張 健 趙 寧 杜為公

(1 武漢輕工大學(xué)湖北縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心/馬克思主義學(xué)院，湖北武漢，430023；2 湖北省社會科學(xué)院中部發(fā)展研究所，湖北武漢，430077；3 武漢輕工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢，430023)

自國家實施脫貧攻堅戰(zhàn)略以來，各級政府和社會各界勠力同心，圓滿完成全面脫貧的目標(biāo)，解決了中國千百年來沒有解決的絕對貧困問題?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，區(qū)域性整體貧困得到解決。這一里程碑式成果代表了我國貧困治理道路上的重大勝利，也標(biāo)志著我國的扶貧工作開始進(jìn)入以相對貧困治理為重點的新階段。

一、引言

中華人民共和國成立以來，全國相繼建設(shè)了4551座大中型水庫。這些水庫在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大效益，有力地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。但是，水庫建設(shè)也產(chǎn)生了大量的水庫移民(1)截至“十三五”初期，全國核定后扶移民2449萬人，涉及全國32個省級行政區(qū)(包括新疆建設(shè)兵團(tuán))、334個市、2438個縣、2.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、17萬個村、63萬個村組。。水庫移民屬于工程性非自愿移民，指由于水利水電工程建設(shè)的客觀需要，由國家強(qiáng)制力推動的有計劃的大規(guī)模人口整體遷移。水庫移民為國家水利水電工程建設(shè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)和犧牲，一些老水庫移民甚至付出了幾代人的幸福。目前關(guān)于水庫移民貧困問題的研究，主要集中在致貧原因、貧困表現(xiàn)、反貧對策等方面。

工程建設(shè)是導(dǎo)致移民貧困的重要原因。對于水庫移民來說，貧困的發(fā)生除了由于一般意義上的原因，國家強(qiáng)制搬遷的外力介入，以及由此帶來的資源減少、環(huán)境不適應(yīng)、能力受損、貧困傳遞、移民搬遷政策缺失和不完善等也是不可回避的影響因素。從外力介入層面看，Cernea的研究表明，水庫移民搬遷后面臨喪失土地、失去家園、邊緣化、疾病、食品缺乏、失去公共資源享有權(quán)和社會組織結(jié)構(gòu)解體等問題[1]。張紹山認(rèn)為，水庫移民面臨的貧困風(fēng)險是由修水庫引發(fā)的，因此水庫移民的貧困屬于“次生貧困”[2]。從政策層面上看，中華人民共和國成立初期修建水庫是適應(yīng)生產(chǎn)發(fā)展的需要，移民搬遷是政治任務(wù)，由于特殊的社會背景，當(dāng)時“重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”，相關(guān)政策不配套、難落實。例如，湖北鐘祥柴湖鎮(zhèn)的丹江口水庫一期移民經(jīng)過多次搬遷回流，“元氣大傷”，一貧如洗，出現(xiàn)“一代移，幾代窮”的局面[3]。后期移民政策雖逐漸落實，但仍不夠完善。孫良順認(rèn)為，“以失定補(bǔ)”的補(bǔ)償方式和“三原”原則(原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模、原功能)只是單純考慮了移民的物質(zhì)利益損失，忽略了移民社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)破裂造成的無形損失，損害了移民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)[4]。

水庫移民貧困呈現(xiàn)多元化特征。相關(guān)學(xué)者從物質(zhì)條件、生產(chǎn)技能、權(quán)利保障、心理特征等方面將水庫移民貧困分為經(jīng)濟(jì)貧困、能力貧困、權(quán)利貧困、心理貧困。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，由于被迫搬遷，水庫移民的生計遭到破壞，在新環(huán)境下較難恢復(fù)，該群體表現(xiàn)出以收入下降為主要特征的經(jīng)濟(jì)貧困[5-6]。楊云彥等認(rèn)為，水庫移民貧困主要是能力受損，它來自外力的沖擊和介入，即政府主導(dǎo)和完成的資源重新分配，強(qiáng)行使移民離開原有的生產(chǎn)和生活環(huán)境，造成其資產(chǎn)、就業(yè)能力、應(yīng)付風(fēng)險能力、人力資本積累能力受損，以及這些能力受損互為因果導(dǎo)致的主體自我發(fā)展能力受損[7]。胡靜指出，大型工程移民能力不足包括健康生存能力不足、社會資本積累能力不足、物質(zhì)資本積累能力不足、人力資本積累能力不足和就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足等[8]。胡大偉認(rèn)為，水庫移民貧困的癥結(jié)在于權(quán)利貧困，制度缺陷導(dǎo)致移民權(quán)利保護(hù)的先天不足，制度行動的邏輯顯示了移民權(quán)利實現(xiàn)的困境和無奈。只有徹底實現(xiàn)由工程思維向法治思維的轉(zhuǎn)變，完善水庫移民利益補(bǔ)償制度，才能從根本上破解水庫移民權(quán)利貧困的局面[9]。孫良順認(rèn)為，長期的貧困使水庫移民滋生貧困心理：一方面，甘于貧窮，失去發(fā)展動力；另一方面，形成特殊公民意識，“等靠要”思想嚴(yán)重[10]。

水庫移民貧困治理需要精準(zhǔn)施策。出于社會責(zé)任和對歷史“欠賬”的彌補(bǔ)，幫助水庫移民反貧、脫貧一直是政府關(guān)注的重點。學(xué)界也從多個方面提出政策建議。從經(jīng)濟(jì)貧困治理的角度，陳紹軍等提出，改善庫區(qū)移民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施條件，加大產(chǎn)業(yè)扶持[11]。從能力貧困治理的角度，楊云彥、石智雷等提出，對水庫移民應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)教育和技能培訓(xùn)[12-13]。從權(quán)利貧困治理的角度，胡大偉、施國慶等提出完善社保體系，統(tǒng)一規(guī)范水庫移民利益補(bǔ)償法規(guī)，建立市場化補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制和多元化利益補(bǔ)償機(jī)制[14-15]。從心理貧困治理的角度，嵇雷等提出轉(zhuǎn)變水庫移民的傳統(tǒng)思維觀念，使其擺脫“等靠要”的特殊公民意識，破解文化貧困和心理貧困[16]。

大型工程項目以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、合理利用資源和改變貧困為目標(biāo)，在改善大多數(shù)人的生活方式并提高他們的福利的同時，也使一部分人原有的生活體系、社會體系遭到破壞，進(jìn)而導(dǎo)致這部分的貧困。政府和社會有責(zé)任幫助移民擺脫貧困，共享社會發(fā)展紅利?！笆濉睍r期，水庫移民管理部門按照國家脫貧攻堅總要求，對大中型水庫貧困移民實施“六個精準(zhǔn)”的幫扶措施，提前使87萬建檔立卡的國家級貧困移民全部脫貧。隨著全國整體進(jìn)入貧困治理新階段，水庫移民貧困也出現(xiàn)新問題和新特點。因此，我國需要通過及時調(diào)整水庫移民反貧策略，鞏固國家貧困治理成果，杜絕群體性返貧，減少偶發(fā)性貧困，提高脫貧水庫移民的生活水平，使該群體也能享受高質(zhì)量發(fā)展紅利。

二、新階段水庫移民的貧困特征和治理重點

國家脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，也標(biāo)志著水庫移民開始擺脫以生存為核心的絕對貧困，向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變，這在中國扶貧史和移民發(fā)展史上是一個里程碑式的節(jié)點。絕對貧困是標(biāo)準(zhǔn)性貧困，脫貧標(biāo)準(zhǔn)是定性和定量兼顧，其中定性標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，基本醫(yī)療、義務(wù)教育和住房安全有保障)，定量標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村人均年純收入不低于4000元。截至2020年底，這一脫貧標(biāo)準(zhǔn)全面完成。相對貧困是參照性貧困，在社會主義初級階段，社會物質(zhì)財富和精神財富遠(yuǎn)沒有達(dá)到按需分配的條件，總是一部分人占有更多的資源，而另一部分占有相對較少資源的群體和個人則成為相對貧困者[17]。從這個意義上看，相對貧困將是一個長期存在和普遍存在的問題。作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國目前制定的貧困標(biāo)準(zhǔn)不高，已脫貧和邊緣貧困人口返貧概率大，偶發(fā)性貧困識別認(rèn)定困難，各類扶貧機(jī)制還有待鞏固完善，貧困治理仍然是國家治理能力和治理體系中的重要內(nèi)容。2020年后，水庫移民的貧困特征和治理重點主要包括以下三個方面。

(一)從經(jīng)濟(jì)貧困向能力貧困轉(zhuǎn)變，需要重點提升水庫移民自我發(fā)展能力

在絕對貧困階段，貧困人口的主要特征是經(jīng)濟(jì)貧困，表現(xiàn)為收入不足，具體形式包括家庭收入少、收入來源單一且不穩(wěn)定。對于水庫移民，其貧困的原因分為兩種：一種是原發(fā)性貧困，指水庫移民生活的區(qū)域發(fā)展比較落后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不完善，居民生活水平不高；另一種是介入性貧困，指外力的介入導(dǎo)致生活變得貧困。相對于其他貧困群體，水庫移民的介入性貧困特點更為顯著。修建水庫讓水庫移民失去本來相對高產(chǎn)的土地，搬遷之后的水庫移民生產(chǎn)條件發(fā)生改變，土地資源數(shù)量不足、質(zhì)量變差導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入下降，使該群體陷入貧困。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，水庫移民群體各項指標(biāo)都落后于農(nóng)村居民平均水平?！笆濉背跗?，水庫移民人均收入達(dá)到或超過所在縣農(nóng)村居民平均收入的人數(shù)僅占全部移民總數(shù)的9.78%。從各省份情況來看，人均收入差距最大的是山東省，絕對值達(dá)到4688元，農(nóng)村居民收入比水庫移民群體高57%；人均耕地差距最大的是安徽省，農(nóng)村居民比水庫移民多1.5畝；人均住房面積差距最大的是廣西壯族自治區(qū)，農(nóng)村居民比水庫移民多18平方米[18]?！笆濉睍r期，國家實施精準(zhǔn)扶貧政策和水庫移民脫貧攻堅方案，扶貧政策和后扶(2)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)〔2006〕17號)，為妥善解決水庫移民生產(chǎn)生活困難，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，自2006年7月1日起，對全國大中型水庫農(nóng)村移民實行統(tǒng)一的后期扶持政策(簡稱“后扶政策”)，按照每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)為水利水電工程移民、新老水庫移民、中央水庫和地方水庫移民發(fā)放補(bǔ)助，連續(xù)扶持20年。所需資金由中央財政通過電力加價統(tǒng)一籌集，分省份安排使用。政策的疊加，使貧困水庫移民增收效應(yīng)顯著。以廣西壯族自治區(qū)為例，2015—2020年，全區(qū)水庫移民收入年均增長12.64%[19-20]，超過全區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民的收入年均增長率(3)本文根據(jù)廣西壯族自治區(qū)政府歷年統(tǒng)計公報，計算得出全區(qū)農(nóng)村居民收入年均增長率和城鎮(zhèn)居民收入年均增長率分別為9.37%和6.30%。，水庫移民與城鄉(xiāng)居民的收入差距進(jìn)一步縮小。

在相對貧困階段，貧困人口的主要特征是能力貧困，表現(xiàn)為能力不足。該群體風(fēng)險識別及應(yīng)變承受能力弱，返貧概率高。“十三五”時期，國家為推動水庫移民脫貧增收，主要采取針對區(qū)域的產(chǎn)業(yè)幫扶措施和針對個體的就業(yè)幫扶措施，具體包括以扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和以教育培訓(xùn)的形式提高個人就業(yè)技能，從而為貧困水庫移民提供就業(yè)崗位，達(dá)到增收的目的。但是一般來說，在市場調(diào)節(jié)起決定性作用的經(jīng)濟(jì)大潮中，水庫移民個體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和其就業(yè)的企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營都是社會大生產(chǎn)中的一部分，受市場波動影響較大。貧困水庫移民的就業(yè)轉(zhuǎn)換能力弱、抗風(fēng)險能力不足，如果市場風(fēng)險導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)衰退或企業(yè)破產(chǎn)倒閉，該群體更容易失業(yè)或難再就業(yè)，從而再次陷入經(jīng)濟(jì)貧困。盡管“十三五”時期各類移民幫扶方案中有關(guān)于能力培養(yǎng)方面的內(nèi)容，但各級政府在“堅決打贏脫貧攻堅”的政治任務(wù)面前，仍然首先以解決經(jīng)濟(jì)貧困為主要目標(biāo)。在全面消除絕對貧困后，“十四五”水庫移民貧困治理應(yīng)重點轉(zhuǎn)向解決能力貧困，著力提升移民的發(fā)展能力。

(二)從思想貧困向知識貧困轉(zhuǎn)變，需要鞏固強(qiáng)化移民知識技能培訓(xùn)

貧困的根源可以分為內(nèi)外兩方面，惡劣的環(huán)境、匱乏的資源固然是造成貧困的重要因素，但思想上“甘于貧困”更是形成長期貧困和貧困代際傳遞的重要原因。部分貧困人口長期處于貧困狀態(tài)，思想意識、思維觀念逐漸固化，“固守三分田”、安于現(xiàn)狀的想法不易改變。有少部分貧困水庫移民認(rèn)為，自己的貧困是由修建水庫造成的，自己為國家建設(shè)做出了重大犧牲，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)到底。該群體有濃厚的“特殊公民”意識，將政策支持、資金補(bǔ)償、項目扶持等措施視為理所應(yīng)當(dāng)，形成貧困思維定式，走入“越給志越短，越給人越懶”的怪圈。“十三五”時期水庫移民精準(zhǔn)扶貧政策主要關(guān)注兩個方面：一是改善貧困人口的客觀條件，如搬遷安置、房屋建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善等；二是改變貧困人口落后的觀念，扭轉(zhuǎn)“等靠要”的落后思想。對于第二個方面，駐村工作組和結(jié)對幫扶干部發(fā)揮重要作用，通過“親力親為拉項目、同吃同住助脫貧”，激發(fā)貧困水庫移民的內(nèi)生發(fā)展動力，幫助他們認(rèn)識到貧困的主觀原因，樹立積極向上的信念。

扶貧先扶志，扶貧必扶智。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，幫助貧困群眾樹立起擺脫困境的斗志和勇氣；扶智就是扶知識、扶技術(shù)、扶思路，幫助和指導(dǎo)貧困群眾提升脫貧致富的綜合素質(zhì)[21]。扶志是“十三五”時期的重點，而在后脫貧時代中，扶智成為重點。部分貧困水庫移民對于早日擺脫貧困 “志有余但智不足”，進(jìn)而在脫貧致富過程中 “心有余而信心不足”。一方面，部分貧困水庫移民初次搬遷就地后靠，安置位置偏僻、交通不便，導(dǎo)致其長期生活在封閉貧困的環(huán)境中，知識眼界有限，部分移民面對外部環(huán)境和身邊環(huán)境的巨大差距，甚至還會產(chǎn)生畏懼心理；另一方面，在信息化和數(shù)字化時代，各種新理念和新知識層出不窮，剛擺脫貧困的水庫移民短時間內(nèi)難以接受大量新事物、掌握新知識，如果市場波動造成經(jīng)濟(jì)損失，其信心更難恢復(fù)。因此，應(yīng)著重加強(qiáng)脫貧水庫移民在基本知識技能方面的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，使其盡快適應(yīng)新的生活環(huán)境和生活方式。

(三)從鄉(xiāng)村貧困向城鄉(xiāng)貧困并存轉(zhuǎn)變，需要著力推動城鄉(xiāng)治貧政策融合

搬遷打亂了水庫移民的正常生活和社會關(guān)系，在其他非移民群體生活逐步改善的同時，移民群體卻原地踏步，從這個意義上講，“以失定補(bǔ)”的補(bǔ)償方式和“三原”原則的安置政策本身就有失公允，沒有考慮移民的改善和發(fā)展。每一次的非自愿搬遷必然伴隨物質(zhì)財產(chǎn)的損失和社會關(guān)系的割裂，并且大多數(shù)移民在搬遷時通常會有居所改善的需求，而物質(zhì)和資金補(bǔ)償不足以覆蓋建房成本。在農(nóng)村傳統(tǒng)的面子文化的影響下，有些移民為此不惜舉債。同時，搬遷后土地等生產(chǎn)資料縮水導(dǎo)致移民收入下降，以及本地非農(nóng)就業(yè)崗位競爭激烈。在這些因素的推動下，更多水庫移民家庭外出務(wù)工，由此，移民貧困或農(nóng)村貧困空間性地被擴(kuò)散到城鎮(zhèn)。

年輕一代水庫移民跟隨父母務(wù)工長期在城鎮(zhèn)生活，會面臨入園、入學(xué)、就業(yè)等問題。但城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育資源有限，為外來務(wù)工人員子女提供的教育資源數(shù)量不足、質(zhì)量不高，部分學(xué)校還要求這一群體繳納借讀費(fèi)、學(xué)位占用費(fèi)等額外費(fèi)用，因而該群體在升學(xué)和就業(yè)方面處于劣勢，易引發(fā)貧困傳遞。并且部分年輕群體已經(jīng)適應(yīng)了城鎮(zhèn)生活，沒有農(nóng)業(yè)技能，處于一種“鄉(xiāng)村回不去，城鎮(zhèn)難留下”的境地，最終可能成為城市里的貧困群體。此外，在“十三五”時期，國家針對66萬特殊困難水庫移民(4)特殊困難移民主要是從生產(chǎn)生活環(huán)境上界定的，指生活在山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、“水上漂”、生存環(huán)境惡劣地區(qū)的移民；而貧困移民是從收入上界定的。二者不在同一類范疇，相互之間雖沒有相互包含的關(guān)系，但重合率較高。實行避險解困政策幫扶，其中一項重要的措施是集中安置，幫扶思路是通過建設(shè)集中安置點，統(tǒng)一配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。易地搬遷改變了貧困戶居住的自然條件，但沒有明顯改善其經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方面的狀況，搬遷安置與搬遷后的發(fā)展銜接不理想[22]。因此，雖然部分貧困水庫移民在安置初期可通過主管部門的幫助找到工作，但后來仍基于各種原因(例如無法適應(yīng)新環(huán)境、企業(yè)倒閉、技能轉(zhuǎn)換能力差)失業(yè)，返貧風(fēng)險較大，由此可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧困并存局面的形成。因此，未來的相對貧困治理應(yīng)在保障鄉(xiāng)村移民不返貧的基礎(chǔ)上，通過城鄉(xiāng)政策融合和機(jī)制完善保障城鎮(zhèn)移民(包括戶籍人口和常住人口)穩(wěn)定發(fā)展。

三、水庫移民的就業(yè)紓困效應(yīng)分析

從絕對貧困幫扶到相對貧困治理需要著力培育貧困家庭的內(nèi)生發(fā)展動力，就業(yè)是實現(xiàn)這一目標(biāo)的最重要途徑。就業(yè)扶貧在增加貧困戶家庭純收入方面發(fā)揮著重要作用[23]。人力資本理論認(rèn)為，勞動力就業(yè)不僅是貧困家庭擺脫貧困、保障穩(wěn)定收入來源的主要手段，更是一個社會發(fā)展和穩(wěn)定的重要源泉[24]。它既增加了社會財富的生產(chǎn)，也減少了貧困發(fā)生率，有雙重的正效應(yīng)。有勞動能力者不勞動，不僅是人力資本的巨大浪費(fèi)，還會導(dǎo)致該群體所在家庭失去穩(wěn)定的收入來源。因此，就業(yè)對貧困治理極為重要。傳統(tǒng)上看，就業(yè)使收入增加，從而達(dá)到貧困治理的目的，但就業(yè)對貧困治理的作用遠(yuǎn)非如此。本文從增收、提能、擴(kuò)識、強(qiáng)心四個方面理解水庫移民的就業(yè)紓困效應(yīng)。

(一)增收效應(yīng)

增收效應(yīng)指通過就業(yè)增加收入，改善貧困家庭經(jīng)濟(jì)狀況。農(nóng)村貧困家庭多數(shù)是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主要的收入來源。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、資本循環(huán)慢、投資收益低的特點愈加突出，單純依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)必然會導(dǎo)致家庭收入增長落后于社會整體水平，貧困水庫移民家庭也不例外。近年來，各級政府持續(xù)對“三農(nóng)”加大投入力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)融合，既帶動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益的提高，也刺激了農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在國家“三農(nóng)”政策、扶貧政策和水庫移民后扶政策的導(dǎo)向下，資本、技術(shù)、人才等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)，庫區(qū)依托生態(tài)資源發(fā)展水產(chǎn)品加工和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村現(xiàn)代化水平加快，水庫移民減貧效益顯著。同時，農(nóng)業(yè)機(jī)械化、科技化的普及帶來擠壓效應(yīng)，使庫區(qū)產(chǎn)生了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力，推動了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程，在城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)成為庫區(qū)移民就業(yè)的新趨勢。拓展非農(nóng)就業(yè)能夠帶來更多的直接勞動收入，明顯改善貧困移民家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。因此，就業(yè)是包括移民貧困家庭在內(nèi)的農(nóng)村貧困家庭的主要減貧手段。

(二)提能效應(yīng)

提能效應(yīng)指通過就業(yè)提高工作技能，拓寬貧困家庭上升渠道。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)受自然環(huán)境(溫度、氣候、降雨)影響大，勞動具有不連續(xù)性，技能只體現(xiàn)在特定環(huán)節(jié)(如播種、收割)，純熟的工作技能需要在長期的生產(chǎn)過程中逐漸掌握，時間成本高。在土地資源有限的情況下，農(nóng)業(yè)技能的熟練與否對家庭增收的影響不明顯，并且農(nóng)業(yè)技能拓展性差、適應(yīng)面窄。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型縮短了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益，同時也對農(nóng)業(yè)技能提出更高的要求，科學(xué)選育、科學(xué)種養(yǎng)、科學(xué)加工等成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基本要求。水庫移民后扶政策包括開展農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)的措施，可以幫助傳統(tǒng)務(wù)農(nóng)移民加快轉(zhuǎn)型。掌握新技術(shù)為水庫移民打開了上升通道。此外，非農(nóng)就業(yè)的特點是具有連續(xù)性，工作技能熟練度可以在短時間的大量重復(fù)勞動中快速提升，時間成本較低。除非行業(yè)跨度較大，非農(nóng)就業(yè)的技能一般拓展性強(qiáng)，適應(yīng)面寬。水庫移民后扶政策中的二、三產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)措施能夠幫助水庫移民轉(zhuǎn)換工作領(lǐng)域，在市場上自由流動，提升個人能力，向高級技能人才方向發(fā)展。

(三)擴(kuò)識效應(yīng)

擴(kuò)識效應(yīng)指通過就業(yè)拓展社會視野，擴(kuò)大貧困家庭的社交范圍。水庫移民搬遷主要的安置方式有兩種：就地后靠和易地搬遷。早期移民后靠以自主選址、分散居住為主，在西南等地勢陡、坡度大的地區(qū)，面臨土地資源緊缺、自然環(huán)境惡劣、對外交通不便的問題。這一時期的水庫移民通常以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主要收入來源，與外界少有接觸，天然地帶有封閉、保守的色彩。后期隨著水庫移民工作的逐步成熟，易地搬遷安置的移民比例增多，他們在住房、土地、交通、水電等物質(zhì)條件方面大大改善，但又出現(xiàn)新的問題：易地搬遷后，舊社交關(guān)系斷裂、陌生環(huán)境需要重新適應(yīng)，導(dǎo)致移民個體或群體社會資源縮水；如果搬遷距離較遠(yuǎn)，語言不通、生產(chǎn)生活習(xí)慣差異大等問題會加劇水庫移民的社交困境[25]。大量案例表明，貧困家庭通常都存在“經(jīng)濟(jì)—社交”的陷阱，即經(jīng)濟(jì)收入少，則社會關(guān)系少，進(jìn)而資源和信息獲取途徑少，經(jīng)濟(jì)收入難以提升，自身被固化在社會底層。因此，社交范圍窄的水庫移民更容易陷入貧困境地。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化條件下的農(nóng)業(yè)就業(yè)和非農(nóng)就業(yè)都已屬于群體性勞動，需要多個勞動者的共同協(xié)作，個體勞動已經(jīng)成為社會化大生產(chǎn)的一部分，具有開放性的特點。因此，通過就業(yè)可以拓展水庫移民的社交范圍，使該群體在遭遇暫時性困難時，可通過社交群體的幫扶援助，走出“經(jīng)濟(jì)—社交”陷阱。

(四)強(qiáng)心效應(yīng)

強(qiáng)心效應(yīng)指通過就業(yè)增加社會經(jīng)驗，改善貧困家庭的心理狀態(tài)。由于“經(jīng)濟(jì)—社交”陷阱的存在，貧困移民家庭社交范圍小，社會經(jīng)驗少，思想封閉落后，長期易陷入“貧窮—特定心理與行為模式—繼續(xù)貧窮”的惡性循環(huán)，在新的發(fā)展形勢中錯失機(jī)遇，進(jìn)一步被社會邊緣化。另外，部分移民因長期貧困產(chǎn)生不良心理認(rèn)知，認(rèn)為是水庫建設(shè)和政府強(qiáng)制搬遷造成了自己的貧困，把貧困的原因單純歸咎于政府甚至特定的個人。長期的貧困會帶給人強(qiáng)烈的自卑感、無助感和宿命感，這些心理會讓貧困者不能正確地看待環(huán)境和自己，并帶來經(jīng)濟(jì)生活、社區(qū)參與、家庭關(guān)系的不適[26]。貧困移民中存在的心理問題，會引發(fā)家庭教育缺位、就業(yè)茫然、代際貧困、暴力犯罪等家庭和社會問題，甚至可能威脅公共安全。就業(yè)可以使貧困移民與不同背景、不同經(jīng)歷、不同行業(yè)的人群接觸，顯著提升他們的生活閱歷和社會經(jīng)驗，有利于其改變封閉落后的社會認(rèn)知，以及糾正不良的心理狀態(tài)，逐漸改變他們偏差的社會認(rèn)知。隨著收入增加、技能提高、見識增長、社交圈子擴(kuò)大，這一群體的生活獲得感和幸福感變得更強(qiáng)。和就業(yè)前相比，就業(yè)后境況的改善給貧困水庫移民帶來信心、希望、奮斗意識、上進(jìn)心態(tài)，激發(fā)他們的內(nèi)生發(fā)展動力。

四、目前水庫移民就業(yè)幫扶存在的問題

(一)就業(yè)培訓(xùn)供需不匹配

“十三五”時期，針對移民就業(yè)能力不足的問題，相關(guān)部門積極組織貧困水庫移民參加挖掘機(jī)、家政、物流電商、果蔬菌栽培等技術(shù)工種的培訓(xùn)，部分地區(qū)甚至通過發(fā)放誤工補(bǔ)貼、包吃包住等形式鼓勵貧困水庫移民參加技能培訓(xùn)。但就實際執(zhí)行效果來看，還存在實際受訓(xùn)人員與受益人員不匹配、培訓(xùn)與就業(yè)脫節(jié)、重復(fù)培訓(xùn)浪費(fèi)資源等問題。一是接受培訓(xùn)的人員并不真正需要培訓(xùn)，而真正能夠發(fā)揮培訓(xùn)效益的人員卻出于多種原因沒有參加培訓(xùn)，即培訓(xùn)存在明顯的“撇脂效應(yīng)”(5)在本文中，撇脂效應(yīng)指最可能參加培訓(xùn)的人從培訓(xùn)中獲得的邊際收益最低，最不可能參加培訓(xùn)的人獲得的邊際收益最高。。正常情況下，技能培訓(xùn)任務(wù)通常由當(dāng)?shù)嘏嘤?xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，培訓(xùn)完成后培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按照參加培訓(xùn)的人員名冊到移民主管部門備案并確認(rèn)人數(shù)，由財政部門進(jìn)行?？顡芨?。但是現(xiàn)實情況是，很多年紀(jì)輕、勞動能力強(qiáng)的貧困水庫移民已外出務(wù)工，留在家里的大多是年紀(jì)較大、學(xué)習(xí)能力較差、培訓(xùn)意愿不高、就業(yè)意愿不強(qiáng)的貧困水庫移民。個別地區(qū)甚至出現(xiàn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)花錢請貧困水庫移民來簽到打卡，但并不真正組織培訓(xùn)，從而套取培訓(xùn)資金的現(xiàn)象。二是參加培訓(xùn)的人員并沒有把培訓(xùn)內(nèi)容用于尋找工作、提高自身收入上。三是部分貧困水庫移民在政府完成脫貧目標(biāo)的壓力下，多次反復(fù)參加各種培訓(xùn)，他們雖然眼界一定程度得到開拓，但生計能力并沒有真正得到提高，由此造成資源浪費(fèi)。移民資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益，技能培訓(xùn)供需不匹配，培訓(xùn)幫扶效果不明顯。

(二)就業(yè)優(yōu)惠政策難落地

在政策實施方面，相關(guān)部門相繼推出一系列針對貧困水庫移民就業(yè)的優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，鼓勵社會團(tuán)體、企事業(yè)單位等扶貧載體吸納貧困水庫移民就業(yè)，扶持返鄉(xiāng)移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。但在實踐中，企業(yè)和個人享受一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策受到地域的限制，扶持對象僅限本地水庫移民，且這些移民必須在本地就業(yè)、創(chuàng)業(yè)才可享受政策優(yōu)惠。大多數(shù)庫區(qū)生態(tài)脆弱，環(huán)境承載能力有限，庫區(qū)和安置區(qū)市場空間小，就業(yè)機(jī)會少，外出務(wù)工成為貧困水庫移民主要的增收渠道。上述具有地域限制的就業(yè)優(yōu)惠政策使一些跨地區(qū)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的貧困水庫移民難以享受戶籍所在地的就業(yè)扶貧政策和補(bǔ)貼，而本地就業(yè)扶貧載體在吸納外地貧困水庫移民時，亦存在難以識別、難以申請獎勵補(bǔ)貼的問題[27]。因此，部分針對貧困水庫移民的優(yōu)惠政策難落地，導(dǎo)致政策效果打折扣、貧困水庫移民受益不足。

(三)就業(yè)幫扶范圍不全面

目前本文討論的就業(yè)紓困對象通常是有勞動能力的貧困水庫移民；但就業(yè)扶貧政策是按照《中華人民共和國勞動法》界定勞動對象的。實際上在我國農(nóng)村，或是迫于生計，或是受傳統(tǒng)勞作習(xí)慣和理念的影響，大部分農(nóng)民沒有退休的概念，只要身體允許會一直工作。從經(jīng)濟(jì)層面看，對于老年水庫移民來說，由于涉及(多次)搬遷或回遷，家庭財產(chǎn)和生計受到較大影響，他們需要依靠工作獲取收入，養(yǎng)活自己以及無勞動能力的兒孫輩，承擔(dān)較大的生活壓力。雖然我國有移民后扶政策，但每人每年600元的后扶直補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行已久，一直沒有隨著物價變化而提高，對移民的經(jīng)濟(jì)意義不大。因此，老年移民多半會通過非正規(guī)工作(例如從事零散農(nóng)活、在建筑工地做小工等)獲得一些收入。從心理層面看，老年水庫移民的故土情結(jié)更重，新環(huán)境的適應(yīng)性較差。一份穩(wěn)定的工作不僅可以增加這一群體的家庭收入，還可以幫助他們?nèi)谌肷鐣?、消解故土情結(jié)、維持心理健康。而現(xiàn)行就業(yè)幫扶政策以法定勞動年齡界定就業(yè)扶貧幫扶對象，并沒有把這部分超齡但具備勞動能力、有勞動意愿的貧困水庫人口納入，覆蓋范圍不夠全面。

五、水庫移民就業(yè)紓困的長效機(jī)制構(gòu)建

(一)構(gòu)建培訓(xùn)對象瞄準(zhǔn)機(jī)制，發(fā)揮就業(yè)綜合效能

一是深化部門培訓(xùn)協(xié)作。繼續(xù)加強(qiáng)脫貧水庫移民、主管部門、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、用工單位的勞務(wù)協(xié)作，進(jìn)一步提升培訓(xùn)效果、就業(yè)質(zhì)量和紓困效率。不斷完善技能培訓(xùn)流程，增設(shè)定期回訪機(jī)制，對參訓(xùn)對象和用人單位隨機(jī)回訪，激發(fā)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，提高參訓(xùn)對象和用人單位的匹配度。

二是有針對性地探索培訓(xùn)形式。由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，以招募的形式增加培訓(xùn)導(dǎo)師，根據(jù)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的不同要求和企業(yè)、市場、社會的多元化需求，傳授不同技術(shù)。同時，也要推動技能渠道多元化，在符合地域特色、社會需求和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，盡可能多地開發(fā)新技能培訓(xùn)項目，譬如治安協(xié)管、留守兒童看護(hù)等崗位的培訓(xùn)，使每一位脫貧水庫移民都能找到適合的工作。

三是充分發(fā)揮技能培訓(xùn)功能。技能培訓(xùn)在開闊眼界、增長見識、轉(zhuǎn)變觀念等方面有多種功能，能夠切實提高培訓(xùn)對象的綜合素質(zhì)和技能水平。應(yīng)充分發(fā)揮技能培訓(xùn)的“蓄水池”作用，在幫助脫貧水庫移民自食其力的同時，增強(qiáng)其主動發(fā)展、主動參與致富的信心與決心。

(二)建立區(qū)域部門協(xié)調(diào)機(jī)制，保障就業(yè)幫扶政策實效

一是不斷完善中央跨區(qū)域政策協(xié)調(diào)機(jī)制。建議由國家發(fā)改委牽頭，水利部、人社部等相關(guān)部委共同組成政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制訂跨區(qū)域政策協(xié)調(diào)實施辦法，針對就業(yè)幫扶實施細(xì)則、名單確認(rèn)流程和資金獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)等出臺指導(dǎo)意見，讓就業(yè)惠民政策落到實處。

二是加強(qiáng)就業(yè)扶貧政策地域間的銜接。移民勞動力主要輸出地區(qū)與勞動力主要輸入地區(qū)的各級政府及就業(yè)部門應(yīng)加強(qiáng)周期性的聯(lián)絡(luò)溝通，努力實現(xiàn)脫貧水庫移民異地就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息的互聯(lián)互通，打破地域壁壘。應(yīng)盡可能加大政策輻射范圍，不以戶籍所在地為限制，通過區(qū)域協(xié)同治理，發(fā)揮公共就業(yè)的正外部效應(yīng)。

三是拓展強(qiáng)化勞務(wù)流動“兩端”政府的就業(yè)幫扶職能。移民安置地政府應(yīng)依托當(dāng)?shù)厣剿Y源特色，做好鄉(xiāng)村振興發(fā)展和水庫移民就業(yè)銜接，同時積極對接用工地區(qū)和單位，切實解決水庫移民外出實際困難，確保有外出就業(yè)意愿的脫貧移民“出得去”；勞務(wù)輸入地政府應(yīng)增強(qiáng)扶貧理念，主動作為，破除就業(yè)創(chuàng)業(yè)制度門檻，確保脫貧勞動力“進(jìn)得來”。

(三)構(gòu)建多層次就業(yè)保障機(jī)制，擴(kuò)大就業(yè)幫扶范圍

從宏觀上看，提高老年人口的社會參與度和延遲退休是應(yīng)對快速老齡化的積極之策。從微觀上看，就業(yè)既能夠增加家庭收入，又可以減緩老年移民的故土情結(jié)。保障有勞動能力和勞動意愿的老年移民的就業(yè)權(quán)利，在國家發(fā)展層面、家庭經(jīng)濟(jì)層面和個體心理層面上具有重大意義。因此，要構(gòu)建多層次就業(yè)保障機(jī)制，擴(kuò)大移民的就業(yè)幫扶范圍。

一是鼓勵健康有能力的老年水庫移民再就業(yè)。從設(shè)計養(yǎng)老金支付方式和加強(qiáng)在職培訓(xùn)等方面入手，探索直補(bǔ)資金增長機(jī)制和集體經(jīng)濟(jì)分紅機(jī)制，提高老年水庫移民的勞動參與率；為健康有能力的庫區(qū)老年勞動力組織新技能培訓(xùn)，提高該群體的勞動技能水平和再就業(yè)能力。

二是保障老年水庫移民的就業(yè)權(quán)利。適時調(diào)整相關(guān)勞動法規(guī)，在尊重現(xiàn)有法制原則的基礎(chǔ)上，逐步把超齡庫區(qū)勞動力(有勞動能力的70歲以下低齡老人)納入適用范圍，探索移民后扶與其他移民項目的效益共享機(jī)制和輕勞動參與機(jī)制，消除年齡就業(yè)歧視，以保險的形式為企業(yè)規(guī)避用工風(fēng)險，明確規(guī)定超齡勞動力的用工形式、用工強(qiáng)度、用工待遇、用工糾紛等。

三是減輕水庫移民的養(yǎng)老壓力。進(jìn)一步擴(kuò)大老年水庫移民養(yǎng)老保障的覆蓋范圍，提高保障水平，探索水電效益分享機(jī)制，減緩老年水庫移民的養(yǎng)老壓力。使有勞動能力和勞動意愿的低齡庫區(qū)老人既能享受養(yǎng)老待遇，還能在能力范圍內(nèi)積極就業(yè)，在增加家庭收入的同時參與社會活動，享受高質(zhì)量的晚年生活。