覃冠文，馮金龍

(1.廣西民族大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530006)(2.武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

2021年1月22日通過的《中華人民共和國海警法》(以下簡稱《海警法》)第59條確立了海警機(jī)構(gòu)開展海上維權(quán)執(zhí)法(1)“海上維權(quán)執(zhí)法”這一術(shù)語第一次入法源自《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》。在此以前，海警機(jī)構(gòu)在海上開展的活動(dòng)通常稱為“海上執(zhí)法”。此次《海警法》立法繼續(xù)把“維權(quán)執(zhí)法”作為關(guān)鍵概念使用，同時(shí)列舉了“海上維權(quán)執(zhí)法”的內(nèi)容。相比較而言，使用“海上維權(quán)執(zhí)法”不僅使得表述更加嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確，而且更加符合維護(hù)國家海洋權(quán)益的需求，也更加與國際接軌。協(xié)作的程序性機(jī)制?！逗＞ā返念C布不僅適應(yīng)了維護(hù)國家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益的要求，落實(shí)了建設(shè)海洋強(qiáng)國的時(shí)代要求，也依法“規(guī)范和保障了海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)”[1]。海警機(jī)構(gòu)與其他部門進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法方面的有效協(xié)作，不僅有助于實(shí)現(xiàn)我國海洋治理能力的現(xiàn)代化，也有利于維護(hù)國家主權(quán)和海洋權(quán)益。海上維權(quán)執(zhí)法包含海上安全保衛(wèi)、海上行政執(zhí)法、海上犯罪偵查以及國際合作等內(nèi)容。海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作即為，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)活動(dòng)中出現(xiàn)了自身不能解決的問題，請(qǐng)求與其不存在隸屬關(guān)系的其他部門予以協(xié)作、配合，被請(qǐng)求部門按規(guī)定提供職務(wù)上的幫助以支持請(qǐng)求部門完成其工作的制度。[2]有關(guān)法律法規(guī)將海上維權(quán)執(zhí)法的職權(quán)賦予中國海警局，并明確規(guī)定了中國海警局同公安機(jī)關(guān)及其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。我國海警機(jī)構(gòu)于2013年開始組建，2018年又按照先移交、后整編的方式將海警機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能劃歸武警部隊(duì)。[3]我國海警機(jī)構(gòu)是新生的海上維權(quán)執(zhí)法力量，各方面體制機(jī)制的構(gòu)建尚在探索當(dāng)中，許多制度和程序仍需要改進(jìn)，尤其是在海上執(zhí)法協(xié)作的順暢性和協(xié)調(diào)性方面。如何加強(qiáng)海警機(jī)構(gòu)海上維權(quán)執(zhí)法的協(xié)作能力，以充分發(fā)揮整體執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，在海上維權(quán)執(zhí)法工作中形成合力，是當(dāng)前亟需解決的重要問題。以法治思維來審視和引領(lǐng)海上維權(quán)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法協(xié)作，不僅有利于展現(xiàn)海上維權(quán)機(jī)構(gòu)執(zhí)法協(xié)助的現(xiàn)狀，全面揭示海上維權(quán)執(zhí)法所存在的問題，而且有利于提高海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的效率，從而構(gòu)建起海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作良性秩序。

一、問題緣起：海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的問題檢視

海上維權(quán)執(zhí)法作為一個(gè)較新的海洋治理行為，一直以來都面臨著海洋自然特征的整體性與部門管理的分割性的對(duì)沖。在盤根錯(cuò)節(jié)的海上維權(quán)執(zhí)法格局中，海警機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)部門在管理體制、法律制度和行政機(jī)制等事項(xiàng)上各自分割治理，[4]海警機(jī)構(gòu)與其他涉海部門在維權(quán)執(zhí)法協(xié)作上出現(xiàn)了協(xié)調(diào)問題。

(一)執(zhí)法目標(biāo)的區(qū)別化

海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作運(yùn)行中，持不同執(zhí)法目標(biāo)的執(zhí)法部門往往會(huì)優(yōu)先處理本部門的工作，不同執(zhí)法目標(biāo)的確立給維權(quán)執(zhí)法協(xié)作帶來了影響。在主要的海洋執(zhí)法部門的涉海職能中，海警機(jī)構(gòu)主要的職能是海上安全保衛(wèi)與海上維權(quán)執(zhí)法，生態(tài)環(huán)境主管部門的主要職能是海洋環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理，而海事部門的職能則是海上交通的安全管理。各個(gè)涉海部門的職能設(shè)定不同，執(zhí)法時(shí)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也不盡一致，使得不同涉海部門對(duì)同一問題進(jìn)行處理時(shí)會(huì)產(chǎn)生沖突。若有部門就相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)請(qǐng)求協(xié)作，其他部門會(huì)優(yōu)先考慮本部門的任務(wù)完成情況，而不可避免地影響海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作。[5]黨的十九大后進(jìn)行了新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革，沿海各省變革了原來海洋行政綜合管理職能由海洋局行使的形態(tài)，形成了多樣化的海洋行政機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。(2)具體有加掛牌子模式、省政府直屬機(jī)構(gòu)模式、部門管理機(jī)構(gòu)模式、撤銷海洋行政機(jī)構(gòu)模式。參見婁成武,崔野.海洋強(qiáng)國視域下的省級(jí)海洋行政機(jī)構(gòu)改革:回顧與展望[J].社會(huì)科學(xué)研究,2020(6):54.這就使得在涉海部門的職能分配上呈現(xiàn)出更加分散的形態(tài)，各部門追求的執(zhí)法目標(biāo)也更加多樣。以海洋開發(fā)項(xiàng)目的地址決定權(quán)主體為例，海洋行政主管部門和生態(tài)環(huán)境部門的側(cè)重點(diǎn)分別在于海洋的整體開發(fā)安排、海洋環(huán)境保護(hù)，而海警機(jī)構(gòu)則會(huì)注重對(duì)海洋開發(fā)項(xiàng)目生產(chǎn)作業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)規(guī)范化進(jìn)行監(jiān)督檢查，不同部門之間因側(cè)重的領(lǐng)域不同而引發(fā)了執(zhí)法協(xié)作問題。此外，執(zhí)法目標(biāo)區(qū)別化問題還出現(xiàn)在規(guī)劃、立法等公共政策的制定環(huán)節(jié)之中。在濱海濕地的管理問題上，海洋執(zhí)法目標(biāo)的區(qū)別化，導(dǎo)致不同部門對(duì)濱海濕地的管理產(chǎn)生了不相協(xié)調(diào)的問題。海洋行政主管部門堅(jiān)持以創(chuàng)建海洋綜合管理模式為目標(biāo)，主張海洋區(qū)域的管理范圍應(yīng)當(dāng)包括濱海濕地，以構(gòu)建起統(tǒng)一的海洋管理系統(tǒng)。而林業(yè)主管部門則堅(jiān)持以建立統(tǒng)一的濕地保護(hù)體系為目標(biāo)，其觀點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)林業(yè)管理法律法規(guī)，以內(nèi)陸濕地的管理方式對(duì)濱海濕地進(jìn)行管理和保護(hù)，同時(shí)要遵守林地證制度的規(guī)定。顯然，兩者的執(zhí)法目標(biāo)呈現(xiàn)出不一致之處，而立法卻沒有對(duì)執(zhí)法目標(biāo)的沖突作出有效的協(xié)調(diào)性規(guī)定。因部門間涉海工作目標(biāo)不同延伸出的執(zhí)法協(xié)作障礙產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)，若不能進(jìn)行有效、合理優(yōu)化，不僅會(huì)降低海洋政策制定水平與實(shí)施效果，還會(huì)影響海上維權(quán)執(zhí)法的整體治理格局。

(二)管轄區(qū)域的重疊化

隨著陸海統(tǒng)籌治理模式的推行，海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)管轄區(qū)域相互重疊的現(xiàn)象增多。隨著社會(huì)分工的專業(yè)化和社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化，每個(gè)組織都可能與其職能涉及的其他社會(huì)機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生執(zhí)法協(xié)作問題[6]，這種問題在海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)中也會(huì)發(fā)生。在海洋管理事務(wù)中僅僅依靠單個(gè)涉海部門來處理問題的情形難以維系。對(duì)于海洋管理事務(wù)，需要多個(gè)涉海部門進(jìn)行協(xié)作配合來處理。執(zhí)法協(xié)作問題主要是相關(guān)行政主管部門在管轄界限鄰接處產(chǎn)生的執(zhí)法協(xié)作問題。[7]在海洋執(zhí)法工作中，受海域利用價(jià)值多樣化影響，包括海警機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類涉海部門參與到海洋的開發(fā)利用環(huán)節(jié)中。以海域使用管理與海口管理的交叉管轄為例，其涉及海洋行政主管部門、水域行政主管部門以及海警機(jī)構(gòu)不同的職能，導(dǎo)致了三方管轄主體之間的管轄區(qū)域重疊問題。這在江河入?？趨^(qū)域表現(xiàn)較為明顯。國家對(duì)海域使用管理的相關(guān)制度尚未建立健全時(shí)，在防洪管理中河口海域的地位極其重要，由水域行政主管部門對(duì)河口海域?qū)嵤┕芾韯?shì)在必行。除了防洪的要求，這種管理還涉及采砂和填海的行政許可問題。隨著《中華人民共和國海域使用管理法》出臺(tái)，該法成為了海洋行政主管部門對(duì)此區(qū)域進(jìn)行海洋規(guī)劃、海域使用和海洋執(zhí)法的依據(jù)。2021年制定的《海警法》規(guī)定，中國海警局及海區(qū)分局有在海域使用問題上進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)的權(quán)力。由于不同法律法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容不同，管理的目的不同，并且河口海域?yàn)楹雍＝唤鐓^(qū)域，兼?zhèn)淞撕雍秃煞N屬性，使得該區(qū)域的河海分界極其不易。由于管轄范圍劃分認(rèn)識(shí)上的不一致，海洋行政主管部門、水域行政主管部門以及海警機(jī)構(gòu)在履行本機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)就出現(xiàn)了執(zhí)法協(xié)作不順暢的問題。

(三)執(zhí)法權(quán)限交叉

海警機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)部門的工作有交叉的部分，因而維權(quán)執(zhí)法協(xié)作中會(huì)出現(xiàn)部門權(quán)限交叉問題。海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)的范圍是由法律法規(guī)劃分的，不同的海上維權(quán)執(zhí)法部門行使權(quán)力時(shí)要受到權(quán)力范圍的嚴(yán)格限制。沒有限制的執(zhí)法權(quán)力是法治國家不容許的，執(zhí)法權(quán)限的內(nèi)在要求是執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能越權(quán)行使執(zhí)法權(quán)，但是，因?yàn)榉梢?guī)定的繁復(fù)、公共管理工作的龐雜，執(zhí)法權(quán)運(yùn)作時(shí)難以完全防止出現(xiàn)權(quán)限之間的交叉。理論意義上，執(zhí)法權(quán)限的交叉是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的執(zhí)法主體認(rèn)為在某一事務(wù)上享有管轄的權(quán)力，因而引發(fā)管轄上的沖突，進(jìn)而造成爭相管轄或者推脫管轄的局面，最終不利于執(zhí)法工作的開展。

海上維權(quán)執(zhí)法權(quán)限交叉問題是某一特定海洋管理行為受不同法律法規(guī)調(diào)整，不同的涉海部門依其進(jìn)行執(zhí)法而衍生出的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作問題。[8]生態(tài)環(huán)境部門和海警機(jī)構(gòu)在進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法時(shí)，就因?yàn)橐罁?jù)不同法律法規(guī)而產(chǎn)生了執(zhí)法權(quán)限交叉的問題。1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》確定了生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)：管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督海洋環(huán)境保護(hù)工作。2021年制定的《海警法》規(guī)定，中國海警局及其海區(qū)分局的職責(zé)包括在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)上進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)。(3)《中華人民共和國海警法》第15條規(guī)定：“中國海警局及其海區(qū)分局按照國家有關(guān)規(guī)定，協(xié)調(diào)指導(dǎo)沿海地方人民政府海上執(zhí)法隊(duì)伍開展海域使用、海島保護(hù)開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理等相關(guān)執(zhí)法工作?！眱刹客任浑A的法律分別規(guī)定了兩種機(jī)構(gòu)具有協(xié)調(diào)和指導(dǎo)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，由此在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，兩機(jī)構(gòu)存在執(zhí)法范圍重疊的地方。究竟由哪一機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法，亦或由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)這方面的執(zhí)法，是值得商榷的問題。在這一問題上，如果雙方不能進(jìn)行有效的協(xié)作溝通，就可能造成相互推諉或者爭搶執(zhí)法的局面。海警機(jī)構(gòu)和海事部門、自然資源部門、海關(guān)等部門也面臨執(zhí)法權(quán)限交叉、重疊的問題。

(四)回應(yīng)過程鈍化

執(zhí)法協(xié)作回應(yīng)過程鈍化指的是，在履行職責(zé)過程中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要其他機(jī)構(gòu)配合時(shí)，其他機(jī)構(gòu)配合不積極的情形。在兩個(gè)享有不對(duì)等的權(quán)力和地位的主體之間，權(quán)力地位相對(duì)較低的一方請(qǐng)求權(quán)力地位較高的一方進(jìn)行協(xié)助時(shí)，如果后者不積極回應(yīng)也會(huì)造成執(zhí)法協(xié)作問題的出現(xiàn)。[9]從國家機(jī)構(gòu)的職責(zé)分配來看，協(xié)作任務(wù)并不屬于被請(qǐng)求部門的核心職責(zé)，被請(qǐng)求部門可能對(duì)此不加重視。海警機(jī)構(gòu)請(qǐng)求相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)助，即表明海警機(jī)構(gòu)在不能單獨(dú)完成任務(wù)時(shí)需向其他有關(guān)部門請(qǐng)求協(xié)助方能夠完成任務(wù)。如果協(xié)作是必須的，而相關(guān)部門卻不愿意進(jìn)行配合，就會(huì)讓協(xié)作面臨被動(dòng)局面。首先，這一問題出現(xiàn)在海警機(jī)構(gòu)和協(xié)管部門的相互配合當(dāng)中。例如，海洋陸源污染的執(zhí)法工作涉及環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等眾多部門。海警機(jī)構(gòu)需通過此類部門的配合才能落實(shí)海洋環(huán)境保護(hù)措施。對(duì)于后者而言，其主要職能與需要配合的事項(xiàng)關(guān)聯(lián)不緊密，就有對(duì)海警機(jī)構(gòu)的協(xié)作請(qǐng)求消極處理的可能性。也正是由于涉及的部門眾多，給了被請(qǐng)求部門推諉的空間，也增大了協(xié)作的難度。其次，這一問題還出現(xiàn)在海警機(jī)構(gòu)和履行單一管理職能部門的協(xié)作當(dāng)中。單一管理職能部門限于自身的職權(quán)范圍，對(duì)于海警機(jī)構(gòu)的協(xié)作請(qǐng)求有可能不積極。例如，海警機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)沿海漁民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，發(fā)展休閑漁業(yè)，然而某些部門可能基于某種理由持相反的態(tài)度。最后，這一問題會(huì)出現(xiàn)在海警機(jī)構(gòu)和某些行政主管部門的協(xié)作當(dāng)中，致使海警機(jī)構(gòu)履行海洋綜合執(zhí)法職能時(shí)缺少穩(wěn)定的資源保障。[10]

二、問題溯源：海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作問題的原因分析

海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)涉及海警機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)執(zhí)法主體，不同的執(zhí)法主體所遵循的規(guī)則和執(zhí)法目標(biāo)不盡相同，這些規(guī)則和執(zhí)法目標(biāo)往往沒有形成有效的聯(lián)系和協(xié)作形態(tài)。因此，以問題溯源視角來梳理海警機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)部門的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)助現(xiàn)狀，有利于及時(shí)診斷海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作存在的問題。

(一)缺少常設(shè)協(xié)作機(jī)構(gòu)

目前，各級(jí)海警機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)制作了多項(xiàng)執(zhí)法協(xié)作文件，執(zhí)法協(xié)作的領(lǐng)域主要為治理海上違法犯罪行為和維護(hù)海洋權(quán)益。然而，我國尚未設(shè)立常設(shè)的海洋執(zhí)法協(xié)作機(jī)構(gòu)。地方各類涉海部門在進(jìn)行維權(quán)執(zhí)法協(xié)作時(shí)，采取的多是臨時(shí)性和應(yīng)急性措施，未能廣泛地推廣某種模式和起到應(yīng)有的借鑒效應(yīng)，不利于海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的深入展開。

在中央層面，《最高人民法院最高人民檢察院中國海警局關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》對(duì)海上犯罪案件的管轄、移送、執(zhí)法協(xié)作事項(xiàng)作出了明確的規(guī)定；在地方層面，中國海警局海區(qū)分局、直屬局、省和市一級(jí)海警局也和其他國家機(jī)關(guān)出臺(tái)了多項(xiàng)執(zhí)法協(xié)作文件。例如，2019年6月至2020年12月，海警機(jī)構(gòu)和487個(gè)涉海部門達(dá)成了執(zhí)法協(xié)作協(xié)議[11]，初步搭建了海上執(zhí)法協(xié)作機(jī)制框架。盡管海警機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)部門簽訂的執(zhí)法協(xié)作文件已經(jīng)不是少數(shù)，各種海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作活動(dòng)也在迅速開展當(dāng)中，然而，上述執(zhí)法協(xié)作多為兩機(jī)關(guān)之間在一定事項(xiàng)范圍內(nèi)進(jìn)行小規(guī)模協(xié)作，即海警機(jī)構(gòu)和單個(gè)涉海部門達(dá)成的執(zhí)法協(xié)作協(xié)議。此種協(xié)議的適用有明顯的局限性。首先，適用的海域范圍受限，即這些協(xié)議的適用范圍僅局限于簽約部門所管轄的海域，難以和其他海域的維權(quán)執(zhí)法形成聯(lián)動(dòng)。其次，適用事項(xiàng)是特定的，即所涵攝的事項(xiàng)范圍較小，全面、全領(lǐng)域的協(xié)作項(xiàng)目偏少。再次，協(xié)議的效力不高。由于協(xié)議大多為市一級(jí)的機(jī)構(gòu)簽訂的，其效力層級(jí)較低，執(zhí)法的效果也會(huì)因此受到一定影響。綜上，這種海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作模式較難實(shí)現(xiàn)執(zhí)法協(xié)作的整體性、多領(lǐng)域的統(tǒng)一協(xié)作配合。[12]加之海警機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置還較為單一，僅建立起了治安、刑偵等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，缺失專門與其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法協(xié)作的機(jī)構(gòu)，使得海警機(jī)構(gòu)與其他部門進(jìn)行協(xié)作往往是臨時(shí)性程序配合，難以形成長效的協(xié)作配合機(jī)制。

(二)單向性協(xié)作存在行動(dòng)阻礙

當(dāng)前的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作多是單向性協(xié)作，即一部門單向地請(qǐng)求其他部門進(jìn)行協(xié)作，少有雙方相互往來的協(xié)作形態(tài)。盡管法律已經(jīng)規(guī)定其他涉海部門有與海警機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)作的義務(wù)，但是現(xiàn)實(shí)中有關(guān)涉海部門享有相當(dāng)?shù)淖灾鞑昧繖?quán)[13]，以此來作出是否進(jìn)行協(xié)作的決定。當(dāng)協(xié)作發(fā)生在海警機(jī)構(gòu)和另一涉海部門之間時(shí)，假若被請(qǐng)求的涉海部門認(rèn)為不存在開展協(xié)作的基礎(chǔ)，海上協(xié)作則得不到有效實(shí)現(xiàn)；當(dāng)協(xié)作發(fā)生在海警機(jī)構(gòu)和多個(gè)涉海部門時(shí)，只要有某個(gè)涉海部門協(xié)助意愿不充分，就會(huì)使協(xié)作難以順利推行。這種單向性協(xié)作的執(zhí)法難題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，單向性協(xié)作對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作產(chǎn)生影響的主要原因是部門考量的沖突。為了落實(shí)本部門自身的職責(zé)，有關(guān)部門一般都把寶貴的人力和物力用于實(shí)現(xiàn)本部門的目標(biāo)。單向協(xié)作其他部門進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)于協(xié)作部門職責(zé)的落實(shí)影響較小，會(huì)加重本部門負(fù)擔(dān)，甚至?xí)a(chǎn)生新的責(zé)任問題。在沒有充分進(jìn)行對(duì)話交流時(shí)，各個(gè)部門在合作時(shí)可能會(huì)有意識(shí)地保留實(shí)力。[14]因此，一些部門會(huì)在無強(qiáng)制要求或無動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)時(shí)不積極提供執(zhí)法協(xié)作。其次，單向性協(xié)作會(huì)產(chǎn)生指揮問題，即在有兩個(gè)或者多個(gè)部門參與執(zhí)法情況下該以何者的行政命令為準(zhǔn)。具體來說，參與海洋維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的部門法律地位平等，沒有行政隸屬關(guān)系，而進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法行為卻要有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的指揮權(quán)，如何確定指揮權(quán)的歸屬是一個(gè)難題，是歸屬于協(xié)作者還是被協(xié)作者，亦或分屬于雙方？指揮權(quán)的歸屬足以對(duì)協(xié)作是否能夠達(dá)到執(zhí)法目的產(chǎn)生關(guān)鍵的影響。再次，單向性協(xié)作的穩(wěn)定性難以保障。在海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作中，某一涉海部門執(zhí)法重點(diǎn)的變化、人員的調(diào)整、執(zhí)法能力的波動(dòng)等將會(huì)對(duì)協(xié)作的穩(wěn)定有效產(chǎn)生影響。最后，單向性協(xié)作的時(shí)效性沖突。受本部門行政任務(wù)和工作時(shí)限的雙重要求，協(xié)作行為較難達(dá)到時(shí)間和程序上的協(xié)調(diào)與同步。例如，海警機(jī)構(gòu)在某項(xiàng)緊急執(zhí)法活動(dòng)中需要漁業(yè)管理部門進(jìn)行協(xié)作，但是漁業(yè)管理部門正在忙于開展防治非法捕撈行動(dòng)，此時(shí)就較難進(jìn)行協(xié)作安排。此類情況如果經(jīng)常發(fā)生的話，海警機(jī)構(gòu)請(qǐng)求協(xié)作的主動(dòng)性就會(huì)下降，不利于維持協(xié)作的長期性和穩(wěn)定性。

(三)部門本位制約

部門本位將本部門的海洋執(zhí)法權(quán)同整體海洋執(zhí)法權(quán)割裂開來，只從部門自身和地區(qū)的利益出發(fā)，對(duì)其他執(zhí)法部門的執(zhí)法協(xié)作要求持消極態(tài)度，造成海上維權(quán)執(zhí)法目的難以實(shí)現(xiàn)的后果。在涉海公共事務(wù)的處理過程中，相關(guān)部門如果不能自覺地杜絕部門本位，就無法打破部門局部理性的桎梏，不僅難以達(dá)成海洋事業(yè)發(fā)展的總目標(biāo)，而且會(huì)降低海上維權(quán)執(zhí)法效率，影響國家海洋權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)。

海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作效果與主觀認(rèn)識(shí)有較緊密的聯(lián)系，只有足夠重視維權(quán)執(zhí)法協(xié)作，積極召開執(zhí)法協(xié)作會(huì)議，共同制定執(zhí)法協(xié)作協(xié)議，實(shí)際運(yùn)行執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，才能在部門上下形成良好的依法協(xié)作意識(shí)，在海上維權(quán)執(zhí)法中取得優(yōu)良成效。

(四)配套機(jī)制供給不足

1.維權(quán)執(zhí)法的法律規(guī)定需要理順

行政立法行為變得愈來愈頻繁是發(fā)展趨勢(shì)。就涉海部門的行政立法而言，盡管此種立法模式能體現(xiàn)立法的專業(yè)性，但也注入了一些涉海管理主體自身的考量因素。假使在涉海管理的行政立法過程中不能過濾掉某些片面體現(xiàn)涉海部門利益的條文，就會(huì)在實(shí)施法律文件時(shí)造成海上維權(quán)執(zhí)法難以協(xié)作的不良后果。如此不僅會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大海上分割執(zhí)法的缺陷，而且會(huì)形成海上執(zhí)法不協(xié)調(diào)、難協(xié)作的問題。[15]在海上維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域，海洋執(zhí)法制度和機(jī)制仍處在建立的開端，不僅相關(guān)法律法規(guī)還有待完善，還有大量涉海規(guī)范性文件需要整理[19]，因而規(guī)則體系不協(xié)調(diào)造成的執(zhí)法協(xié)作問題時(shí)有發(fā)生。有全國性的海洋區(qū)域法律法規(guī)，一些地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件也是規(guī)范淵源。不排除一些涉海部門出于自身利益的考量，對(duì)有關(guān)法律作有利于自身的解釋，如此難免會(huì)加劇各部門執(zhí)法協(xié)作難的問題。另外，一些涉海部門制定規(guī)范性文件時(shí)所處立場(chǎng)和考量因素的差別，會(huì)導(dǎo)致立法不協(xié)調(diào)的情況，在一定程度上也會(huì)阻礙海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法協(xié)作工作的開展。

2.規(guī)定缺乏操作性

現(xiàn)有法律對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的規(guī)定較少，用語也不統(tǒng)一，主要有支持、協(xié)助、配合等，且現(xiàn)有法律對(duì)維權(quán)執(zhí)法協(xié)作只作了原則性規(guī)定，沒有直接作為執(zhí)行協(xié)作依據(jù)的條款。雖然《海警法》規(guī)定:“國務(wù)院有關(guān)部門、沿海地方人民政府、軍隊(duì)有關(guān)部門和海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)相互加強(qiáng)協(xié)作配合，做好海上維權(quán)執(zhí)法工作”，但是在協(xié)作對(duì)象、協(xié)作的適用情形、協(xié)作程序、協(xié)作責(zé)任上并沒有進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，就使得海警機(jī)構(gòu)請(qǐng)求協(xié)作以及被請(qǐng)求協(xié)作部門如何協(xié)作缺乏明確的規(guī)范?！逗ｊP(guān)法》也對(duì)執(zhí)法協(xié)作有原則性要求：“海關(guān)執(zhí)行職務(wù)受到暴力抗拒時(shí)，執(zhí)行有關(guān)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！钡?，支持、協(xié)助、配合等屬于原則性表述，法條規(guī)定的內(nèi)容不明確，就使海警機(jī)構(gòu)對(duì)海關(guān)的協(xié)作行為難以開展，操作性規(guī)定的欠缺使執(zhí)法協(xié)作未能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。

3.執(zhí)法協(xié)作責(zé)任條款的缺失

海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作依托的是不同涉海執(zhí)法部門之間的配合，但其相互之間沒有隸屬關(guān)系。有效協(xié)作機(jī)制的建立，不僅需要各涉海部門提高自覺性，還需要從法律規(guī)范層面作出實(shí)體規(guī)定。義務(wù)和責(zé)任條款的缺失，導(dǎo)致海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作缺乏必要的法律保障。因?yàn)闆]有詳盡地規(guī)定法律責(zé)任，對(duì)相關(guān)部門不協(xié)助的行為就缺乏有效的規(guī)范。一些部門并未將協(xié)作作為本部門的應(yīng)盡法定職責(zé)來認(rèn)識(shí)和作為，海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作就難以實(shí)現(xiàn)。倘若被請(qǐng)求部門消極協(xié)作或者拒絕協(xié)作，那么建立有序的維權(quán)執(zhí)法協(xié)作關(guān)系的目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。應(yīng)明確維權(quán)執(zhí)法協(xié)作是涉海執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，怠于履行協(xié)作義務(wù)要受到法律的追究。

三、規(guī)制路徑：化解海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作問題的對(duì)策

解決海洋管理活動(dòng)中海警機(jī)構(gòu)和其他部門間執(zhí)法協(xié)作的問題，不僅是加強(qiáng)海洋維權(quán)執(zhí)法成效的體現(xiàn)，而且是提升海洋綜合執(zhí)法效能的現(xiàn)實(shí)要求。在法律上對(duì)海警海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)助機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，需要從落實(shí)協(xié)作執(zhí)法的法治原則、組建協(xié)作的機(jī)構(gòu)建設(shè)以及構(gòu)建配套機(jī)制來切入。

(一)落實(shí)海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作法治原則

1. 海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作之職權(quán)法定

海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作之職權(quán)法定是指，有關(guān)涉海部門應(yīng)當(dāng)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法，既不能超越權(quán)力邊界，也不能怠于行使職權(quán)。職權(quán)法定是海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的基礎(chǔ)，海警機(jī)構(gòu)和其他部門都要嚴(yán)格遵守。職權(quán)法定不是要求形成部門單獨(dú)執(zhí)法的壁壘，相反，海警機(jī)構(gòu)和其他部門的維權(quán)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建要以海洋權(quán)益整體維護(hù)、海洋的整體治理為考量因素。[18]《海警法》第59條確定了海警機(jī)構(gòu)享有請(qǐng)求協(xié)作的職權(quán)，海警機(jī)構(gòu)可以此為依據(jù)請(qǐng)求相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)助。

2.海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作之程序公正

海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作作為執(zhí)法活動(dòng)的一種類型，其運(yùn)作也要符合程序公正原則，即要滿足程序中立和程序參與兩個(gè)要素。首先，程序中立就是進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作不能不當(dāng)?shù)乜紤]部門利益，而要秉承客觀公正的立場(chǎng)[19]，以協(xié)商方式達(dá)成海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的決定。其次，程序參與是參與的全部成員在協(xié)作中表達(dá)出真正的看法，共同致力于最后決定的形成。如果沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)的溝通，就并非真正的參與。維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的決定程序要涵蓋申明意見、回應(yīng)、辯論、總結(jié)等步驟。要以應(yīng)進(jìn)行協(xié)作的事實(shí)和法律規(guī)定作為協(xié)作的基礎(chǔ)。協(xié)作協(xié)商沒有結(jié)果時(shí)，可以提請(qǐng)涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作出決定。

3.海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作之平等協(xié)商

海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作應(yīng)遵守平等協(xié)商原理，以合法、合理、平等、共贏為追求，排除局限、短淺的想法，進(jìn)行平等的對(duì)話，以期達(dá)成協(xié)作共識(shí)。全部參與主體都可以在商談中表達(dá)對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法問題的意見，聽取各方的想法，在權(quán)力允許邊界內(nèi)進(jìn)行溝通與協(xié)商，盡可能讓各方在充分的思考中作出協(xié)作決定?？梢?，在一定程度上，海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的主要推動(dòng)力在于有效協(xié)商。作為涉海執(zhí)法主體，各自的商談能力和理性水準(zhǔn)相對(duì)越高，海警機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)部門就更樂意進(jìn)行協(xié)作。唯有如此，不同涉海部門之間對(duì)話的主動(dòng)性才會(huì)更加積極，彼此之間的協(xié)作意愿也會(huì)更高，從而給執(zhí)法協(xié)作活動(dòng)的實(shí)際運(yùn)行打下初步基礎(chǔ)。[20]

(二)適時(shí)組建涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

海洋管理職能配置的分散化，使得更多部門加入海洋管理“共同體”之中，主要負(fù)責(zé)海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的海警機(jī)構(gòu)由此和更多部門有了交集。妥善處理好海警機(jī)構(gòu)和這些部門之間的關(guān)系，提升與這些部門的執(zhí)法協(xié)作水平，是建設(shè)海洋強(qiáng)國的要求。要構(gòu)建更強(qiáng)有力的海洋管理機(jī)制，組建涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即為非常合適的選擇。需要其協(xié)調(diào)制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略，部署海洋權(quán)益維護(hù)工作，協(xié)調(diào)開展保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，以及協(xié)調(diào)主要涉海部門的職能安排，促進(jìn)海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作。[21]在國家層面，建立國家海洋綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，需要中央級(jí)別的涉海機(jī)關(guān)共同參與；在地方層面，建議在省一級(jí)層面組建相應(yīng)的涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。以各沿海省份的涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，有兩種方案可供選擇：首先是以山東和廣西為代表的做法，在省一級(jí)層面建立實(shí)體性機(jī)構(gòu)，賦予較高的職權(quán)和行政等級(jí)，并且配備專門人員。此種方式是較優(yōu)的方式，這種方式具有權(quán)限級(jí)別高、議事范圍廣以及約束力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，有利于開展執(zhí)法協(xié)作活動(dòng)，然而這種模式存在機(jī)構(gòu)編制限制、組建程序嚴(yán)格等問題。另一種做法是，在不滿足組建實(shí)體性機(jī)構(gòu)的條件時(shí)，暫行的方式是設(shè)立非實(shí)體的協(xié)調(diào)工作小組，即采用不組建實(shí)體性機(jī)構(gòu)、不配備專門人員的工作小組的模式，承擔(dān)地區(qū)、部門的海洋管理協(xié)調(diào)職能，對(duì)海洋強(qiáng)省建設(shè)“定方向、制政策、化矛盾、促合力”，條件滿足時(shí)再組建涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。盡管按照現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)的定位，海警機(jī)構(gòu)并非行政機(jī)關(guān)，但是不影響其與地方政府共同組建涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。不管采用哪一種方案，各沿海省份均應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的條件組建涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

(三)構(gòu)建雙向協(xié)作機(jī)制

面對(duì)海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作中的問題，第一步就是要著眼于排除不恰當(dāng)?shù)牟块T利益，將“單方協(xié)作模式”轉(zhuǎn)向“雙向協(xié)作模式”?！半p向協(xié)作模式”使海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的參與者都能從中得到工作效能提升的結(jié)果，使協(xié)作者付出的人力和物力等資源獲得回報(bào)。如此方能調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性，提高其參與協(xié)作的意愿，也很大程度上化解了“單向協(xié)作”的種種弊端。在海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作中使用這一模式能夠大大提高協(xié)作者的積極性，化解單向協(xié)作面臨的被動(dòng)局面。另外，前文提及的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作所面臨的權(quán)限問題、指揮權(quán)問題、人員安排問題也能夠在平等協(xié)助的各方參與者當(dāng)中經(jīng)過協(xié)商和磨合來加以消除。為了提升海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作水平，合理實(shí)現(xiàn)海洋管理工作的順利開展以及對(duì)國家海洋權(quán)益的有效維護(hù)，應(yīng)從法律上確定海警機(jī)構(gòu)和其他部門的協(xié)作關(guān)系。為了形成海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的主動(dòng)局面，就要進(jìn)行布局，從兼顧部門利益的角度作出努力，變“單方協(xié)作模式”為“雙向協(xié)作模式”，讓各方參與者不僅僅是在協(xié)助中被動(dòng)參與，還要使其獲得工作利益。[22]需要注意的是，這里受益的宗旨是有利于各參與者在職能的履行上達(dá)到互相實(shí)現(xiàn)的良性局面，而落實(shí)的方式方法可以靈活多變。該模式的具體要求是：海警機(jī)構(gòu)與其他涉海部門就某一執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行執(zhí)法協(xié)作時(shí)，可以通過信息共享、意見溝通、部門聯(lián)動(dòng)、案件抄送、業(yè)務(wù)交流等具體方式來加以實(shí)施。如可以建設(shè)海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作電子信息共享平臺(tái)，讓執(zhí)法部門的信息實(shí)現(xiàn)快速共享，讓參與協(xié)作的部門及時(shí)了解維權(quán)執(zhí)法信息，提前做出應(yīng)對(duì)方案。

(四)完善配套機(jī)制

1.責(zé)任機(jī)制的可操作化

只有明確規(guī)定協(xié)作的責(zé)任，才能夠增強(qiáng)海警機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)部門的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作行為的法律約束性。對(duì)不響應(yīng)協(xié)作請(qǐng)求或者不認(rèn)真協(xié)助海上維權(quán)執(zhí)法工作開展的，應(yīng)配置一定的懲罰措施，以法治方式規(guī)制海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作，使海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作規(guī)范化。維權(quán)執(zhí)法協(xié)作既是相關(guān)部門的自覺要求，又是法定要求。應(yīng)當(dāng)明確，除法定情形外，不能拒絕協(xié)助請(qǐng)求。(4)如德國《聯(lián)邦行政程序法》第4條第1項(xiàng)規(guī)定:“應(yīng)其他行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求，任何行政機(jī)關(guān)應(yīng)提供輔助性幫助(職務(wù)協(xié)助)?！必?zé)任的設(shè)置應(yīng)具有可操作性，假使規(guī)定過于抽象或者概括，就會(huì)難以將責(zé)任歸于具體的部門和個(gè)人，責(zé)任的威懾性也得不到發(fā)揮。假使被請(qǐng)求部門應(yīng)當(dāng)協(xié)作而在沒有排除理由情況下不進(jìn)行協(xié)作，其上級(jí)主管部門應(yīng)就此消極回應(yīng)對(duì)被請(qǐng)求部門的主管領(lǐng)導(dǎo)、直接責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)，責(zé)令其進(jìn)行糾正。另外，可以把有無進(jìn)行協(xié)作設(shè)置為考核指標(biāo)。如果由于被請(qǐng)求部門沒有進(jìn)行協(xié)作配合而不能完成海上維權(quán)執(zhí)法工作或者引起嚴(yán)重的社會(huì)后果，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)向涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴，請(qǐng)求涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，最后由被請(qǐng)求部門上級(jí)主管部門落實(shí)裁決決定。

2.協(xié)作救濟(jì)的規(guī)范化

相關(guān)執(zhí)法部門對(duì)于海警機(jī)構(gòu)的協(xié)作請(qǐng)求消極配合甚至不協(xié)作時(shí)，其上級(jí)主管部門應(yīng)依海警機(jī)構(gòu)的請(qǐng)求對(duì)被請(qǐng)求事項(xiàng)進(jìn)行督辦。在部分學(xué)者看來，基于部門本位考量，海警機(jī)構(gòu)的請(qǐng)求可能會(huì)被被請(qǐng)求主體的上級(jí)機(jī)關(guān)拒絕，得出不公平的結(jié)果，因而雙方的共同上級(jí)主管部門才是真正合適的干預(yù)者。[23]在這一問題上，以共同上級(jí)主管部門作為裁決機(jī)關(guān)是不現(xiàn)實(shí)的，也不符合經(jīng)濟(jì)和效率原則。作為一種正式的法律程序，裁決的結(jié)果由被請(qǐng)求部門的上級(jí)機(jī)關(guān)作出，下級(jí)有遵照?qǐng)?zhí)行的義務(wù)，這樣可以提高協(xié)作效果。被請(qǐng)求協(xié)作部門的上級(jí)機(jī)關(guān)作出不予以協(xié)作的決定時(shí)，海警機(jī)構(gòu)可請(qǐng)求聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。根據(jù)上文的論述，假使能組建聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并將其設(shè)置為爭議裁決者，將會(huì)有利于在執(zhí)法協(xié)助請(qǐng)求被拒絕時(shí)進(jìn)行救濟(jì)。

3.費(fèi)用負(fù)擔(dān)的合理化

海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作活動(dòng)需要經(jīng)費(fèi)支持，由何者來負(fù)擔(dān)協(xié)作者的執(zhí)法成本是一個(gè)需要解決的問題。具體來看，假使協(xié)作行為為信息共享，現(xiàn)在諸多法律文件明文規(guī)定不能收費(fèi)，這種情況下即為協(xié)作者負(fù)擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。然而對(duì)于超越信息共享的其他協(xié)作行為，如海事部門協(xié)助海警機(jī)構(gòu)在海上逮捕犯罪嫌疑人，費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題則要具體分析。如果協(xié)作費(fèi)用微少，基于各方都是執(zhí)法主體和執(zhí)法效率的考量，微少的費(fèi)用由被請(qǐng)求主體負(fù)擔(dān)是可行的。[24]而費(fèi)用較多時(shí)就應(yīng)另當(dāng)別論，假使費(fèi)用由被請(qǐng)求主體承擔(dān)，可能會(huì)挫傷其協(xié)作的主動(dòng)性，即使是在強(qiáng)制規(guī)定前提下必須進(jìn)行的協(xié)作，也可能引發(fā)協(xié)作者不情愿的心理；反之，假使費(fèi)用由請(qǐng)求主體負(fù)擔(dān)，也會(huì)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)問題阻礙其申請(qǐng)協(xié)作的積極性，同樣會(huì)對(duì)執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響；假使費(fèi)用由各方共同負(fù)擔(dān)，比例的劃分又成為一道難題。如今比較妥當(dāng)?shù)姆桨甘窍扔呻p方進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成再經(jīng)爭議解決機(jī)制進(jìn)行裁決。

四、結(jié)論

對(duì)廣大海域有效行使管轄權(quán)，涉及的海上管理活動(dòng)十分龐雜，僅僅依靠海警機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)法是較難實(shí)現(xiàn)效果最優(yōu)的，所以《海警法》明確規(guī)定了海警機(jī)構(gòu)執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)時(shí)具有向職責(zé)范圍內(nèi)的部門提出協(xié)作的權(quán)力。然而，一方面，因?yàn)橛嘘P(guān)制度剛剛出臺(tái)，制度的落實(shí)還需要磨合；另一方面，海警機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)部門剛完成機(jī)構(gòu)改革不久，對(duì)于海上維權(quán)執(zhí)法仍需要豐富經(jīng)驗(yàn)，所以海警機(jī)構(gòu)與其他涉海部門的海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作在理論上和實(shí)踐中還有一些問題。在學(xué)理上，海警機(jī)構(gòu)與其他涉海部門的協(xié)作為一種常見的海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)方式，其內(nèi)涵界限和外延范圍還比較模糊，也與傳統(tǒng)行政行為有所區(qū)別，但不妨礙以法治思維和法治方式對(duì)其進(jìn)行界分。在法治思維方面，海警機(jī)構(gòu)海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作應(yīng)堅(jiān)持職權(quán)法定、程序公正、平等商談的法治原則，以這三項(xiàng)原則來規(guī)范海警機(jī)構(gòu)海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作。為了從執(zhí)法組織和執(zhí)法程序的規(guī)范角度規(guī)范執(zhí)法協(xié)作的運(yùn)行，應(yīng)堅(jiān)持海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的法治原則，構(gòu)建雙向協(xié)作機(jī)制，適時(shí)組建涉海綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善配套的程序機(jī)制。從功能主義出發(fā)，海警機(jī)構(gòu)和其他部門的維權(quán)執(zhí)法協(xié)作的工作機(jī)制和程序約束，不但能夠規(guī)范維權(quán)執(zhí)法協(xié)作活動(dòng)的開展，而且有利于實(shí)現(xiàn)維權(quán)執(zhí)法的高效運(yùn)行，提升執(zhí)法效能。最后，由于研究對(duì)象特性的制約，還有一些相關(guān)問題尚需學(xué)界進(jìn)一步探析，如在海警機(jī)構(gòu)剝離出行政機(jī)關(guān)序列情況下，海警機(jī)構(gòu)如何在海上維權(quán)執(zhí)法協(xié)作問題上加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的交流問題等。