文 劉軼飚 中共云南省委黨校（云南行政學院）黨建教研部副主任

黨的十九大報告提出了黨的建設“五加二”總體布局。這一總體布局將制度建設貫穿于黨的各項建設之中，回歸了制度建設的內在規(guī)律性，為保證黨內權力科學有序運行、全面優(yōu)化凈化黨內政治生態(tài)、營造良好執(zhí)政環(huán)境提供堅實的制度保障。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的縱向深化和逐步推進，需要進一步加強黨內法規(guī)制度建設。中國共產黨黨內法規(guī)建設方面業(yè)已取得一些新進展，黨內法規(guī)制度作為管黨治黨的有力武器和戰(zhàn)略支撐，在黨的建設實踐中發(fā)揮了至關重要的作用。

中國共產黨黨內法規(guī)體系的內涵、特征與功能

黨內法規(guī)體系是指構成黨內法規(guī)的各個組成部分及其所呈現(xiàn)出的結構和樣式的總稱，是規(guī)定中國共產黨各級黨組織及其成員行為的制度系統(tǒng)。黨內法規(guī)制度體系由兩部分構成，一是黨內法規(guī)，二是黨內規(guī)范性文件。黨內法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，共7類。

中國共產黨已把黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則7類制度性規(guī)定視為黨內法規(guī)，致力于構建以7類制度性規(guī)定為主體的黨內法規(guī)制度體系。在7類黨內法規(guī)制度體系中，黨章列在首位。黨章，是對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出的根本規(guī)定。黨章在黨內法規(guī)中具有最高效力，由黨的全國代表大會制定、修改并發(fā)布。習近平總書記指出:“黨章是全黨必須遵守的總章程，也是總規(guī)矩?！秉h的十八大以來，黨章進行了兩次修改。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定?，F(xiàn)行的最重要的兩個準則就是《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨廉潔自律準則》。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。最近幾年，中央制定或修訂了很多個條例，如《中國共產黨黨組工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨支部工作條例(試行)》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產黨黨員教育管理工作條例》等。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，由中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定，如《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《關于中國共產黨黨費收繳、使用和管理的規(guī)定》《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定(試行)》《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》《中國共產黨發(fā)展黨員工作細則》等。

根據(jù)2013年5月27日發(fā)布的《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，規(guī)范性文件是指“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導推動經濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強和改進黨的建設等方面的重要文件?！比纭蛾P于建國以來黨的若干歷史問題的決議》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于黨和國家機構改革的決定》《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》《關于加強和改進中央和國家機關黨的建設的意見》《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟返榷紝儆邳h內規(guī)范性文件。黨內法規(guī)和規(guī)范性文件共同構成了黨內法規(guī)制度體系。黨的十八大以來，我們堅持制度治黨，加快了黨內法規(guī)制度建設。

黨內法規(guī)體系的形成具有漸進性，內容具有系統(tǒng)性，屬性具有法的一般特征，功能上具有擴展性，制定程序上與法律存在同質性。完善的黨內法規(guī)體系將進一步優(yōu)化黨組織自身的結構與功能，提升依法執(zhí)政的能力，有助于全面推進依法治國及其總目標的實現(xiàn)。黨內法規(guī)不但對黨的制度建設、黨的基層組織等方面有著直接影響，而且對國家的穩(wěn)定和發(fā)展、社會的長治久安以及人民的幸福安康也有著深遠的影響。

黨的十八大以來黨內法規(guī)建設成就

黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的歷史進程中，黨中央高度重視黨內法規(guī)建設，習近平總書記圍繞加強黨內法規(guī)建設發(fā)表了一系列重要論述，成為加強黨內法規(guī)建設的重要指導。幾年來，黨中央加強頂層設計、推進統(tǒng)籌協(xié)調、多措并舉聯(lián)動，為加強黨內法規(guī)體系建設提供有力保障。黨內法規(guī)建設成效顯著，為全面從嚴治黨提供了重要的制度保障。

修訂了黨內法規(guī)根本大法《黨章》?！饵h章》在整個黨內法規(guī)體系中，具有最高性與根本性，相當于《憲法》在國家法律體系中的地位。黨的十八大和十九大都對《黨章》進行了必要修訂，更加突出《黨章》作為黨內根本大法的地位。在建立完善黨內法規(guī)體系過程中，習近平總書記也強調“建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據(jù)?！秉h內最高法規(guī)《黨章》的適時修訂，使得黨內法規(guī)建設有了總依據(jù)，黨內法規(guī)體系的基石不斷鞏固。

修訂了黨內法規(guī)體系建設的具體依據(jù)。黨內法規(guī)體系建設是一項系統(tǒng)工程，必須有一套科學嚴謹?shù)牧⒎ㄒ?guī)則，保證所制定出的黨內法規(guī)的科學性、合理性和統(tǒng)一性。因此，黨內“立法法”的完善被放在黨的十八大以后黨內法規(guī)制定的首要位置。2013年，黨中央修訂了《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，并出臺了《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，對黨內法規(guī)的制定原則、制定權限、制定程序、解釋適用、備案審查和清理評估等方面做了明確規(guī)定，使得黨內法規(guī)的制定有了具體的依據(jù)，規(guī)范了黨內立法行為，為推進黨內法規(guī)體系建設提供科學嚴謹?shù)闹贫缺Ｕ?，保證了立法質量。

制定了黨內法規(guī)體系建設規(guī)劃。黨的十八大以來，中國共產黨在建設黨內法規(guī)體系過程中，根據(jù)新時代黨的建設的需要，制定了5年立法規(guī)劃，即《中央黨內法規(guī)制定工作5年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》。明確提出了黨的十八大以后的黨內法規(guī)體系建設的重點包括黨的領導和黨的工作、作風建設、組織建設、思想建設、民主集中制建設和反腐倡廉建設等幾個方面，為黨的十八大以后黨內法規(guī)體系建設訂立“小目標”，為推動黨內法規(guī)建設提供科學有序的保障。

制定出臺了一系列黨內法規(guī)。黨的十八大的召開，對于黨的建設尤其是黨內法規(guī)建設而言是一個重要的時間節(jié)點?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）的頒布是這一時期黨內法規(guī)建設的首要成就?！稐l例》被稱為“黨內立法法”?！稐l例》有著諸多創(chuàng)新之處，一是提出科學編制黨內法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計劃，加強黨內法規(guī)建設的頂層設計和整體布局，明確法規(guī)制定的時間表和路線圖，確保其系統(tǒng)性、協(xié)調性和前瞻性。5年規(guī)劃的起止時間同5年一屆的黨代會相吻合，便于檢查黨代會關于黨的制度建設的各項要求是否得到貫徹落實，有助于保證黨內法規(guī)制定工作的穩(wěn)定性?！吨醒朦h內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，提出了黨內法規(guī)制定的目標與要求，以及完善黨的領導和黨的工作、黨的思想建設、黨的組織建設、黨的作風建設、黨的反腐倡廉建設、黨的民主集中制建設6個方面的工作重點，是這一時期黨內法規(guī)建設工作的重要指導。此外，中央還圍繞黨的各項建設頒布了大量具體性法規(guī)，包括組織建設、作風建設、干部隊伍建設等方面。

黨的十八大以來黨內法規(guī)建設的經驗和啟示

黨的十八大以來，黨內法規(guī)建設成效斐然，制度籠子越扎越緊，民主集中制這一根本制度得以堅持和發(fā)展，法規(guī)體系構建取得重大進展，制度約束更趨剛性，制度執(zhí)行更加有力。從嚴治黨永遠在路上，在今后的制度建設中，要正確處理好黨內法規(guī)與國家法律的關系，高度重視非正式制度建設，充分調動全黨的積極性加強制度建設，切實凈化政治生態(tài)和制度環(huán)境?；仡櫯c總結黨的十八大以來黨內法規(guī)建設的經驗，這些經驗主要可以概括為以下幾點。

正確處理黨內法規(guī)與法律的關系，將加強黨內法規(guī)建設置于國家法治建設的總體進程中。黨內法規(guī)制度是國家法治體系的重要內容，因此制定、修改和完善黨內法規(guī)制度必須隨著國家法治建設和黨內法規(guī)制度建設的進程來逐步展開和深入拓展。正是由于對“文化大革命”教訓的反思和制度重要性的深刻認識，改革開放以后我們在經濟、文化體制改革之后啟動了政治體制改革，修改了憲法和黨章，制定了大量國家法律和黨內法規(guī)制度，使國家和黨內事務管理走上了有法可依的軌道。同樣，黨的十八大以來，全面建設法治國家，也需要加強黨內法規(guī)建設，提高黨內法規(guī)制度的體系化水平，使黨的建設全面融入并引領國家法治建設進程。堅持黨在憲法和法律的范圍內活動，推動依規(guī)治黨的法治實踐。堅持黨內法規(guī)體系與國家法律體系相協(xié)調，以國家法治帶動黨內法治。

正確處理黨內法規(guī)與全面從嚴治黨的關系，構建以制度從嚴和全覆蓋為指向的黨內法規(guī)制度體系。從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設實際出發(fā)是制定黨內法規(guī)應當遵循的首要原則，黨內法規(guī)制度建設的目的就是服務于管黨治黨的需要。由于我們黨是執(zhí)政黨，隨著改革開放的深化，新領域、新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，給黨的領導和管黨治黨帶來了許多新的課題，有的問題變得非常突出和緊迫，為了提高管黨治黨的科學化規(guī)范化水平，我們必須進一步完善黨內法規(guī)，做到黨的領導、黨的建設進行到哪個程度，涉及到哪一個領域，我們就要在總結經驗的基礎上逐步把相關管理經驗上升為黨內法規(guī)制度，以鞏固黨的建設理論與實踐探索的成果。

正確處理黨內法規(guī)建設短期目標與長遠規(guī)劃的關系，必須著眼提高黨內法規(guī)建設的體系化科學化水平。正如國家法律是一個龐大的體系一樣，黨內法規(guī)制度也是一個復雜的體系，同樣需要提高體系化科學化水平。黨的十八大作出“全面提高黨的建設科學化水平”的論斷，也指明了黨內法規(guī)制度建設的方向?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》曾特別強調:“制定黨內法規(guī)應當統(tǒng)籌進行，科學編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃，突出重點、整體推進，逐步構建內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規(guī)制度體系?！薄吨醒朦h內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》也明確提出:“到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完善、運行有效的黨內法規(guī)制度體系?！币虼?，加強黨內法規(guī)制度建設，必須著眼于提高其體系化科學化水平，盡量化解和消除不同黨內法規(guī)制度之間的矛盾和沖突，形成相互協(xié)同的合力。

正確處理黨內法規(guī)建設中理論和實踐相統(tǒng)一的關系，加大黨內法規(guī)實施力度，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力。制定黨內法規(guī)制度只是第一步，更重要的是保證其貫徹落實。在黨內法規(guī)制度建設的進程中，執(zhí)行不暢、不力是一個老問題。黨的十八大以來，中央以“抓鐵有痕、踏石留印”的精神狠抓制度落實，使落實不力的情況得到很大扭轉。特別是中央強力落實“八項規(guī)定”取得了明顯成效，其中在明確要求、嚴格分工、制度保證、有效監(jiān)督、剛性懲處等方面都給我們提供了很多有益的經驗。我們必須從制定和實施統(tǒng)籌結合的視角，把黨內法規(guī)制度建設好，使黨內法規(guī)制度在管黨治黨中真正發(fā)揮保障作用。

正確處理黨內法規(guī)建設中的繼承與創(chuàng)新的關系，與時俱進對黨內法規(guī)制度進行科學的及時清理和再修訂，保證其統(tǒng)一性和權威性。黨的十八大以來，黨中央對黨的十八大以前出臺的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行了兩次集中清理，共廢止322件，宣布失效369件，繼續(xù)有效的487件。黨內法規(guī)的清理，使得原本一些違反《黨章》和憲法法律，以及不適應新時期黨的建設和社會發(fā)展需要的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件得到科學系統(tǒng)全面的清理。在清理過程中，突出紀法分開，保證黨內法規(guī)的權威性和統(tǒng)一性，也使得黨內法規(guī)的體系更加符合法律科學的規(guī)律，更像紀律規(guī)范。