的政策，審計署相關(guān)部門則進行跟蹤并以專題報告的形式顯現(xiàn)審計結(jié)果。

三、三國資源環(huán)境審計領(lǐng)域?qū)嵺`概覽

（一）三國審計機關(guān)資源環(huán)境政策審計方面的主要做法

英國審計署（NAO）將政策執(zhí)行情況的審計評價與部門、項目審計內(nèi)容融合，對各部門涉及環(huán)境可持續(xù)的部分進行審查，測試政府環(huán)境數(shù)據(jù)的及時性、與政府目標(biāo)的一致性，確認(rèn)綠色政府承諾（GGC）履行情況等，并發(fā)布報告。加拿大由環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員代表審計長向議會報告，并且自2016年之后加大頻率，以每年春秋兩季為周期公布，此報告也是構(gòu)成績效審計報告的重要內(nèi)容。澳大利亞審計署（ANAO）在年度審計工作計劃中列出的審計主題，會被公共賬目與審計聯(lián)合會確定為議會審計重點，議會參與調(diào)查，而審計署則負(fù)責(zé)跟進進展、研究解決方法并且給出建議。

（二）資源環(huán)境政策審計目標(biāo)與審計范圍

英國審計署在資源環(huán)境審計方面，對可持續(xù)發(fā)展、大型長期項目、環(huán)境稅收等大量涉及財務(wù)的部分更加關(guān)注。資源環(huán)境相關(guān)項目中，財政資金是否得到合理配置和使用，以及資金投入的效果均為英國資源環(huán)境審計的主要目標(biāo)。

加拿大的資源環(huán)境審計起步早，依托于公民環(huán)境意識的高漲得到了較為完備的發(fā)展。環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員負(fù)責(zé)審查并評價聯(lián)邦政府的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，跟進并報告聯(lián)邦部門在多大程度上有助于實現(xiàn)聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中設(shè)定的目標(biāo)，除此之外幫助審計長辦公室將環(huán)境問題納入其為議會所做的工作中。

澳大利亞長久以來在環(huán)境資源政策方面專注于保護生物多樣性?！?999年環(huán)境保護和生物多樣性保護法》（EPBC法案）要求所有可能對國家環(huán)境有重大影響的行為（受控行為）必須經(jīng)過評估并被批準(zhǔn)，因此資源環(huán)境審計最重要的目標(biāo)即為評估環(huán)境部門根據(jù)法案規(guī)定流程對受控行動的管理的有效性。

（三）近年三國資源環(huán)境政策審計重點

英國重視對《25年環(huán)境計劃》實施情況及效果的審查評價。《25年環(huán)境計劃》對于支持所有生命形態(tài)的各項環(huán)境資源維護和改善提出了目標(biāo)及擬行措施。英國審計署（NAO）于2019年發(fā)布了一套部門概述，覆蓋每個政府部門以及主要跨政府問題，以協(xié)助下議院特選委員會和國會議員的工作。其中，《部門概述：環(huán)境保護》（2020年）提供了對環(huán)境保護部門及其過去一年的績效的快速且可訪問的概述、工作領(lǐng)域的主要進展以及最近報告中的發(fā)現(xiàn)。

加拿大根據(jù)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)調(diào)整制定可持續(xù)戰(zhàn)略，并進一步明確環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員職能。加拿大審計長辦公室把可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為工作的優(yōu)先領(lǐng)域，自2016年至今，環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員報告多次將加拿大對執(zhí)行聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的準(zhǔn)備作為重要內(nèi)容之一。環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展專員對環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展主題進行績效審核，檢查聯(lián)邦組織的活動和計劃是否在適當(dāng)考慮經(jīng)濟、效率和環(huán)境影響的情況下進行管理，并監(jiān)測和報告聯(lián)邦部門和機構(gòu)在多大程度上有助于實現(xiàn)《聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》中設(shè)定的目標(biāo)。

澳大利亞將重點關(guān)注物種多樣性保護政策向各相關(guān)領(lǐng)域延伸?！?999年環(huán)境保護和生物多樣性保護法》（EPBC法案）自發(fā)布以來，對該法案及相關(guān)拓展政策遵守情況就始終是澳大利亞審計署（ANAO）在資源環(huán)境審計方面的重點內(nèi)容，不僅在年度報告中均有涉及，針對該法案具體執(zhí)行情況的專項審計報告也不定期發(fā)布。近年來審計署不再局限于對物種多樣性保護行動本身執(zhí)行情況的審計，而是將目光延伸至相關(guān)項目撥款和捐款的資金跟蹤審查方向，其中包括對與基金會等聯(lián)動計劃有效性的評估。

四、相關(guān)啟示

（一）資源環(huán)境審計關(guān)注的審計范圍應(yīng)多方面多維度拓展

各國的資源環(huán)境審計關(guān)注側(cè)重點不同，審計范圍存在一定的局限性。受到傳統(tǒng)財務(wù)審計思維影響的國家，審計工作的主要精力往往局限于財政資金在資源環(huán)保方面投放使用的跟蹤上，忽視對政策和項目本身的關(guān)注。因此需要將工作重點從資金跟蹤，向深入分析調(diào)查各項目的流程設(shè)計合理性和落實的效率效果、評估目標(biāo)實現(xiàn)程度并實時給出整改意見的方向轉(zhuǎn)移。

從時間范圍來看，應(yīng)從事后審計向預(yù)防性審計轉(zhuǎn)化入手，充分發(fā)揮審計在資源環(huán)境問題的識別和風(fēng)險評估上的作用。不僅著眼于環(huán)境污染、資源浪費等已發(fā)生的問題，更要從自然環(huán)境及生物多樣性保護這類前瞻性舉措入手，預(yù)測與防控可能發(fā)生的問題。

（二）建立完整且有效運行的資源環(huán)境政策體系是關(guān)鍵基礎(chǔ)

為了建立起良好的資源環(huán)境審計體系，需要從設(shè)計和運行兩方面入手。在設(shè)計方面，將考慮環(huán)境影響因素的覆蓋面最大化，使所有相關(guān)部門、組織資源合理歸置以應(yīng)對不斷變化的具體情境，同時應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策措施的可行性和環(huán)節(jié)之間的銜接，為后續(xù)運行提供基本條件。在運行方面，則重點關(guān)注效率和效果，體系中每個組成部分有效運行是整體運行有效性的前提，組成部分的連接協(xié)同及自我監(jiān)控是維持運行穩(wěn)定性、最終使得資源環(huán)境審計體系適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的重要保證。

（三）加強部門之間協(xié)作以及拓展多元化信息獲取途徑

環(huán)境資源問題不是專屬于某幾個部門單位的責(zé)任范圍，而是與整個國家組織架構(gòu)中的每一環(huán)節(jié)都緊密相合，政府審計機關(guān)充當(dāng)起促進各部門間高效協(xié)作的角色，能夠使得審計工作的開展更加順暢簡練。

（四）加強國際合作互助為資源環(huán)境審計發(fā)展創(chuàng)造前景

積極推動各國的經(jīng)驗成果交流，實現(xiàn)學(xué)習(xí)借鑒互助發(fā)展的新格局，是推動世界資源環(huán)境審計發(fā)展的重要途徑之一。各國應(yīng)當(dāng)在參與國際交流合作的過程中，吸納優(yōu)秀經(jīng)驗改善自身資源環(huán)境審計模式，同時使用歸集的優(yōu)秀經(jīng)驗幫助其他國家，以謀求全球范圍內(nèi)互利共贏。