李 國(guó)

(山東警察學(xué)院治安系，山東 濟(jì)南 250014)

我國(guó)的公安內(nèi)保工作是在借鑒域外經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來(lái)的。公安內(nèi)保工作為國(guó)家的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)文化的復(fù)蘇與繁榮發(fā)揮了堅(jiān)實(shí)的保障作用。20世紀(jì)90年代中后期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，公安內(nèi)保工作面臨的環(huán)境發(fā)生了重大變化，其自身職能也面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整。[1]

一、當(dāng)前公安內(nèi)保工作面臨的執(zhí)法環(huán)境

(一)公安內(nèi)保機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明，部分傳統(tǒng)監(jiān)管領(lǐng)域邊緣化

公安機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部治安保衛(wèi)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查的直接法律依據(jù)是，《中華人民共和國(guó)人民警察法》第6條第13項(xiàng)：“公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行下列職責(zé)：……(十三)指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點(diǎn)建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會(huì)等群眾性組織的治安防范工作。”在這里，法律規(guī)定了人民警察對(duì)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的監(jiān)管職責(zé)，但對(duì)什么范圍什么層級(jí)的單位進(jìn)行監(jiān)管并無(wú)具體規(guī)定。1980年召開(kāi)的全國(guó)經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作會(huì)議上，公安部確定了縣直屬和大中城市區(qū)直屬以上的經(jīng)濟(jì)文化單位由公安機(jī)關(guān)列入監(jiān)管范圍，但四十多年過(guò)去了，全國(guó)經(jīng)濟(jì)文化形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，各省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部單位的列管情況復(fù)雜多樣，全國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)供各級(jí)公安機(jī)關(guān)參考。

實(shí)踐中，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)也有很大差異。依據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)保條例》)第16條，公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作履行下列職責(zé)：指導(dǎo)單位制定、完善內(nèi)部治安保衛(wèi)制度，落實(shí)治安防范措施，指導(dǎo)治安保衛(wèi)人員隊(duì)伍建設(shè)和治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位的治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)建設(shè)；檢查、指導(dǎo)單位的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作，發(fā)現(xiàn)單位有違反本條例規(guī)定的行為或者治安隱患，及時(shí)下達(dá)整改通知書，責(zé)令限期整改；接到單位內(nèi)部發(fā)生治安案件、涉嫌刑事犯罪案件的報(bào)警，及時(shí)出警，依法處置。從實(shí)踐看，各地公安機(jī)關(guān)對(duì)上述三項(xiàng)職責(zé)執(zhí)行的情況并不統(tǒng)一，有的公安機(jī)關(guān)打防并舉：既負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督檢查工作，也承擔(dān)單位內(nèi)部發(fā)生的治安、刑事案件的偵查工作；有的公安機(jī)關(guān)僅僅履行安全防范工作的指導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)。就案件辦理來(lái)說(shuō)，有的只負(fù)責(zé)治安案件，有的則全面負(fù)責(zé)治安案件和刑事案件的辦理。

在安全防范工作的指導(dǎo)方面，近年來(lái)公安機(jī)關(guān)對(duì)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)力度呈現(xiàn)出弱化趨勢(shì)，對(duì)單位人防、物防和技防的定期或不定期檢查、專項(xiàng)檢查等工作得不到有效落實(shí)，公安機(jī)關(guān)與單位之間的信息交流渠道不暢，公安機(jī)關(guān)無(wú)從掌握單位內(nèi)部治安隱患及不穩(wěn)定因素，矛盾和案件風(fēng)險(xiǎn)積壓，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和單位安全管理構(gòu)成威脅。

(二)治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位不突出，重點(diǎn)監(jiān)管未有效實(shí)現(xiàn)

治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位是關(guān)系全國(guó)或者所在地區(qū)國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全和公共安全的單位，在社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用?！秲?nèi)保條例》第13條詳細(xì)列舉了治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位的具體范圍，規(guī)定了治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位相對(duì)特殊的監(jiān)管措施，包括治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置與治安保衛(wèi)任務(wù)相適應(yīng)的治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，配備專職治安保衛(wèi)人員，并將治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備情況報(bào)主管公安機(jī)關(guān)備案；應(yīng)當(dāng)確定本單位的治安保衛(wèi)重要部位，按照有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)重要部位設(shè)置必要的技術(shù)防范設(shè)施，并實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)；應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)下制定單位內(nèi)部治安突發(fā)事件處置預(yù)案，并定期演練，等等。但在實(shí)踐中，某些地方公安機(jī)關(guān)并未對(duì)轄區(qū)內(nèi)治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位實(shí)施分級(jí)分類管理，重點(diǎn)單位的特殊性沒(méi)有在日常監(jiān)督檢查工作中體現(xiàn)出來(lái)。

(三)治安保衛(wèi)行政處罰適用較少，內(nèi)保法規(guī)有壁掛化情形

治安保衛(wèi)行政處罰是公安機(jī)關(guān)對(duì)違反內(nèi)保法律法規(guī)導(dǎo)致單位內(nèi)部存在治安隱患并造成或者可能造成嚴(yán)重危害的單位或主要責(zé)任人員實(shí)施的法律制裁?！秲?nèi)保條例》第19條明確規(guī)定了針對(duì)單位違法行為的處罰規(guī)則：?jiǎn)挝贿`反條例規(guī)定，存在治安隱患的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期整改，并處警告；單位逾期不整改，造成公民人身傷害、公私財(cái)產(chǎn)損失，或者嚴(yán)重威脅公民人身安全、公私財(cái)產(chǎn)安全或者公共安全的，對(duì)單位處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員處500元以上5000元以下的罰款，并可以建議有關(guān)組織對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！豆矙C(jī)關(guān)監(jiān)督檢查企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督檢查規(guī)定》)第8條、第11條、第12條更是針對(duì)單位的一般違法行為和嚴(yán)重違法行為細(xì)化了單位和主要責(zé)任人員的處罰標(biāo)準(zhǔn)。從內(nèi)保工作實(shí)踐來(lái)看，公安機(jī)關(guān)運(yùn)用《內(nèi)保條例》和《監(jiān)督檢查規(guī)定》對(duì)單位作出治安保衛(wèi)行政處罰的情形并不多見(jiàn)。

二、公安內(nèi)保工作存在監(jiān)管問(wèn)題的原因

公安內(nèi)保工作的監(jiān)管問(wèn)題是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，一方面，當(dāng)前內(nèi)保工作面臨著與以往不同的管理環(huán)境，承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)不同，法律依據(jù)也有重大調(diào)整，內(nèi)保工作的監(jiān)管方式和監(jiān)管效果受到影響；另一方面，公安機(jī)關(guān)內(nèi)保工作在機(jī)構(gòu)建設(shè)、隊(duì)伍管理和立法等方面存在不足，制約了內(nèi)保工作的發(fā)展。

(一)公安內(nèi)保機(jī)構(gòu)有待健全，隊(duì)伍建設(shè)需要加強(qiáng)

自1950年以來(lái)，公安內(nèi)保工作逐漸建立起了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)體系。從公安部的經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)局、文化保衛(wèi)局到省、自治區(qū)、直轄市(包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))公安廳(局)的經(jīng)文保處到縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)?？?股)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)都建有獨(dú)立的內(nèi)保機(jī)構(gòu)。各級(jí)單位的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作都有相應(yīng)的公安內(nèi)保業(yè)務(wù)部門進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督檢查，上級(jí)內(nèi)保機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下級(jí)開(kāi)展工作，文件的上傳下達(dá)都有渠道，整個(gè)內(nèi)保工作比較規(guī)范而高效。

1998年公安部機(jī)構(gòu)改革撤銷了經(jīng)保、文保兩個(gè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)局，成立了經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局，原有內(nèi)保業(yè)務(wù)被分流到了治安局，省級(jí)公安機(jī)關(guān)除了少部分保留了獨(dú)立的經(jīng)文?？傟?duì)外，大部分撤銷了獨(dú)立的內(nèi)保機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)保業(yè)務(wù)進(jìn)行分流，而省以下的地市級(jí)和縣級(jí)公安機(jī)關(guān)，基本上沿襲了省級(jí)公安機(jī)關(guān)的做法。大部分省級(jí)公安機(jī)關(guān)治安總隊(duì)下的經(jīng)文保支隊(duì)維持了少量民警編制，市級(jí)公安機(jī)關(guān)甚至沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)文保大隊(duì)，不能有效地對(duì)內(nèi)部單位治安保衛(wèi)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，更不用說(shuō)單位內(nèi)部的違法行為行政處罰和刑事案件管轄了。過(guò)去按級(jí)別管轄和屬地管轄相結(jié)合的監(jiān)管模式更多地向?qū)俚毓芾砟Ｊ絻A斜，大量由省級(jí)、市級(jí)公安機(jī)關(guān)監(jiān)管的內(nèi)部單位改由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和單位所在地的派出所監(jiān)管。派出所既要承擔(dān)治安、刑事案件辦理，又要擔(dān)負(fù)人口、場(chǎng)所管理工作，加之警力不足，因而無(wú)力有效承擔(dān)對(duì)單位治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

(二)內(nèi)保民警隊(duì)伍管理有待加強(qiáng)，指導(dǎo)監(jiān)督能力有待提高

內(nèi)保民警是公安機(jī)關(guān)專職進(jìn)行單位治安保衛(wèi)監(jiān)管工作的民警，其業(yè)務(wù)能力水平和責(zé)任心關(guān)系到監(jiān)管工作效果的優(yōu)劣。在公安機(jī)關(guān)對(duì)單位治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)方面，內(nèi)保民警只有具備了比內(nèi)部單位保衛(wèi)人員更高、更新的安全管理理論水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，才能在指導(dǎo)工作中做出科學(xué)的指導(dǎo)方案。同樣，只有精通相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家、行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，內(nèi)保民警才能在監(jiān)督檢查工作中準(zhǔn)確指出違法行為所在，依法要求單位限期整改，并據(jù)此作出相應(yīng)的治安保衛(wèi)行政處罰。

實(shí)踐中，一線內(nèi)保民警的隊(duì)伍管理水平卻有待提高，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是部分內(nèi)保民警沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到單位治安保衛(wèi)工作的重要性，對(duì)公安指導(dǎo)和監(jiān)督檢查工作重要性的認(rèn)識(shí)不足。公安指導(dǎo)和監(jiān)督檢查是公安內(nèi)保工作的兩種方式，相輔相成、互為補(bǔ)充。由于公安指導(dǎo)對(duì)單位安全管理不具有強(qiáng)制性，而且優(yōu)秀的指導(dǎo)項(xiàng)目需要前期做大量的調(diào)研和論證工作，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，見(jiàn)效緩慢，所以某些基層內(nèi)保民警對(duì)公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)工作的積極性和主動(dòng)性不足。這制約了公安內(nèi)保工作監(jiān)管的全面性。二是部分民警沒(méi)有受過(guò)專門的執(zhí)法培訓(xùn)，不能對(duì)內(nèi)保工作相關(guān)法律法規(guī)做到靈活掌握和熟練運(yùn)用。《監(jiān)督檢查規(guī)定》第6條第2款規(guī)定：監(jiān)督檢查可以采取定期檢查、臨時(shí)檢查、專項(xiàng)檢查、隨機(jī)抽查等方式進(jìn)行，檢查民警不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向被檢查單位負(fù)責(zé)人或者其他有關(guān)人員出示工作證件。民警應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)規(guī)范的意涵要求及具體細(xì)則有充分的理解。三是部分內(nèi)保民警缺乏對(duì)單位治安保衛(wèi)工作實(shí)踐的基礎(chǔ)調(diào)查研究，不了解轄區(qū)單位治安保衛(wèi)工作的實(shí)際問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)單位安全管理工作的基本規(guī)律知之甚少，對(duì)轄區(qū)單位數(shù)量、性質(zhì)和主要安全隱患及不穩(wěn)定因素就不能做到底數(shù)清、帳目明。這樣，在履行指導(dǎo)監(jiān)督檢查工作的時(shí)候就不能做到精準(zhǔn)到位、游刃有余。四是部分基層內(nèi)保民警缺少必要的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，不能持續(xù)提高職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法水平。由于業(yè)務(wù)培訓(xùn)匱乏，民警對(duì)最新法規(guī)、政策認(rèn)知不足，對(duì)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)無(wú)從獲知。

(三)對(duì)內(nèi)保工作重視程度有待提高，需要改變重打輕防的觀念

公安工作的目標(biāo)是預(yù)防違法犯罪，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)系統(tǒng)科學(xué)的安全防范工作。社會(huì)治安綜合治理工作從20世紀(jì)80年代開(kāi)始建構(gòu)以來(lái)，始終把預(yù)防工作放到首位。黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持“打防結(jié)合、預(yù)防為主，專群結(jié)合、依靠群眾”的方針，以加強(qiáng)和完善社會(huì)治安綜合治理工作機(jī)制。黨的十九大報(bào)告指出，要提高防范和抵御安全風(fēng)險(xiǎn)能力。預(yù)防和打擊一直是公安工作的兩條主線，打防并舉，重在治本，理應(yīng)把違法犯罪案件的預(yù)防工作戰(zhàn)略化前置，防事發(fā)于未然。[2]

從近些年的實(shí)踐來(lái)看，部分地方公安機(jī)關(guān)過(guò)分強(qiáng)調(diào)打擊職能的發(fā)揮，在各種考核工作中，打擊破案在考核體系中占據(jù)的比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出安全防范工作。在這種考核機(jī)制下，基層公安機(jī)關(guān)和派出所就會(huì)把重心放到對(duì)違法犯罪案件的辦理工作上，對(duì)社區(qū)警務(wù)、單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作自然側(cè)重就會(huì)較輕。

(四)內(nèi)保法律可操作性有待提高，需進(jìn)一步完善

法制建設(shè)是各項(xiàng)公安工作的根基和重要保障，依法行政是公安內(nèi)保工作的重要原則和基本要求。目前，公安內(nèi)保工作的法制建設(shè)取得了一定的成績(jī)，尤其是2004年《內(nèi)保條例》的頒布提升了內(nèi)保法律的立法層次，2007年《監(jiān)督檢查規(guī)定》的出臺(tái)為公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作提供了更為明確的法律依據(jù)和執(zhí)法規(guī)則。加上公安部、教育部、其他部委和地方制定的規(guī)章和地方性法規(guī)，內(nèi)保工作基本形成了較為完善的法律體系。但從近十多年的執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，內(nèi)保立法還存在一些問(wèn)題，一定程度上影響了內(nèi)保工作的監(jiān)管效果。

一是法條過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏細(xì)化的執(zhí)法依據(jù)?！秲?nèi)保條例》共23條，去掉立法目的、實(shí)施范圍和生效日期，還有20條。條例雖然對(duì)內(nèi)保工作的領(lǐng)導(dǎo)管理體制、公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍、單位治安保衛(wèi)工作的方針、具體要求和治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位等事項(xiàng)做了相關(guān)規(guī)定，但對(duì)內(nèi)部單位的范圍和治安保衛(wèi)人員的條件、比例、福利待遇等問(wèn)題缺少必要的規(guī)范。同樣，《監(jiān)督檢查規(guī)定》對(duì)公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的具體程序、監(jiān)督檢查過(guò)程中內(nèi)部單位和公安機(jī)關(guān)對(duì)治安隱患的認(rèn)定分歧如何解決等問(wèn)題并沒(méi)有具體的規(guī)范。

二是立法技術(shù)有待改進(jìn)，部分內(nèi)容定義模糊，可執(zhí)行性有待增強(qiáng)。單位內(nèi)部存在的治安隱患形式多樣，整改難度也有差別，有的治安隱患危害不大，可以當(dāng)場(chǎng)完成整改，如門衛(wèi)、守衛(wèi)、巡邏等執(zhí)勤人員脫崗，堵塞、封閉安全出口、疏散通道或者其他妨礙疏散行為等就沒(méi)必要限期整改?！秲?nèi)保條例》第19條規(guī)定：“單位逾期不整改，造成公民人身傷害、公私財(cái)產(chǎn)損失，或者嚴(yán)重威脅公民人身安全、公私財(cái)產(chǎn)安全或者公共安全的，對(duì)單位處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員處500元以上5000元以下的罰款，并可以建議有關(guān)組織對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”對(duì)什么是嚴(yán)重威脅、什么是情節(jié)嚴(yán)重，如何判定，在《內(nèi)保條例》和《監(jiān)督檢查規(guī)定》中找不到具體標(biāo)準(zhǔn)，這也是依據(jù)這兩個(gè)法規(guī)作出內(nèi)保行政處罰案例少的原因之一。另外，對(duì)單位存在治安隱患的處罰標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中也存在認(rèn)識(shí)上的分歧。有的人堅(jiān)持危害標(biāo)準(zhǔn)，即只要存在安全隱患，嚴(yán)重危及公民人身安全、公私財(cái)產(chǎn)安全或者公共安全，公安機(jī)關(guān)就可以依據(jù)《內(nèi)保條例》第19條和《監(jiān)督檢查規(guī)定》作出處罰；而有的人堅(jiān)持致害標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為治安隱患需現(xiàn)實(shí)地轉(zhuǎn)化為安全問(wèn)題，已經(jīng)引發(fā)刑事案件、治安案件或治安災(zāi)害事故，造成了人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和不良社會(huì)影響，才能給予處罰，單位安全隱患僅僅表現(xiàn)為不安全因素尚未造成損失的，不能處罰。類似的執(zhí)法爭(zhēng)議在現(xiàn)有的法律法規(guī)中找不到明確的解決思路。[3]

三是部分內(nèi)保領(lǐng)域存在立法空白，相關(guān)監(jiān)管工作無(wú)法可依。在公安機(jī)關(guān)列管的范圍中，高等學(xué)校和中小學(xué)校是數(shù)量眾多的內(nèi)部單位，校園安全一直是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一，但有關(guān)校園安全管理工作沒(méi)有專屬立法，部分規(guī)定散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等法律和公安部、教育部下發(fā)的相關(guān)工作通知中。尤其是高校校園安全管理工作，《內(nèi)保條例》第22條第2款明確了高等學(xué)校治安保衛(wèi)工作的具體規(guī)定由國(guó)務(wù)院另行制定，但相關(guān)規(guī)定仍未出臺(tái)。

三、公安內(nèi)保工作的對(duì)策研析

要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，樹立安全發(fā)展理念，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，加快社會(huì)治安防控體系建設(shè)。公安內(nèi)保工作需加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的建設(shè)：

(一)健全公安內(nèi)保機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)保民警隊(duì)伍建設(shè)

內(nèi)保機(jī)構(gòu)是公安內(nèi)保工作體系的核心要素。沒(méi)有獨(dú)立的內(nèi)保機(jī)構(gòu)，就沒(méi)有足夠強(qiáng)大的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍。從監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)踐效果來(lái)看，有專職內(nèi)保機(jī)構(gòu)的公安機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部單位的監(jiān)管更加全面、到位，情報(bào)信息更加及時(shí)、準(zhǔn)確，監(jiān)管效果好于內(nèi)保機(jī)構(gòu)被撤并、職能被分流的公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管效果。

有必要重建或恢復(fù)專門的內(nèi)保機(jī)構(gòu)，以期提升其社會(huì)治安防控能力。在公安內(nèi)保機(jī)構(gòu)重建或恢復(fù)工作中要注意以下幾點(diǎn)：一是要理順內(nèi)保工作體系；二是各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)本行政區(qū)域的社會(huì)治安需要，選擇適當(dāng)?shù)膬?nèi)保機(jī)構(gòu)和形式；三是建立一支精干、專業(yè)的內(nèi)保民警隊(duì)伍，加強(qiáng)執(zhí)法能力培訓(xùn)，提高監(jiān)管能力。

(二)加強(qiáng)內(nèi)保立法，強(qiáng)化依法監(jiān)管

有法可依是社會(huì)主義法治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。2004年《內(nèi)保條例》的出臺(tái)改變了內(nèi)保立法層次低、滯后于經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的局面，但這一行政法規(guī)沒(méi)有完全跟上公安內(nèi)保工作的需要。從法理和實(shí)踐來(lái)看，內(nèi)保立法要解決如下幾個(gè)層面的問(wèn)題：

一是立法層次要進(jìn)一步提高，爭(zhēng)取通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)頒布法律來(lái)取代目前的行政法規(guī)。高一層級(jí)的立法有利于提高內(nèi)保法律的效力，解決目前內(nèi)保行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，并提升公安內(nèi)保工作的影響力。

二是提高立法技術(shù)，細(xì)化相關(guān)概念和規(guī)則，對(duì)公安內(nèi)保工作的方針、原則，監(jiān)管范圍、方法和程序，治安隱患、社會(huì)矛盾的整改、排查和化解，公安機(jī)關(guān)對(duì)單位治安保衛(wèi)行政處罰的具體標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)、內(nèi)保民警和內(nèi)部單位的法律責(zé)任等進(jìn)一步明確規(guī)范，實(shí)現(xiàn)和其他法律法規(guī)的兼容并行。

三是盡快出臺(tái)校園安全法，或通過(guò)制定新內(nèi)保法，把校園安全管理的規(guī)定吸納其中。在校園安全立法中，亟需解決的是學(xué)校尤其是高等學(xué)校保衛(wèi)組織的職責(zé)定位問(wèn)題。在公安機(jī)關(guān)警力緊張的現(xiàn)實(shí)條件下，面對(duì)復(fù)雜的校園治安問(wèn)題，高校保衛(wèi)組織現(xiàn)場(chǎng)緊急處置權(quán)的缺失給高校安全管理工作造成了困難。通過(guò)立法賦予高校保衛(wèi)組織一定范圍內(nèi)的緊急處置權(quán)，或者革新公安機(jī)關(guān)監(jiān)管高校安全工作機(jī)制，已成為眾多專家學(xué)者討論的熱門話題，完善立法可能是解決這一問(wèn)題的最有效途徑。

(三)加強(qiáng)內(nèi)保信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化情報(bào)信息工作

隨著公安信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，如何有效實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)警務(wù)向現(xiàn)代警務(wù)的轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)單位內(nèi)部立體化治安防控體系建設(shè)，推進(jìn)公安機(jī)關(guān)和單位應(yīng)急處突的信息化進(jìn)程，全面提升公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和指導(dǎo)監(jiān)督檢查單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的能力和水平，正在逐漸成為公安內(nèi)保工作信息化建設(shè)的核心任務(wù)。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，為公安信息化的建設(shè)模式、方法、技術(shù)等帶來(lái)了變革。警務(wù)大數(shù)據(jù)的建設(shè)，使我國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)可以真正地圍繞以應(yīng)用驅(qū)動(dòng)為根本導(dǎo)向、以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為關(guān)鍵支撐、以大數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用為發(fā)展龍頭、以自主創(chuàng)新為重要途徑、以信息安全為主要保障的業(yè)務(wù)目標(biāo)，深入開(kāi)展公安信息化建設(shè)工作。[4]多地公安機(jī)關(guān)已經(jīng)提出進(jìn)一步加強(qiáng)單位治安保衛(wèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)，全面展開(kāi)公安內(nèi)保信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，取得了良好的實(shí)踐效果。[5]

以山東省濟(jì)南市和臨沂市公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部保衛(wèi)大數(shù)據(jù)平臺(tái)為例，其內(nèi)保信息平臺(tái)在建設(shè)過(guò)程中，整合了內(nèi)部及外部協(xié)調(diào)的信息數(shù)據(jù)，集成了內(nèi)部工作管轄的重點(diǎn)單位安保、保安監(jiān)管、校園安保、散裝汽油銷售實(shí)名制監(jiān)管、危化品安全監(jiān)管、寄遞實(shí)名制監(jiān)管、易制爆危險(xiǎn)品監(jiān)管等領(lǐng)域，分別采集“人、地、物、事”相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，集中整合數(shù)據(jù)資源提供給大數(shù)據(jù)分析研判平臺(tái)進(jìn)行解讀研判，進(jìn)行預(yù)警報(bào)警。同時(shí)，平臺(tái)系統(tǒng)具有很好的數(shù)據(jù)對(duì)接功能和可擴(kuò)展性，全方位與大數(shù)據(jù)進(jìn)行信息同步對(duì)接。系統(tǒng)的對(duì)外服務(wù)接口可根據(jù)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的要求進(jìn)行定制開(kāi)發(fā)，以保證通過(guò)系統(tǒng)采集到的數(shù)據(jù)與其他警務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享和對(duì)接，大大提升了工作效率。

(四)優(yōu)化重點(diǎn)監(jiān)管，由重點(diǎn)行業(yè)保護(hù)向關(guān)鍵設(shè)施保護(hù)轉(zhuǎn)化

“預(yù)防為主，確保重點(diǎn)”向來(lái)是公安內(nèi)保工作的方針。這一方針是由公安機(jī)關(guān)確定治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位以及單位確定重要部位并按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施特殊防護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。《內(nèi)保條例》明確規(guī)定了關(guān)系到國(guó)家安危、國(guó)計(jì)民生和公共安全的單位為治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位，并在第13條規(guī)定了11類治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位。治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位的安全管理要求有別于一般單位的安全管理要求，對(duì)治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、治安保衛(wèi)人員的配備、重要部位的確定和處置突發(fā)事件預(yù)案的制定和演練等，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《內(nèi)保條例》和《監(jiān)督檢查規(guī)定》對(duì)治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督檢查。

按照行業(yè)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管有其合理性，但也有天然的缺陷，比如有些單位雖然在重點(diǎn)行業(yè)中，但由于單位自身規(guī)模小、員工數(shù)量和產(chǎn)能都不足以影響社會(huì)治安秩序，列為治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管沒(méi)有多大的現(xiàn)實(shí)必要性。在實(shí)踐中，對(duì)治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位的保護(hù)有待進(jìn)一步落實(shí)，有些基層公安機(jī)關(guān)和單位所在地派出所沒(méi)有按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求單位強(qiáng)化安全防范并對(duì)其實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，導(dǎo)致重點(diǎn)不突出，浪費(fèi)警力資源。

近年來(lái)，部分學(xué)者通過(guò)研究域外關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的管理工作，提出了加強(qiáng)我國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的理念，很有現(xiàn)實(shí)必要性。[6]這種工作機(jī)制打破行業(yè)界限，直接通過(guò)立法規(guī)定關(guān)系國(guó)計(jì)民生和公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施由政府部門實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)和監(jiān)管，并明確相關(guān)政府部門對(duì)特定基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的職責(zé)和部門間的協(xié)作制度。我國(guó)關(guān)于重點(diǎn)單位的規(guī)定相對(duì)較窄，僅限于經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)領(lǐng)域，更多地側(cè)重于有形資產(chǎn)和設(shè)備，對(duì)無(wú)形資產(chǎn)和控制系統(tǒng)的保護(hù)力度有待加強(qiáng)。發(fā)達(dá)國(guó)家的工作機(jī)制值得學(xué)習(xí)、借鑒，可在借鑒基礎(chǔ)上建立起我國(guó)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施(信息)保護(hù)體系。

(五)強(qiáng)化權(quán)責(zé)意識(shí)，健全獎(jiǎng)懲機(jī)制

現(xiàn)代政府是責(zé)任制政府，追求權(quán)責(zé)統(tǒng)一。法律賦予了政府及其公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督檢查單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的權(quán)力，包括行政指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)。在《內(nèi)保條例》和《監(jiān)督檢查規(guī)定》中，對(duì)政府監(jiān)管職責(zé)和公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查職責(zé)均有明確規(guī)定。如果公安機(jī)關(guān)在行使上述權(quán)力時(shí)由于故意或重大過(guò)失導(dǎo)致內(nèi)部單位遭受重大損失，政府和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[7]在法律法規(guī)中，這種責(zé)任規(guī)定并不明確。(1)《內(nèi)保條例》第4條規(guī)定的“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的領(lǐng)導(dǎo)，督促公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門依法履行職責(zé)，并及時(shí)協(xié)調(diào)解決單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作中的重大問(wèn)題?！笨梢岳斫獬墒莾?nèi)保工作體系中 “政府監(jiān)管”原則的具體規(guī)定，即當(dāng)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作中出現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)和單位以及單位上級(jí)主管部門解決不了的重大問(wèn)題時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，幫助解決這些問(wèn)題，但如何協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不及時(shí)給單位安全管理工作造成實(shí)質(zhì)損害時(shí)如何處理，在相關(guān)法律中找不到依據(jù)。公安機(jī)關(guān)接到單位報(bào)警后不依法履行職責(zé)，致使公民人身、財(cái)產(chǎn)和公共財(cái)產(chǎn)遭受損失，或者有其他玩忽職守、濫用職權(quán)行為的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。(2)這些情形包括：不按規(guī)定制作、送達(dá)法律文書，超過(guò)規(guī)定的時(shí)限復(fù)查單位整改情況和核查群眾舉報(bào)、投訴，或者有其他不依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)的行為，經(jīng)指出不改正，造成嚴(yán)重后果的；對(duì)責(zé)令限期整改治安隱患的單位，未經(jīng)復(fù)查或者經(jīng)復(fù)查治安隱患未整改，作出復(fù)查合格決定，造成公民人身傷害、公私財(cái)產(chǎn)損失的；對(duì)單位或者當(dāng)事人故意刁難的；在監(jiān)督檢查工作中弄虛作假的；違法違規(guī)實(shí)施處罰的；故意泄漏監(jiān)督檢查中涉及的國(guó)家秘密和單位商業(yè)秘密的。公安機(jī)關(guān)內(nèi)保機(jī)構(gòu)和單位長(zhǎng)期以來(lái)存在的監(jiān)管和協(xié)作關(guān)系，這些法律責(zé)任在實(shí)踐中還需要更好地落實(shí)。

在公安內(nèi)保行政指導(dǎo)領(lǐng)域，權(quán)限不清、責(zé)任不明的問(wèn)題較為突出。部分地方公安機(jī)關(guān)和內(nèi)保民警除了存在對(duì)行政指導(dǎo)的認(rèn)識(shí)不足，不善、不敢使用指導(dǎo)的方式促進(jìn)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作外，在重大過(guò)失指導(dǎo)行為造成單位利益受損而不積極承擔(dān)責(zé)任的情況較為普遍。[8]

要改變公安內(nèi)保工作在指導(dǎo)、監(jiān)督檢查過(guò)程中的權(quán)責(zé)失衡、責(zé)任難以落實(shí)的狀況。一方面，要通過(guò)立法進(jìn)一步完善內(nèi)保監(jiān)管工作的法律責(zé)任，明確公安機(jī)關(guān)內(nèi)保工作的職責(zé)范圍、責(zé)任主體和責(zé)任種類，細(xì)化追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和程序；另一方面，要加強(qiáng)內(nèi)保民警隊(duì)伍建設(shè)，加大培訓(xùn)力度，提升指導(dǎo)執(zhí)法能力和服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的意識(shí)，嚴(yán)格監(jiān)督檢查程序，真正做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法。