高一飛，韓利

(1.廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530004)(2.廣東省法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)研究會(huì)，廣東 廣州 510232)

隨著反腐敗斗爭(zhēng)步入深水區(qū)，國(guó)際追逃追贓面對(duì)的都是難啃的硬骨頭。中國(guó)以往的反腐敗境外追逃追贓工作成效顯著，但追逃追贓主體之間仍然存在職能分散、協(xié)作渙散等問題，直接影響了追逃追贓工作的運(yùn)行效果。

2014年1月，習(xí)近平總書記指出：“不能讓國(guó)外成為一些腐敗分子的‘避罪天堂’，腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來(lái)繩之以法，5年、10年、20年都要追，要切斷腐敗分子的后路?！盵1]這一重要講話吹響了反腐敗境外追逃的號(hào)角，表達(dá)了中國(guó)政府追逃追贓的決心。2014年3月，中紀(jì)委外事局與預(yù)防腐敗室整合為國(guó)際合作局。最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)追逃追贓工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要建立和完善在逃職務(wù)犯罪嫌疑人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，決心將外逃犯罪嫌疑人緝捕歸案。2014年5月，中紀(jì)委召開中央國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門國(guó)際追逃追贓工作座談會(huì)，首次就國(guó)際追逃追贓工作進(jìn)行協(xié)商。

2014年6月27日，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國(guó)際追逃追贓工作辦公室(簡(jiǎn)稱“中央追逃辦”)正式成立，由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委、外交部、公安部、國(guó)家安全部、最高人民檢察院、最高人民法院、司法部、中國(guó)人民銀行共8個(gè)單位組成。2014年10月10日，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)黃樹賢首次以“中央追逃辦負(fù)責(zé)人”的身份亮相，同一天，最高法、最高檢、公安部、外交部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于敦促在逃境外經(jīng)濟(jì)犯罪人員投案自首的通告》，敦促外逃貪官投案自首。

中央追逃辦由中央紀(jì)委國(guó)際合作局承擔(dān)具體工作，工作內(nèi)容包括：“統(tǒng)一研究反腐敗追逃追贓政策措施和工作計(jì)劃”“綜合分析外逃案件信息，組織開展重點(diǎn)個(gè)案追逃追贓”“推動(dòng)建立追逃追贓國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)”等等；[2]此外還通過(guò)建立動(dòng)態(tài)的外逃人員數(shù)據(jù)庫(kù)、加強(qiáng)國(guó)際反腐敗執(zhí)法合作等方式，追蹤外逃黨員和國(guó)家工作人員。2014年12月，中紀(jì)委首次在官方網(wǎng)站開通反腐敗國(guó)際追逃追贓專欄，接受海內(nèi)外對(duì)追逃追贓線索的舉報(bào)。[3]2015年，中央紀(jì)委監(jiān)察部信息顯示，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)成立了省一級(jí)追逃辦。[4]各省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委成立的地方追逃辦為中央追逃辦的下屬機(jī)構(gòu)。《監(jiān)察法》第10條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作”；第51條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)家、地區(qū)、國(guó)際組織在反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回和信息交流等領(lǐng)域的合作?！币虼?，地方追逃辦既是本單位的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，又通過(guò)本級(jí)監(jiān)委接受中央追逃辦的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。追逃辦設(shè)立后，連續(xù)5年召開中央追逃辦會(huì)議，舉辦5期全國(guó)追逃追贓工作培訓(xùn)班和2期對(duì)外執(zhí)法合作培訓(xùn)班，將150起案件納入督辦范圍，召開案件協(xié)調(diào)會(huì)400余次，集中力量資源追回重點(diǎn)外逃人員。[5]追逃辦協(xié)調(diào)下的追逃追贓職能機(jī)關(guān)運(yùn)行高效，扭轉(zhuǎn)了以往多頭管理、各自為戰(zhàn)的局面，結(jié)束了“九龍治水”現(xiàn)象，國(guó)際追逃追贓工作取得了歷史性成就，發(fā)生了歷史性變革。

追逃辦模式是習(xí)近平總書記國(guó)際追逃追贓重要思想的實(shí)踐化，是我國(guó)反貪體制和追逃追贓機(jī)制的重大改革，對(duì)追逃辦進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論研究，對(duì)于不斷健全追逃追贓制度，鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利具有重大實(shí)踐意義和理論價(jià)值。但是，查詢“中國(guó)知網(wǎng)”發(fā)現(xiàn)，含有“追逃辦”一詞的文章，只有區(qū)區(qū)5篇新聞報(bào)道，學(xué)術(shù)論文為0篇；(1)這5篇新聞報(bào)道是：朱基釵.為反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供有力支撐——寫在中央追逃辦成立五周年之際[J].黨的生活，2019(7)38-41；《先鋒隊(duì)》編輯部.中央追逃辦研究部署2018年工作[J].先鋒隊(duì)，2018(6)：20；蘭琳宗.走進(jìn)中央追逃辦：反腐敗國(guó)際追逃追贓的“臺(tái)前幕后”[J].共產(chǎn)黨員，2017(12)：45-47；姜潔.中央追逃辦發(fā)布22外逃人員藏匿線索公告有何亮點(diǎn)[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2017(17)：56-57；《先鋒隊(duì)》編輯部.中央追逃辦為省級(jí)追逃辦負(fù)責(zé)人“培訓(xùn)充電”[J].先鋒隊(duì)，2016(15)：4.以“追逃辦”一詞為關(guān)鍵詞和主題詞的論文為0篇?？梢?，對(duì)追逃辦的學(xué)術(shù)研究尚屬空白。鑒于此，本文將對(duì)追逃辦的法律基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)對(duì)象和成員、顯著優(yōu)勢(shì)和運(yùn)行策略等方面進(jìn)行總結(jié)和檢討。

一、追逃辦的法律基礎(chǔ)

中央追逃辦的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化了追逃追贓主管機(jī)關(guān)之間的協(xié)作，目的是更好地與其他國(guó)家和地區(qū)開展追逃追贓司法合作，共同打擊跨國(guó)腐敗犯罪。根據(jù)反腐敗境外追逃追贓的法律淵源，該協(xié)調(diào)機(jī)制有著深厚的法律基礎(chǔ)。

一是符合國(guó)際公約關(guān)于追逃追贓協(xié)調(diào)機(jī)制的立場(chǎng)。根據(jù)國(guó)家主權(quán)平等原則，刑事司法協(xié)助是主權(quán)國(guó)家之間的行為，它的實(shí)施主體通常由主權(quán)國(guó)家指定或授權(quán)的司法機(jī)關(guān)和外交行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施。[6]國(guó)際刑事司法協(xié)助中代表本國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)溝通聯(lián)絡(luò)的單位叫做“中央機(jī)關(guān)”或“對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)”。追逃辦模式需要符合國(guó)際公約關(guān)于刑事司法協(xié)助實(shí)施主體的法律規(guī)范。第55屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)2000年11月15日通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》和2005年12月14日正式生效的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》是中國(guó)反腐敗境外追逃追贓的重要國(guó)際法依據(jù)，兩個(gè)公約均要求締約國(guó)應(yīng)授權(quán)本國(guó)職能主體作為對(duì)外開展國(guó)際合作的聯(lián)系機(jī)關(guān)，即中央機(jī)關(guān)。[7]中國(guó)指定《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)為最高人民檢察院，《監(jiān)察法》實(shí)施后又增加了國(guó)家監(jiān)委；指定《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》的司法協(xié)助中央機(jī)關(guān)為公安部和司法部。可見，中央追逃辦將多家具有“中央機(jī)關(guān)”身份的單位聯(lián)合在一起，是踐行聯(lián)合國(guó)公約關(guān)于境外追逃追贓主體要求的生動(dòng)體現(xiàn)，目的是在反腐敗國(guó)際合作中，針對(duì)不同被請(qǐng)求國(guó)指定的對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)，可以從容應(yīng)對(duì)、順暢銜接。

同時(shí)，根據(jù)國(guó)際刑事司法協(xié)助理論，按照不同性質(zhì)案件的管轄分工行使法律法規(guī)授權(quán)職責(zé)的機(jī)構(gòu)，叫做主管機(jī)關(guān)。主管機(jī)關(guān)的指定由各國(guó)國(guó)內(nèi)法明確。司法協(xié)助的具體事項(xiàng)由主管機(jī)關(guān)經(jīng)中央機(jī)關(guān)向其他國(guó)家和地區(qū)提出。[8]中央機(jī)關(guān)和主管機(jī)關(guān)有時(shí)可以重疊。例如，國(guó)家監(jiān)委對(duì)于《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》而言，既是中央機(jī)關(guān)也是主管機(jī)關(guān)?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》第38條支持公職機(jī)關(guān)之間的最廣泛執(zhí)法合作，還鼓勵(lì)反腐敗專門機(jī)構(gòu)與私營(yíng)部門進(jìn)行執(zhí)法合作。(2)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第38條規(guī)定，各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，根據(jù)本國(guó)法律鼓勵(lì)公共機(jī)關(guān)及其公職人員與負(fù)責(zé)偵查和起訴犯罪的機(jī)關(guān)之間的合作。這種合作可以包括：一是在有合理的理由相信發(fā)生了根據(jù)本公約第15條、第21條和第23條確立的任何犯罪時(shí)，主動(dòng)向上述機(jī)關(guān)舉報(bào)；二是根據(jù)請(qǐng)求向上述機(jī)關(guān)提供一切必要的信息。這無(wú)疑是中央追逃辦主體機(jī)制最充分的國(guó)際法依據(jù)，因?yàn)閲?guó)家機(jī)構(gòu)可以與私營(yíng)部門進(jìn)行執(zhí)法合作，由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委牽頭成立中央追逃辦，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》是認(rèn)可和鼓勵(lì)的。

因此，追逃辦協(xié)調(diào)下的追逃追贓職能單位既包括反腐敗辦案機(jī)關(guān)，也包括國(guó)際司法協(xié)助的主管和對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)，還可以涵蓋其他國(guó)家授權(quán)的刑事司法協(xié)助主體類型。

二是符合雙邊條約關(guān)于追逃追贓協(xié)調(diào)機(jī)制的立場(chǎng)。中國(guó)已經(jīng)締結(jié)的各類雙邊司法協(xié)助條約，都對(duì)合作的雙方主體進(jìn)行了規(guī)定。1987年，中國(guó)簽署的首個(gè)雙邊司法協(xié)助《中國(guó)與波蘭關(guān)于民事和刑事司法協(xié)助的協(xié)定》第6條規(guī)定，主管機(jī)關(guān)相互提供司法協(xié)助，由締約雙方的中央機(jī)關(guān)直接通知。1989年，中國(guó)簽署的第二個(gè)雙邊司法協(xié)助條約《中國(guó)與蒙古共和國(guó)關(guān)于民事和刑事司法協(xié)助的協(xié)定》第3條指定司法部和最高人民法院為中國(guó)的中央機(jī)關(guān)。1992年簽署的《中國(guó)與俄羅斯關(guān)于民事和刑事司法協(xié)助的協(xié)定》第2條明確規(guī)定，中央機(jī)關(guān)分別由雙方的司法部和最高人民檢察院擔(dān)任。

梳理中國(guó)已經(jīng)和他國(guó)簽署的雙邊司法協(xié)助條約，中國(guó)基本將公檢法司的最高機(jī)關(guān)作為中央機(jī)關(guān)。而他國(guó)安排的中央機(jī)關(guān)通常為司法部或司法仲裁部、最高人民法院或中央裁判所、最高人民檢察院或總檢察院(長(zhǎng))或中央檢察所等機(jī)構(gòu)。因此，中央追逃辦協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)際上是把分別散落在不同條約中的對(duì)外聯(lián)絡(luò)機(jī)關(guān)集中在一起，擴(kuò)大了追逃追贓主體覆蓋面，密切了與他國(guó)開展追逃追贓合作的聯(lián)系。

三是符合國(guó)內(nèi)法關(guān)于追逃追贓協(xié)調(diào)機(jī)制的立場(chǎng)。2012年《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是職務(wù)犯罪偵查及起訴機(jī)關(guān)，依法對(duì)腐敗逃匿或死亡案件提請(qǐng)和啟動(dòng)特別沒收程序。2018年《監(jiān)察法》將檢察機(jī)關(guān)絕大部分偵查職能整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)委作為反腐敗專責(zé)機(jī)構(gòu)擁有調(diào)查案件及組織國(guó)際合作的職能。這也是中央追逃辦組織一系列境外追逃專項(xiàng)行動(dòng)的法律依據(jù)。

2018年《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》明確的三類司法協(xié)助主體分別是辦案機(jī)關(guān)、主管機(jī)關(guān)和對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)，以“對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)”代替了“中央機(jī)關(guān)”的表述。該法第5條將司法部等機(jī)關(guān)確定為中國(guó)與外國(guó)進(jìn)行刑事司法協(xié)助的對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)。這其中“等”字的原則性表述，吸納了中央追逃辦協(xié)調(diào)多家職能單位的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為追逃追贓司法協(xié)助實(shí)踐預(yù)留了操作空間。該法也按照刑事訴訟關(guān)于犯罪管轄的規(guī)定，明確了國(guó)家監(jiān)委等五部門是開展國(guó)際刑事司法協(xié)助的主管機(jī)關(guān)。

綜上，中央追逃辦協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)行，推動(dòng)了反腐敗境外追逃追贓立法進(jìn)程，成型的反腐敗立法體系又為該機(jī)制的運(yùn)行夯實(shí)了法律基礎(chǔ)，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇埽w現(xiàn)出黨中央反腐敗決策的高瞻遠(yuǎn)矚。

二、追逃辦的協(xié)調(diào)對(duì)象及其職能

追逃辦8個(gè)成員單位可以分為三大類：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公檢法等政法機(jī)關(guān)和外交、金融等其他追逃追贓機(jī)關(guān)。另外，追逃辦還可以協(xié)調(diào)非成員單位。

(一)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)

國(guó)家監(jiān)察體制改革前，黨的紀(jì)檢部門和政府的行政監(jiān)察部門合稱為紀(jì)檢監(jiān)察部門。2018年3月11日修正的《憲法》將第3條第3款修改為：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！睂⒈O(jiān)察委員會(huì)列為國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)構(gòu)成“一府一委兩院”的新格局。以往的行政監(jiān)察部門因改革被撤銷，監(jiān)委和紀(jì)委合署辦公，對(duì)外統(tǒng)稱紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或紀(jì)委監(jiān)委，代表黨和國(guó)家行使反腐敗監(jiān)督權(quán)。監(jiān)委作為反腐敗專責(zé)機(jī)構(gòu)，在反腐敗境外追逃追贓中具有最重要的主體職責(zé)。

一是法定的反腐敗機(jī)構(gòu)?！侗O(jiān)察法》第3條明確了監(jiān)委作為反腐敗專門機(jī)構(gòu)的主體地位。王岐山同志在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上指出：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就是國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)。”[9]監(jiān)委監(jiān)督違紀(jì)、違法、犯罪，有權(quán)調(diào)查88種公職人員職務(wù)犯罪，調(diào)查措施豐富，包括搜查、留置、技術(shù)調(diào)查等。同時(shí)，根據(jù)《監(jiān)察法》第29條、第30條和第48條等的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)委不僅履行追逃追贓工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，還承擔(dān)直接辦理追逃追贓個(gè)案的任務(wù)，可以商請(qǐng)公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令、提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)違法所得沒收程序等。監(jiān)委還承擔(dān)防逃主體責(zé)任。中央追逃辦協(xié)調(diào)黨的組織部門加強(qiáng)組織管理和干部監(jiān)督，協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)、人民銀行查詢、監(jiān)控涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員及相關(guān)人員進(jìn)出國(guó)邊境和跨境資金流動(dòng)情況，完善防逃措施，防止人員和資金外逃。

二是反腐敗國(guó)際合作的組織者。在監(jiān)察改革前，紀(jì)檢監(jiān)察部門作為反腐敗司法協(xié)助主體的法律依據(jù)不充分。而《監(jiān)察法》第50條至第52條則明確國(guó)家監(jiān)委不僅是開展反腐敗境外追逃追贓的組織者和協(xié)調(diào)者，同時(shí)還是其他追逃追贓機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督者?！秶?guó)際刑事司法協(xié)助法》將國(guó)家監(jiān)委規(guī)定為刑事司法協(xié)助的主管機(jī)關(guān)。一方面，監(jiān)委依法開展反腐敗國(guó)際合作，高質(zhì)量查辦腐敗個(gè)案，將黨中央關(guān)于有逃必追、一追到底的要求落到實(shí)處；另一方面，監(jiān)委還推動(dòng)外方承認(rèn)、執(zhí)行我方職務(wù)犯罪凍結(jié)令和沒收令。[10]2018年12月13日，中國(guó)與澳大利亞簽署了《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與澳大利亞聯(lián)邦警察反腐敗執(zhí)法合作諒解備忘錄》。[11]這是國(guó)家監(jiān)委成立后首次同西方國(guó)家簽署的反腐敗執(zhí)法合作文件。2019年1月14日，中國(guó)和丹麥共同簽署《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與丹麥王國(guó)議會(huì)監(jiān)察專員署合作諒解備忘錄》。[12]監(jiān)委與外國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)磋商反腐敗追逃追贓國(guó)際法律合作的步伐越來(lái)越大。

綜上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為中央追逃辦的牽頭單位，是境外追逃追贓和境內(nèi)防逃的第一責(zé)任主體，法律依據(jù)充分。

(二)政法單位

中國(guó)的政法單位包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察院、法院、司法行政機(jī)關(guān)，它們?cè)谥醒氲淖罡邫C(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱“兩高三部”，它們?cè)谧诽幼汾E工作中發(fā)揮重要的主體作用。

一是公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)際刑事司法協(xié)助的探索較早。1996年，公安機(jī)關(guān)開始對(duì)洗錢犯罪履行偵查主體責(zé)任。1998年頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第342條規(guī)定，公安部是公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作的中央主管機(jī)關(guān)，地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)依照職責(zé)分工辦理刑事司法協(xié)助事務(wù)和警務(wù)合作事務(wù)。2001年9月，公安機(jī)關(guān)開展了全國(guó)“追逃”第一次專項(xiàng)清查行動(dòng)，抓獲3萬(wàn)余名在逃犯罪嫌疑人，破獲了一大批重特大刑事案件。(3)參見公安部《關(guān)于完善“破案追逃”新機(jī)制有關(guān)工作的通知》。2013年生效的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第364條第3款規(guī)定，其他司法機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中，需要外國(guó)警方協(xié)助的，由其中央主管機(jī)關(guān)與公安部聯(lián)系辦理。

中央追逃辦成立后，經(jīng)《監(jiān)察法》授權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以通過(guò)公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令和采取邊控措施。公安機(jī)關(guān)還可以在網(wǎng)上追逃、打擊非法出入境和申請(qǐng)紅色通緝令等方面提供技術(shù)支持。腐敗資產(chǎn)以洗錢方式轉(zhuǎn)移境外的，公安經(jīng)偵部門和人民銀行共同負(fù)責(zé)反洗錢調(diào)查。同時(shí)，追逃中的引渡、遣返都涉及國(guó)際警務(wù)合作，一般由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)人員押解工作，附帶的追逃追贓工作也由公安機(jī)關(guān)協(xié)助實(shí)施，因此，公安機(jī)關(guān)在境外追逃追贓中起著舉足輕重的作用。2014年7月22日，公安部召開電視電話會(huì)議，部署中國(guó)公安機(jī)關(guān)從即日起至2014年年底，開展“獵狐2014”專項(xiàng)行動(dòng)，緝捕在逃境外經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人。截至2014年12月31日，該專項(xiàng)行動(dòng)共抓獲680名外逃經(jīng)濟(jì)犯罪人員，相當(dāng)于2013年全年抓獲總數(shù)的4.5倍。[13]

2015年3月26日，中央追逃辦決定啟動(dòng)“天網(wǎng)”行動(dòng)。(4)“天網(wǎng)”行動(dòng)由多個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)組成：公安部牽頭開展“獵狐行動(dòng)”，重點(diǎn)緝捕外逃職務(wù)犯罪嫌疑人和腐敗案件重要涉案人；最高人民檢察院牽頭開展職務(wù)犯罪國(guó)際追逃追贓專項(xiàng)行動(dòng)，重點(diǎn)抓捕潛逃境外的職務(wù)犯罪嫌疑人；人民銀行會(huì)同公安部開展打擊利用離岸公司和地下錢莊向境外轉(zhuǎn)移贓款專項(xiàng)行動(dòng)；中央組織部會(huì)同公安部開展治理違規(guī)辦理和持有因私出入境證照專項(xiàng)行動(dòng)；國(guó)際刑警組織中國(guó)國(guó)家中心局集中公布了針對(duì)100名涉嫌犯罪的外逃國(guó)家工作人員、重要腐敗案件涉案人等人員的紅色通緝令，加大全球追緝力度。“天網(wǎng)”行動(dòng)是“獵狐”行動(dòng)的升級(jí)，牽頭部門增加了中央組織部、最高人民檢察院、人民銀行等諸多部門，其綜合運(yùn)用警務(wù)、檢察、外交、金融等手段，一查到底，不留死角，決不讓腐敗分子躲進(jìn)“避罪天堂”。先后開展了“天網(wǎng)2015”“天網(wǎng)2016”“天網(wǎng)2017”“天網(wǎng)2018”“天網(wǎng)2019”“天網(wǎng)2020”共6次年度行動(dòng)，每次行動(dòng)都有不同的重點(diǎn)。

二是國(guó)家安全機(jī)關(guān)。國(guó)家安全機(jī)關(guān)是從公安機(jī)關(guān)中分離出來(lái)的政法機(jī)關(guān)。1988年6月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定設(shè)立國(guó)家安全部。1993年2月22日頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》明確了國(guó)家安全機(jī)關(guān)主管國(guó)家安全工作的法律地位。1996年《刑事訴訟法》第4條將危害國(guó)家安全犯罪的刑事偵查主體確定為國(guó)家安全機(jī)關(guān)，并配置了與公安機(jī)關(guān)相同的個(gè)案辦理和警務(wù)合作職權(quán)。2015年7月，修訂后的《國(guó)家安全法》出臺(tái)，國(guó)家安全機(jī)關(guān)收集、研判和使用情報(bào)信息制度逐步健全。2018年《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》第6條將國(guó)家安全部規(guī)定為刑事司法協(xié)助的主管機(jī)關(guān)。中央追逃辦負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，國(guó)家安全部負(fù)責(zé)必要時(shí)搜集外逃人員的信息，查找去向，掌握動(dòng)態(tài)。[14]國(guó)家安全機(jī)關(guān)在收集、研判和提供外逃人員和資金的情報(bào)信息方面具有不可替代的作用。

三是檢察機(jī)關(guān)。案發(fā)前攜款潛逃是腐敗分子外逃的常見形態(tài)，經(jīng)濟(jì)案件經(jīng)偵查立案進(jìn)入刑事訴訟程序后才涉及追逃追贓。以往職務(wù)犯罪的立案?jìng)刹闄?quán)由檢察機(jī)關(guān)行使。1979年和1996年《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是職務(wù)犯罪的偵查和起訴機(jī)關(guān)，明確了其主體地位。1986年，中國(guó)加入國(guó)際刑警組織后，檢察機(jī)關(guān)的批捕決定和逮捕決定成為申請(qǐng)紅色通緝令的前提。1987年秋，廣東省人民檢察院率先成立個(gè)案協(xié)查辦公室，代表最高人民檢察院就腐敗案件進(jìn)行刑事司法協(xié)作。兩年后，廣東又成立了全國(guó)第一個(gè)反貪污賄賂工作局，專司職務(wù)犯罪偵查及相關(guān)追逃追贓活動(dòng)。1995年，反貪污賄賂總局在最高人民檢察院掛牌成立，其職能包括職務(wù)犯罪境外追逃追贓。

2012年《刑事訴訟法》增設(shè)特別沒收程序，檢察機(jī)關(guān)是法定的程序啟動(dòng)主體。2017年1月5日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規(guī)定》第22條規(guī)定：違法所得或者其他涉案財(cái)產(chǎn)在境外的，負(fù)責(zé)立案?jìng)刹榈墓矙C(jī)關(guān)、人民檢察院等偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作查封、扣押、凍結(jié)的法律文書以及司法協(xié)助請(qǐng)求函，層報(bào)公安、檢察院等各系統(tǒng)最高上級(jí)機(jī)關(guān)后，由各系統(tǒng)最高上級(jí)機(jī)關(guān)依照刑事司法協(xié)助條約、多邊公約，或者按照對(duì)等互惠原則，向違法所得或者其他涉案財(cái)產(chǎn)所在國(guó)(區(qū))的主管機(jī)關(guān)請(qǐng)求協(xié)助執(zhí)行。這個(gè)時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)并參與了大量反腐敗境外追逃追贓活動(dòng)，取得了顯著成效。

監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)2018年《刑事訴訟法》保留了14個(gè)司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪罪名的偵查權(quán)。就境外追逃追贓而言，《刑事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是特別沒收和缺席審判程序的審查和啟動(dòng)者；《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》第6條、第11條和第64條規(guī)定，最高人民檢察院是刑事司法協(xié)助主管機(jī)關(guān)和限制追訴的承諾決定機(jī)關(guān)。

四是人民法院。1996年《刑事訴訟法》增加刑事司法協(xié)助條款后，法院作為刑事司法協(xié)助主管機(jī)關(guān)的作用才逐步顯現(xiàn)。在國(guó)際刑事司法協(xié)助中，無(wú)論是對(duì)違法所得的追繳或責(zé)令退贓，還是對(duì)違禁品、供犯罪所用財(cái)物的沒收，均以法院的生效裁判為基礎(chǔ)。根據(jù)《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》第6條、第11條和第64條的規(guī)定，反腐敗追逃追贓程序中法院的基本功能有：(1)對(duì)于被告人到案但腐敗贓款已轉(zhuǎn)移國(guó)外的案件，需要法院出具刑事普通沒收裁判文書遞請(qǐng)他國(guó)承認(rèn)和執(zhí)行；(2)對(duì)被告人逃匿境外的，法院作出的逮捕決定或生效裁判可以提請(qǐng)國(guó)際刑警組織對(duì)其發(fā)布紅色通緝令；(3)對(duì)腐敗贓款在境外的，法院通過(guò)特別沒收或缺席審判程序作出沒收裁判，并請(qǐng)求贓款贓物所在國(guó)家或地區(qū)承認(rèn)與執(zhí)行；(4)最高人民法院是國(guó)際刑事司法協(xié)助主管機(jī)關(guān)并負(fù)責(zé)作出量刑承諾。在境外追逃追贓時(shí)，國(guó)際社會(huì)對(duì)人民法院的司法裁判者地位普遍認(rèn)可，而對(duì)其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的司法裁判者地位一般不予認(rèn)可。

五是司法行政機(jī)關(guān)。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《司法部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，司法協(xié)助外事司作為司法部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行使的職責(zé)包括：參與有關(guān)國(guó)際司法協(xié)助條約草擬、談判工作；承辦被判刑人移管條約的締結(jié)，承辦國(guó)際司法協(xié)助條約和被判刑人移管條約執(zhí)行的有關(guān)事宜；承辦國(guó)(境)外司法機(jī)關(guān)處理的重要涉華案件司法協(xié)助事項(xiàng)等。

《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》第5條第1款和第2款確立了司法部作為對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)(中央機(jī)關(guān))的主體身份，可以依據(jù)雙邊條約與他國(guó)相互提出和接收刑事司法協(xié)助請(qǐng)求；第6條則授權(quán)司法部為刑罰執(zhí)行人移管的主管機(jī)關(guān)。司法部既是中國(guó)與外國(guó)開展國(guó)際司法協(xié)助的法定對(duì)外聯(lián)系機(jī)關(guān)，又是被判刑人移管的法定主管機(jī)關(guān)。腐敗人員在境外定罪判刑后，如果滿足一定條件，可以將其移交中國(guó)服刑。黨的十八大之后，在中央追逃辦的推動(dòng)下，司法部針對(duì)主要贓款流入國(guó)的法律規(guī)則進(jìn)行深入研究，在對(duì)引渡及刑事司法協(xié)助雙邊條約等開展談判及文件草擬中付出艱辛努力。截至2019年初，中國(guó)已同15個(gè)國(guó)家簽署雙邊被判刑人移管條約，其中12個(gè)已經(jīng)生效。[15]

綜上，5個(gè)政法單位是境外追逃追贓工作的核心主體，其共性特征如下：一是其中央最高機(jī)關(guān)均為國(guó)際司法協(xié)助的主管機(jī)關(guān)和辦案機(jī)關(guān)。二是中央最高機(jī)關(guān)的對(duì)應(yīng)下級(jí)機(jī)關(guān)又是腐敗犯罪的辦案機(jī)關(guān)。三是中央追逃辦成立后，接受追逃辦的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。中央及地方追逃辦成立后，政法單位作為反腐敗境外追逃追贓的核心主體，其作用得到更加充分的發(fā)揮。

(三)外交部和中國(guó)人民銀行

除了上述機(jī)關(guān)，外交部和中國(guó)人民銀行也被納入中央追逃辦成員單位范疇，它們具有法律授權(quán)的司法協(xié)助主體職能。

一是外交機(jī)關(guān)。外交部的司法協(xié)助職能主要包括，擔(dān)任引渡國(guó)際合作的中央機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)辦理國(guó)家對(duì)外締結(jié)雙邊、多邊條約事務(wù)，負(fù)責(zé)國(guó)際司法合作等重大涉外法律事項(xiàng)。自20世紀(jì)80年代，外交部及駐外使領(lǐng)館即開始與有關(guān)部門密切配合，辦理國(guó)際追逃追贓案件，通過(guò)引渡、遣返、勸返等方式，成功將一批外逃的重要案件涉案人緝捕歸案。[16]1990年4月，劫機(jī)犯張振海從日本引渡回國(guó)，這是中國(guó)第一起成功引渡案例。[17]隨后，外交部依托中國(guó)與美國(guó)執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組、中國(guó)與加拿大司法執(zhí)法合作磋商等渠道，先后成功將余振東、賴昌星等腐敗逃犯遣返回國(guó)。

外交部的駐外使領(lǐng)館是中國(guó)在境外開展一切外事工作的根據(jù)地，離開外交部門支持，任何國(guó)際反腐敗合作無(wú)從談起。外交部駐外使領(lǐng)館的工作職能主要有六個(gè)方面：一是將條約締結(jié)任務(wù)分解到各承辦部門，二是聯(lián)系當(dāng)?shù)刂鞴懿块T發(fā)出追逃追贓通知及合作意向，三是協(xié)助中國(guó)警方實(shí)施境外追逃追贓，四是尋查腐敗官員下落并專人跟進(jìn)追逃追贓，五是強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)并爭(zhēng)取對(duì)方認(rèn)同，六是積極促成洽談結(jié)果的落實(shí)。

黨的十八大之后，外交部及駐外使領(lǐng)館全力配合、積極協(xié)助國(guó)內(nèi)反腐敗主管部門通過(guò)刑事司法協(xié)助開展境外反腐敗工作，在全球范圍內(nèi)宣傳中國(guó)懲治腐敗的決心，通過(guò)主辦APEC、G20會(huì)議逐步推進(jìn)國(guó)際社會(huì)反腐共識(shí)，得到國(guó)際社會(huì)一致好評(píng)；同世界上70個(gè)國(guó)家締結(jié)了引渡條約和司法協(xié)助條約，基本建成了覆蓋全球各主要國(guó)家的追逃追贓網(wǎng)絡(luò)。[18]

2018年《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》對(duì)外交部的司法協(xié)助主體身份予以明確。該法第5條第3款規(guī)定，中國(guó)和外國(guó)之間沒有刑事司法協(xié)助條約的，通過(guò)外交途徑聯(lián)系；第11條規(guī)定，在刑事司法協(xié)助中，請(qǐng)求國(guó)針對(duì)被請(qǐng)求國(guó)提出的不損害中華人民共和國(guó)主權(quán)、安全和社會(huì)公共利益的附加條件，可以由外交部作出承諾。除了最高人民檢察院承擔(dān)追訴承諾、最高人民法院承擔(dān)量刑承諾外，對(duì)外國(guó)提出的其他附加條件的承諾主體為外交部。

二是中國(guó)人民銀行。中國(guó)人民銀行在境外追逃追贓工作中承擔(dān)重要的反洗錢調(diào)查職責(zé)。2004年，中國(guó)建立和完善了由中國(guó)人民銀行牽頭、有23個(gè)部委參加的國(guó)務(wù)院反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議制度。2005年的《反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》對(duì)“有效防范和打擊洗錢犯罪，建立反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、公安部、安全部、監(jiān)察部、司法部等23個(gè)部門開展反洗錢工作。2006年《反洗錢法》第10條確立了中國(guó)人民銀行反洗錢中心的法律地位。中國(guó)人民銀行反洗錢中心是中國(guó)政府根據(jù)聯(lián)合國(guó)有關(guān)公約的原則、FATF(金融行動(dòng)特別工作組)建議以及中國(guó)國(guó)情建立的行政型國(guó)家金融情報(bào)機(jī)構(gòu)(FIU)，負(fù)責(zé)接收、分析和移送金融情報(bào)。[19]

黨的十八大之后，中國(guó)人民銀行出臺(tái)一系列法規(guī)，賦予國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送反洗錢信息的義務(wù)。在國(guó)內(nèi)執(zhí)法合作方面，中國(guó)人民銀行重點(diǎn)對(duì)可疑金融交易或大額金融交易信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、研判，發(fā)現(xiàn)顯著異常的問題線索及時(shí)通報(bào)公安機(jī)關(guān)等部門辦理；在對(duì)外與他國(guó)進(jìn)行司法協(xié)助方面，中國(guó)人民銀行反洗錢中心與FATF等反洗錢組織對(duì)接并展開國(guó)際協(xié)作。目前，中國(guó)人民銀行反洗錢中心以涵蓋銀行、證券、期貨、保險(xiǎn)、非銀行支付等領(lǐng)域的2600余家義務(wù)機(jī)構(gòu)報(bào)送的大額和可疑交易報(bào)告為基礎(chǔ)，向執(zhí)法部門移送線索，為國(guó)家預(yù)防和打擊洗錢及上游犯罪提供有力的金融情報(bào)支持。[20]例如，為“打擊利用離岸公司和地下錢莊轉(zhuǎn)移贓款專項(xiàng)行動(dòng)”提供線索，中國(guó)人民銀行在反洗錢國(guó)際合作方面獨(dú)具優(yōu)勢(shì)。2014年，中國(guó)人民銀行著手研究國(guó)家洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，參照FATF發(fā)布的洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指引，完成了第一份《中國(guó)洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告(2017)》。2017年至2021年初，國(guó)家外匯管理局與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合破獲匯兌型地下錢莊案件300余起，查處通過(guò)地下錢莊非法買賣外匯案件6000余起。[21]

(四)其他非成員單位

中國(guó)共產(chǎn)黨的黨委組織部門及統(tǒng)戰(zhàn)部門并非追逃辦成員單位。但是，由于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公、監(jiān)委具有政治機(jī)關(guān)性質(zhì)的優(yōu)勢(shì)，中央追逃辦實(shí)質(zhì)上可以協(xié)調(diào)中國(guó)一切單位配合工作。在追逃過(guò)程中，它主要協(xié)調(diào)的非成員單位是黨委組織部和統(tǒng)戰(zhàn)部。中央追逃辦協(xié)調(diào)中央組織部，主要通過(guò)出入境證件管理和個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，清查“裸官”底數(shù)，監(jiān)控財(cái)產(chǎn)異常，防止公職人員外逃。例如，從中央追逃辦成立至2017年4月，廣東省委組織部會(huì)同省公安廳開展違規(guī)辦理和持有因私出國(guó)(境)證件專項(xiàng)治理工作，對(duì)全省近120萬(wàn)名登記備案人員進(jìn)行普遍篩查，共查出違規(guī)辦理證件、違規(guī)持有證件、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出國(guó)(境)等問題6052個(gè)，共處理 4600多人。[22]中央追逃辦還協(xié)調(diào)統(tǒng)戰(zhàn)部，通過(guò)民主黨派、人民團(tuán)體的各級(jí)組織，發(fā)動(dòng)海外商會(huì)中的華人華僑，協(xié)助監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)查找外逃人員下落或勸說(shuō)其歸國(guó)投案。

追逃辦協(xié)調(diào)的各成員單位，在反腐敗境外追逃追贓工作中分工負(fù)責(zé)、互相配合，協(xié)調(diào)非成員單位在反腐敗境外追逃追贓工作中全力配合。圍繞腐敗分子攜款潛逃境外的規(guī)律，追逃辦協(xié)調(diào)職能主體機(jī)構(gòu)和其他黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位開展一系列專項(xiàng)行動(dòng)，從人、財(cái)、證、照各方面健全追逃追贓機(jī)制，并通過(guò)防逃防轉(zhuǎn)有效切斷腐敗分子后路。

三、追逃辦的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)

中央追逃辦成立后，一改過(guò)去境外追逃追贓工作多頭管理、各自為戰(zhàn)、職能重疊、力量分散、存在信息孤島、協(xié)作不順的局面，形成了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的協(xié)調(diào)辦案機(jī)制，在反腐敗國(guó)際合作中發(fā)揮了龍頭作用，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

中央追逃辦的日常事務(wù)由中紀(jì)委國(guó)際合作局承擔(dān)，職能聚焦于重大外逃案件的組織協(xié)調(diào)。其追逃追贓職能主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是分析境外追逃追贓的境內(nèi)外局勢(shì)，研究制定統(tǒng)一的追逃追贓工作方針和行動(dòng)計(jì)劃；二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)跟蹤研判境外追逃追贓情報(bào)資訊，集中力量對(duì)掛牌督辦案件進(jìn)行圍剿攻堅(jiān)；三是團(tuán)結(jié)最廣泛的國(guó)際組織，密切開展雙邊或多邊合作，完善動(dòng)態(tài)立體的追逃追贓國(guó)際司法協(xié)助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。[23]

中央追逃辦在性質(zhì)上屬于聯(lián)合辦事機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具有以下特點(diǎn)：

從協(xié)調(diào)的對(duì)象來(lái)看，8家成員單位依法履行反腐敗境外追逃追贓工作職能，統(tǒng)一接受中央追逃辦的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。8家成員單位身份權(quán)威、成份多元、職能互補(bǔ)、各司其職。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委在組織協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)執(zhí)法資源方面更有創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。公檢法機(jī)關(guān)是國(guó)際刑事司法協(xié)助的傳統(tǒng)主力，5家政法單位都設(shè)有國(guó)際合作局，相應(yīng)部門的負(fù)責(zé)人員可以參與到追逃辦的工作中，對(duì)于辦案業(yè)務(wù)問題，由合作局人員與辦案部門人員共同研究。2015年全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)陸續(xù)成立省一級(jí)追逃辦，但成員單位并非嚴(yán)格與中央對(duì)應(yīng)，通常有8到12家左右，部分省市還將財(cái)政、審計(jì)、旅游、銀監(jiān)、國(guó)資、海關(guān)、民委、通信等單位納入?yún)f(xié)調(diào)對(duì)象。

從協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)看，追逃辦狠抓外逃信息的報(bào)送和處置、國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)工作及涉外事務(wù)、防逃、輿論宣傳和隊(duì)伍建設(shè)等方面的管理。在對(duì)外逃信息進(jìn)行分類中，專門將境外贓款贓物信息獨(dú)立出來(lái)，與出逃、失蹤和出走人員信息并列；在加強(qiáng)國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)工作方面，實(shí)行逢逃必報(bào)、一案一報(bào)、24小時(shí)層報(bào)和快速核查、邊控、通緝以及專班、專檔和專人管理等應(yīng)急處置辦法；在開展涉外工作中堅(jiān)持“一國(guó)一策、一案一策和綜合施策”的原則，借助國(guó)際合作資源開展多渠道追逃追贓工作；在防逃工作方面，通過(guò)擴(kuò)大履職的主體范圍、嚴(yán)管裸官和出入境證件以及打擊地下錢莊等行動(dòng)，不斷推動(dòng)關(guān)口前移；在輿論宣傳與隊(duì)伍建設(shè)方面，按照“突出重點(diǎn)、把握分寸、注重程序”的要求，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，防止負(fù)面影響；同時(shí)組織對(duì)表現(xiàn)突出的集體和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并督促有關(guān)部門對(duì)不依法履職甚至造成惡劣影響的工作人員進(jìn)行問責(zé)。[24]追逃辦真正起到了集中統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方的作用。

中央追逃辦自2014年成立以來(lái)，已經(jīng)運(yùn)行6年多時(shí)間，在其組織協(xié)調(diào)下，各職能機(jī)關(guān)依法開展反腐敗境外追逃追贓工作，體現(xiàn)出集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的制度優(yōu)勢(shì)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是將多種職能集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)。針對(duì)境外追逃追贓專業(yè)性、政策性和涉外性強(qiáng)的特點(diǎn)，國(guó)家監(jiān)委“積極通過(guò)引渡、遣返、境外緝捕、異地追訴等國(guó)際司法執(zhí)法合作方式”追逃追贓，[25]由8個(gè)成員單位依法實(shí)施，分工協(xié)作。追逃辦積極“推動(dòng)成員單位和省級(jí)追逃辦把發(fā)散的職能、分散的力量聚焦到主責(zé)主業(yè)上來(lái)，建立全國(guó)聯(lián)動(dòng)、追逃協(xié)作、防逃預(yù)警、指導(dǎo)督促、責(zé)任追究等多位一體協(xié)作推進(jìn)機(jī)制”[26]。追逃辦成員單位涉及反腐敗、外交、警務(wù)、司法、反洗錢等不同職能部門，在國(guó)家監(jiān)委的協(xié)調(diào)下緊密合作、統(tǒng)一行動(dòng)。

二是協(xié)調(diào)主體明確權(quán)威。中央追逃辦緊密聯(lián)系上述職能單位，統(tǒng)一調(diào)配各方力量，改變了以往由反腐敗協(xié)調(diào)小組分管兼顧的協(xié)調(diào)模式。監(jiān)察體制改革前，紀(jì)檢監(jiān)察部門因身份性質(zhì)和監(jiān)督范圍受限，作為反腐敗協(xié)調(diào)小組牽頭單位的主體優(yōu)勢(shì)未充分體現(xiàn)在境外追逃追贓方面。同時(shí)，因不具備黨政機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的主體特性，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)時(shí)協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)職能單位追逃追贓的效率不高。2014年成立的中央追逃辦扭轉(zhuǎn)了這種局面，從協(xié)調(diào)組長(zhǎng)到追逃辦主任，從紀(jì)委案管室統(tǒng)籌到監(jiān)委國(guó)際合作局具體抓，追逃辦在紀(jì)委監(jiān)委分管領(lǐng)導(dǎo)的直接帶領(lǐng)下，充分發(fā)揮監(jiān)督全覆蓋的主體優(yōu)勢(shì)，扭轉(zhuǎn)了權(quán)威性不足的局面。

三是協(xié)調(diào)機(jī)制靈活高效。協(xié)調(diào)是追逃辦的核心機(jī)制，通常以會(huì)議和督導(dǎo)的形式，對(duì)政策與案件進(jìn)行協(xié)調(diào)。境外追逃追贓已成為監(jiān)委的中心業(yè)務(wù)，紀(jì)委常委會(huì)定期聽取追逃辦專項(xiàng)報(bào)告。全國(guó)“一盤棋”的協(xié)調(diào)辦案網(wǎng)絡(luò)，充分調(diào)動(dòng)了各職能單位的潛能，每次開會(huì)時(shí)各單位負(fù)責(zé)人都到場(chǎng)參加。以2016年為例，為更好地協(xié)調(diào)、解決追逃追贓過(guò)程中遇到的困難和問題，中央追逃辦先后組織各職能單位召開了150余次案件推進(jìn)會(huì)。[27]目前，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)及大部分地級(jí)市的追逃辦運(yùn)行狀態(tài)良好，從中央到地方，形成了一整套協(xié)調(diào)機(jī)制，大大提高了追逃追贓防逃的指揮協(xié)調(diào)力度。

在追逃辦協(xié)調(diào)機(jī)制下，各成員單位的職能潛力得到充分釋放，體現(xiàn)出中國(guó)反腐敗境外追逃追贓的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，開辟了中國(guó)國(guó)際刑事司法協(xié)助史上的嶄新篇章。

四、追逃辦的運(yùn)行策略

反腐敗境外追逃追贓涉及貪污賄賂、洗錢、非法出入境等多種犯罪行為，貫穿監(jiān)察和刑事訴訟兩大法律程序，涉及境內(nèi)外國(guó)家和地區(qū)不同的法律制度，易受到各國(guó)政治體制、法律制度和意識(shí)形態(tài)等各種因素的制約，導(dǎo)致追逃追贓的境外實(shí)施仍存在不少障礙。

國(guó)家監(jiān)委作為反腐敗調(diào)查的專責(zé)機(jī)關(guān)，不僅是國(guó)際刑事司法協(xié)助的“主管機(jī)關(guān)”，也是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)。[28]這與合署辦公一脈相承，有利于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的無(wú)縫對(duì)接，提高反腐敗效能。但是，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為追逃辦的牽頭單位，實(shí)踐中容易出現(xiàn)違紀(jì)、違法、犯罪交織疊加案件的主體責(zé)任難以區(qū)分，執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法部門的辦案措施界限模糊，個(gè)別監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中出具的法律文書有時(shí)以紀(jì)委監(jiān)委共同的名義落款等問題，這可能導(dǎo)致反腐敗追逃追贓合作請(qǐng)求被他國(guó)質(zhì)疑。西方國(guó)家一般認(rèn)為，獨(dú)立性是反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行的必要條件，它能夠保證腐敗案件調(diào)查的公正性。同時(shí)，西方國(guó)家通常要求對(duì)追逃追贓刑事司法協(xié)助的主體是司法機(jī)關(guān)或具有刑事屬性的法律機(jī)關(guān)，這就導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與他國(guó)進(jìn)行追逃追贓合作時(shí)，主體身份被請(qǐng)求國(guó)質(zhì)疑。

紀(jì)委監(jiān)委合署辦公模式徹底扭轉(zhuǎn)了以往追逃追贓力度分散的局面?！侗O(jiān)察法》第2條規(guī)定：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)?！秉h的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公具有正當(dāng)性，[29]應(yīng)當(dāng)結(jié)合《監(jiān)察法》第4條規(guī)定的“監(jiān)委依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”原則對(duì)合署辦公的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行完善，確保追逃辦規(guī)范運(yùn)行。

一是加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。要加強(qiáng)合署辦公的制度保障，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的原則、方式、性質(zhì)等重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，加強(qiáng)和改善黨委對(duì)監(jiān)委在政治、組織和工作機(jī)制等方面的領(lǐng)導(dǎo)，使合署辦公的法律保障更加充分。監(jiān)委等執(zhí)法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案，與黨的領(lǐng)導(dǎo)是完全統(tǒng)一的。黨的十九大后，中央紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)委合署辦公，一手抓政策協(xié)調(diào)、一手抓重點(diǎn)個(gè)案，進(jìn)一步推動(dòng)追逃追贓工作高質(zhì)量發(fā)展，其顯著優(yōu)勢(shì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出，國(guó)家監(jiān)察體制改革“有利于黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，“有利于對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋”，“有利于標(biāo)本兼治、鞏固擴(kuò)大反腐敗斗爭(zhēng)成果?！盵30]黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作是反腐敗工作取得實(shí)效的重要保障，在追逃辦的協(xié)調(diào)工作中，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就無(wú)法形成集中統(tǒng)一的體制優(yōu)勢(shì)；在具體工作中，中紀(jì)委國(guó)際合作局、黨委組織部門、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門直接成為追逃追贓的參與者。

二是堅(jiān)持監(jiān)委獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。2015年10月18日，習(xí)近平總書記在接受路透社采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)是一個(gè)法治國(guó)家，無(wú)論是在國(guó)內(nèi)懲治腐敗，還是開展反腐敗國(guó)際合作，都依法辦事，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩?！盵31]一方面，要具體落實(shí)境外追逃追贓工作中的監(jiān)委職責(zé)。監(jiān)委是境外追逃追贓的第一責(zé)任單位，因此，筆者建議對(duì)《監(jiān)察法》第4條第1款進(jìn)行修訂，明確執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法主體之間的界限，細(xì)化紀(jì)檢措施與監(jiān)察措施使用清單。同時(shí)，對(duì)《監(jiān)察法》第48條進(jìn)行系統(tǒng)修訂，明確監(jiān)委協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)在特別沒收和缺席審判中查明外逃人和贓款下落的職責(zé)，落實(shí)監(jiān)委在境外文書送達(dá)和沒收措施中的職責(zé)，規(guī)范監(jiān)委提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)協(xié)查配合的法律依據(jù)和方式。另一方面，以國(guó)家監(jiān)委名義與他國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行追逃追贓國(guó)際合作時(shí)，確立監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，由監(jiān)委以獨(dú)立執(zhí)法機(jī)關(guān)身份開展執(zhí)法合作。

總之，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，監(jiān)委是政治機(jī)關(guān)，這反映的是紀(jì)委和監(jiān)委的關(guān)系、黨委和監(jiān)委的關(guān)系，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度和法律制度的表現(xiàn)形式，是我們反腐敗能夠成功的政治基礎(chǔ)。但是，監(jiān)委在與國(guó)外進(jìn)行反腐敗合作時(shí)，是獨(dú)立的執(zhí)法主體。

五、結(jié)語(yǔ)

反腐敗追逃追贓工作只有堅(jiān)持黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)才能集社會(huì)全力，取得追逃追贓的成功。追逃辦模式正是黨領(lǐng)導(dǎo)反腐的優(yōu)勢(shì)在追逃追贓工作中的具體體現(xiàn)，正是因?yàn)榧o(jì)委監(jiān)委的合署辦公、集中統(tǒng)一、高效權(quán)威，才能使追逃辦可以統(tǒng)籌境外追逃追贓，協(xié)調(diào)各方，形成從中央到地方、從國(guó)內(nèi)到國(guó)際的一盤棋工作格局。追逃追贓取得了政治和外交、打擊腐敗和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的綜合效應(yīng)，提高了黨的威望，彰顯了黨領(lǐng)導(dǎo)反腐的制度優(yōu)勢(shì)。追逃辦模式，是追逃追贓機(jī)制的中國(guó)模式，也是世界反腐事業(yè)的中國(guó)方案和中國(guó)貢獻(xiàn)，必將為中國(guó)反腐敗事業(yè)提供強(qiáng)大的機(jī)制支撐。