劉康磊，亓國萃

(濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

檢察機(jī)關(guān)提前介入在法理層面具有較大的爭議，這一機(jī)制或者工作方式的存在和發(fā)展，從法治對(duì)監(jiān)督職能的要求上需要予以證成。從檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色定位及其職能運(yùn)行的角度而言，除了辦案效率和監(jiān)察權(quán)運(yùn)行處于起步階段的客觀需要之外，檢察機(jī)關(guān)出庭支持公訴并對(duì)法院審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的做法，可為檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)提前介入的正當(dāng)性提供理由。參與式監(jiān)督或者過程化監(jiān)督在檢察機(jī)關(guān)行使憲法所賦予的監(jiān)督權(quán)時(shí)，可以與一般監(jiān)督的正當(dāng)性保持適當(dāng)?shù)膹埩Γ桩?dāng)?shù)恼?dāng)性應(yīng)當(dāng)滿足中立和無涉的價(jià)值取向要求。然而，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)與公安機(jī)關(guān)或者職能調(diào)整前的檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)在性質(zhì)上仍有區(qū)別，明確檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的范圍和邊界，對(duì)于“提前介入”的存廢及其法治化運(yùn)行而言都是無法回避的問題。

一、檢察機(jī)關(guān)提前介入制度的變遷

在現(xiàn)行體制下，檢察機(jī)關(guān)“提前介入”比較集中地出現(xiàn)于專項(xiàng)行動(dòng)中，各地公安司法機(jī)關(guān)依照打擊犯罪、保護(hù)人權(quán)的要求對(duì)犯罪分子實(shí)行嚴(yán)厲打擊，在此時(shí)期不僅提前介入重大案件，也提前介入團(tuán)伙、復(fù)雜、疑難案件，公檢法三家相互配合。毋容置疑，提前介入的工作方法，在依法從重從快打擊嚴(yán)重刑事犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪的斗爭中，顯示出震懾犯罪和快速恢復(fù)社會(huì)秩序的作用。檢察機(jī)關(guān)在這一過程中開始提前介入公安機(jī)關(guān)偵查階段的活動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)形成合力使得案件訴訟成功率大幅提高。

為了鞏固檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)的協(xié)作關(guān)系，1988年最高人民檢察院與公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)檢察公安機(jī)關(guān)相互聯(lián)系的通知》，初步確定了檢察機(jī)關(guān)提前介入的方式、程序。1996年《刑事訴訟法》修改主要在三個(gè)方面確立了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)：一是在總則部分以原則形式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟活動(dòng)享有法律監(jiān)督之權(quán)力，確定檢察機(jī)關(guān)法定的司法監(jiān)督機(jī)關(guān)地位；二是針對(duì)公安機(jī)關(guān)不作為或未完全履行職責(zé)的情形進(jìn)行法定監(jiān)督；三是履行對(duì)人民法院審判活動(dòng)的法定監(jiān)督權(quán)。2005年，隨著《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公訴工作強(qiáng)化法律監(jiān)督的意見》的出臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)“引導(dǎo)取證”進(jìn)入公眾視野，部分地方檢察機(jī)關(guān)開始探索提前介入工作機(jī)制。[1]隨后，最高人民檢察院在其工作規(guī)定中明確了公訴部門對(duì)于有重大社會(huì)影響或者案情復(fù)雜的職務(wù)犯罪案件可以介入偵查。2017年，最高人民檢察院在年度工作報(bào)告中指出，要充分發(fā)揮審前主導(dǎo)和過濾作用，探索建立重大疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議制度。隨后，《中華人民共和國刑事訴訟法》第87條、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第567條、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等相繼對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入制度在法律層面予以規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)落實(shí)提前介入制度提供了法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查制度逐漸走上正軌。

檢察機(jī)關(guān)提前介入的主要制度依據(jù)是憲法和法律關(guān)于國家機(jī)關(guān)之間相互關(guān)系的規(guī)定。根據(jù)《憲法》第134條的規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，憲法賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律適用的權(quán)力。同時(shí)，《憲法》第127條第2款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”《監(jiān)察法》第4條第2款(1)《監(jiān)察法》第4條第2款規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。也作出了與《憲法》上述條款相同的規(guī)定。此條款明確規(guī)定了在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是互相配合、互相制約?；ハ嗯浜鲜侵?，在職務(wù)犯罪案件中監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求，依照法律的規(guī)定給予監(jiān)察機(jī)關(guān)相應(yīng)的支持。值得注意的是，此種配合關(guān)系并不改變監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件查辦中的主導(dǎo)地位，檢察機(jī)關(guān)是在法定權(quán)限內(nèi)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出建議或提供幫助。

互相制約是指，在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，為避免程序違法和實(shí)體不公等現(xiàn)象的發(fā)生，通過權(quán)力與程序上的制約，達(dá)到正確適用法律以懲罰犯罪的目的。長期以來，反腐敗工作作為我國國家治理的重點(diǎn)工作，在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)工作報(bào)告中占據(jù)重要地位。而相互制約是為了使反腐工作更加公正、高效，保證案件的高質(zhì)量、高水平。

《監(jiān)察法》出臺(tái)后，檢察機(jī)關(guān)部分職權(quán)移轉(zhuǎn)給監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為與檢察機(jī)關(guān)的偵查行為相分離，但對(duì)于檢察機(jī)關(guān)能否提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述行為，《監(jiān)察法》并未對(duì)此作出規(guī)定。隨后，出臺(tái)了《國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查予以制度化、規(guī)范化確認(rèn)。

就實(shí)踐效果來看，以2018年《監(jiān)察法》出臺(tái)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，參考山東省人民檢察院2017年以及2018年工作報(bào)告，山東省人民檢察院2017年度采取提前介入措施的疑難案件共5650件；2018年《監(jiān)察法》出臺(tái)后，與山東省監(jiān)察委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)接，制定職務(wù)犯罪案件銜接辦法和工作細(xì)則，針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)提前介入調(diào)查27次。與2017年檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查行為的案件數(shù)量相比，2018年檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查行為的數(shù)量雖大幅銳減，但也說明檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)象已經(jīng)在實(shí)踐中屢見不鮮。事實(shí)上，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)在性質(zhì)、定位等方面并不相同，現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)提前介入偵查的理論、經(jīng)驗(yàn)并不能全部照搬到檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查中。換言之，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查有其特殊性。[2]因此，雖然實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的現(xiàn)象已經(jīng)存在，但其背后蘊(yùn)含的學(xué)理問題仍有待探析。

二、檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查正當(dāng)性的理解

雖然檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查機(jī)制在立法層面還不完善，但此種機(jī)制在實(shí)踐當(dāng)中卻被大量采用。盡管還存在理論上的爭議，但毋庸置疑的是，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查已經(jīng)成為法律實(shí)踐的常見現(xiàn)象。實(shí)踐當(dāng)中對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提前介入制度的內(nèi)涵基本達(dá)成一致，認(rèn)為提前介入制度應(yīng)當(dāng)是連接檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的刑事制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理刑事案件、進(jìn)行立案調(diào)查時(shí)，若發(fā)現(xiàn)需要檢察機(jī)關(guān)提供一定程度的幫助，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參加。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)邀派員介入監(jiān)察調(diào)查案件，主要是對(duì)案件定性、證據(jù)收集等提出法律意見，以保證案件在刑事訴訟程序中能夠順利進(jìn)行。[3]對(duì)于提前介入這一制度的合理性，有學(xué)者提出了批評(píng)意見，認(rèn)為提前介入本身不符合監(jiān)察法學(xué)的基本原理，因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)并非訴訟主體，且監(jiān)察調(diào)查行為與刑事偵查行為本就截然不同，其所采取的留置措施與強(qiáng)制措施更不相同。檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在性質(zhì)定位上本就不同，因此檢察機(jī)關(guān)也無權(quán)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)。[4]另有學(xué)者指出，提前介入制度會(huì)使檢察機(jī)關(guān)同時(shí)扮演運(yùn)動(dòng)員和裁判者兩種角色，不利于實(shí)現(xiàn)程序正義。[5]盡管檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查已經(jīng)是既存的客觀事實(shí)，并且新修訂的《刑事訴訟法》和《銜接辦法》都對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查在立法層面作了規(guī)定，但是其背后尚蘊(yùn)藏的諸多疑問有待學(xué)界從理論上進(jìn)行解釋，包括提前介入是否具有正當(dāng)性，提前介入存在哪些障礙以及如何保證提前介入的規(guī)范化等。

我國憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)給予了明確定位，即法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對(duì)法律適用活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察體制改革后，雖然整個(gè)法律體系發(fā)生了連鎖反應(yīng)，但是職務(wù)犯罪相關(guān)權(quán)力的轉(zhuǎn)隸并未改變檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督主體的角色定位。檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的重要一環(huán)即為訴訟監(jiān)督。在刑事訴訟構(gòu)造中，檢察機(jī)關(guān)主要承擔(dān)訴訟職能與監(jiān)督職能。但學(xué)界對(duì)于訴訟監(jiān)督的內(nèi)涵頗有爭議，主要包括以下四種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟監(jiān)督的主要目的是依照法律規(guī)定糾正貫穿于訴訟活動(dòng)中的各種違法行為，同時(shí)覆蓋刑事訴訟、民事訴訟與行政訴訟活動(dòng)，以此維護(hù)訴訟程序的合法性，即違法行為說[6]；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟監(jiān)督是監(jiān)督除檢察機(jī)關(guān)之外的其他主體的訴訟活動(dòng)是否合法，因此不包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身的內(nèi)部監(jiān)督，即監(jiān)督檢方之外訴訟行為說[7]；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的根本途徑，只有通過訴訟監(jiān)督這一途徑，檢察機(jī)關(guān)才能發(fā)揮其作為法律監(jiān)督主體的職能，即檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)職能途徑說[8]；第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，其涵蓋內(nèi)容與立法一致，包括對(duì)偵查行為的監(jiān)督、對(duì)提起公訴行為的監(jiān)督、對(duì)審判行為的監(jiān)督以及對(duì)執(zhí)行行為的監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括實(shí)體與程序兩方面，也即立法者本意說[9]。

筆者認(rèn)為，訴訟監(jiān)督在此主要體現(xiàn)為狹義的訴訟監(jiān)督，即主要監(jiān)督對(duì)象包括偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)自身等四方，監(jiān)督內(nèi)容包括四方訴訟活動(dòng)之合法性。因此，檢察機(jī)關(guān)提前介入制度作為檢方行使訴訟監(jiān)督權(quán)的途徑具有有力的權(quán)力基礎(chǔ)。

刑事訴訟主要由偵查、公訴、審判三大部分銜接而成，而公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三者分工合作，與刑事訴訟三大部分相互對(duì)應(yīng)，但值得注意的是，此種分工并不是相對(duì)的。從刑事訴訟職能構(gòu)造來看，偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)共同承擔(dān)著追訴職能，這也是很多大陸法系國家采取檢警一體化模式、采取警察受制于檢察官模式之緣由。[10]監(jiān)察體制改革突破了原有的刑事訴訟職能構(gòu)造，職務(wù)犯罪調(diào)查職能與檢察機(jī)關(guān)職能區(qū)隔開來，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪成為檢察機(jī)關(guān)提起公訴的前置程序。但監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為與偵查行為的關(guān)系是必須要討論的問題。

《監(jiān)察法》第3條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，此條明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的地位。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使國家監(jiān)督職能的專職機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦案，從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)。[11]這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)區(qū)別開來的有力證明。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為帶有類偵查屬性。偵查行為本身就有行政權(quán)屬性和司法權(quán)屬性之爭，若采取折衷說，則可以認(rèn)為偵查權(quán)同時(shí)具有行政權(quán)和司法權(quán)兩種權(quán)屬屬性。學(xué)者們對(duì)于偵查權(quán)屬性的不同理解實(shí)則是出于對(duì)偵查程序目的的不同考量，若對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為的性質(zhì)分析也借鑒此種思路，則可以認(rèn)為監(jiān)察調(diào)查行為應(yīng)當(dāng)具有類偵查屬性。

《監(jiān)察法》出臺(tái)前，職務(wù)犯罪的偵查權(quán)全部歸屬于檢察機(jī)關(guān)，國家監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)交由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使。無論是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查行為抑或是監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查行為，從行為本質(zhì)上看具有較多相類似的特征，主要區(qū)別是實(shí)施該行為的主體由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)。

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)完畢后，必須移交公訴機(jī)關(guān)，由公訴機(jī)關(guān)提起公訴，而后由審判機(jī)關(guān)作出罪與非罪、此罪與彼罪的判決。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為僅具有調(diào)查作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)是公訴機(jī)關(guān)提起公訴的前置程序，部分具有刑事訴訟職能構(gòu)造色彩。

監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的本質(zhì)目的是追訴犯罪，即求刑權(quán)。偵查機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)的目的亦是如此。兩種行為都與刑事訴訟活動(dòng)的整體價(jià)值相一致，因此可以認(rèn)定監(jiān)察調(diào)查行為具有類偵查性質(zhì)。

當(dāng)然，明確監(jiān)察調(diào)查行為的類偵查屬性并不僅僅意味著其能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提前介入制度提供法理依據(jù)，它同時(shí)意味著在監(jiān)察與司法銜接過程中，對(duì)法律未規(guī)定的問題提供導(dǎo)向，即從監(jiān)察調(diào)查行為的類偵查屬性出發(fā)，遵循刑事訴訟的基本規(guī)律，在法律沒有規(guī)定的前提下，援引偵查行為與其他司法行為銜接的法律規(guī)定做好監(jiān)察與司法的銜接工作。

三、檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的爭議及其解決

監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪案件調(diào)查權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)素質(zhì)直接影響著我國反腐敗工作的質(zhì)量。監(jiān)察調(diào)查作為職務(wù)犯罪案件提起公訴的前置程序，其證據(jù)質(zhì)量尤為重要，直接關(guān)系著調(diào)查結(jié)論是否能被采納以及審判機(jī)關(guān)是否能以此為依據(jù)作出無罪或有罪、此罪與彼罪的判決。尤其是在監(jiān)察體制改革初期，監(jiān)察制度和規(guī)范尚不完善，監(jiān)察隊(duì)伍尚須加強(qiáng)，此時(shí)更加需要檢察機(jī)關(guān)就事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)收集等方面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行必要的支持與幫助。

同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查行為有利于防止程序倒流以及司法資源的浪費(fèi)。在職務(wù)犯罪訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)作為承擔(dān)控訴職能的公訴機(jī)關(guān)，對(duì)上一環(huán)節(jié)的監(jiān)察調(diào)查行為具有審查義務(wù)，若監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為不符合法律程序規(guī)定或存在證據(jù)證明力不足之情形，則可能需要退回補(bǔ)充調(diào)查，導(dǎo)致訴訟程序倒流，造成司法資源的浪費(fèi)，影響訴訟效率。更有甚者，會(huì)造成公訴機(jī)關(guān)無法起訴的情形，不利于刑事訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。因此，檢察機(jī)關(guān)提前介入制度符合職務(wù)犯罪調(diào)查的現(xiàn)實(shí)需要。

檢察機(jī)關(guān)提前介入往往意味著案件效率的提升，但早在提前介入制度出現(xiàn)之初，犯罪嫌疑人權(quán)利的保障問題就被提出。監(jiān)察體制改革后，提前介入制度延伸到監(jiān)察調(diào)查領(lǐng)域之中，但監(jiān)察調(diào)查行為本身所具有的完整性、保密性、封閉性等特點(diǎn)使被調(diào)查人的保障問題需要得到相應(yīng)措施的支持。相比于刑事案件必須要得到追訴的使命，保障公民的訴訟權(quán)利更加重要。整體而言，對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利保障應(yīng)當(dāng)主要從兩個(gè)方面來加強(qiáng)，一是建構(gòu)律師進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查制度，使被調(diào)查人在調(diào)查階段獲得律師幫助；二是用提前介入制度保障被調(diào)查人的訴訟權(quán)利。

我國《憲法》明確規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)。人權(quán)包括人最基本的尊嚴(yán)和權(quán)利，在監(jiān)察調(diào)查程序中應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為被調(diào)查人能夠依照法律規(guī)定得到律師幫助等權(quán)利。由于監(jiān)察調(diào)查程序針對(duì)案件的特殊性，其對(duì)被調(diào)查人的人身自由限制的強(qiáng)度并不弱于刑事強(qiáng)制措施。《監(jiān)察法》規(guī)定，對(duì)被調(diào)查人的留置期限可達(dá)6個(gè)月。[12]同時(shí)，監(jiān)察調(diào)查時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)權(quán)享有較大的處置權(quán)限，若在此階段不允許律師合理介入，可能會(huì)侵害被調(diào)查人的合法權(quán)利。考慮到職務(wù)犯罪案件的特殊性，對(duì)于建構(gòu)律師進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)遵循由淺入深的原則。在具體實(shí)施中，可對(duì)律師介入的范圍作出一定限制，如將律師限定為監(jiān)察機(jī)關(guān)隨機(jī)抽選的公職律師，最大程度避免被調(diào)查人通過各種途徑逃脫法律的制裁。同時(shí)，對(duì)律師的權(quán)限作出一定限制，如僅能提供法律咨詢、發(fā)表意見、申請(qǐng)解除或變更調(diào)查措施等，在做到保障被調(diào)查人訴訟權(quán)利的同時(shí)實(shí)現(xiàn)追訴犯罪的目的。

在刑事訴訟中，司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力的代表，往往在追訴犯罪活動(dòng)中處于主導(dǎo)地位，犯罪嫌疑人的地位相對(duì)弱勢(shì)。雖然犯罪嫌疑人可能對(duì)公共權(quán)益、被害人權(quán)益造成損害，但對(duì)其訴訟權(quán)利的保障仍不容忽視。對(duì)于被調(diào)查人訴訟權(quán)利的保護(hù)應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在兩方面：一是提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的證據(jù)調(diào)查、審查能力，注重證據(jù)的客觀性、全面性審查，同時(shí)按照法律規(guī)定保證調(diào)查全程同步錄音錄像；二是明確監(jiān)察機(jī)關(guān)可以作為國家賠償?shù)闹黧w，在侵犯被調(diào)查人合法權(quán)利時(shí)履行賠償義務(wù)。應(yīng)準(zhǔn)確界定監(jiān)察賠償?shù)男再|(zhì)，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)既不屬于行政機(jī)關(guān)，也不屬于刑事司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察行為過錯(cuò)導(dǎo)致侵權(quán)結(jié)果發(fā)生的國家賠償屬于一種新的類型，即國家監(jiān)察賠償。[13]檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查機(jī)制在立法層面尚不完善，各地的實(shí)踐探索也不一致，應(yīng)在立法層面對(duì)此機(jī)制作出規(guī)定，使該項(xiàng)機(jī)制的實(shí)施符合設(shè)立時(shí)立法者的本意，避免出現(xiàn)各地做法不一致等現(xiàn)象。

(一)介入案件范圍

《銜接辦法》將介入案件范圍規(guī)定為重大、疑難、復(fù)雜案件，但對(duì)于何為重大、疑難、復(fù)雜案件，不同的解釋主體會(huì)對(duì)此作出不同解釋。無論是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為解釋主體抑或是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋，都缺乏客觀評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，現(xiàn)階段處于監(jiān)察體制改革初期，制度規(guī)定的留白給予制度探索留有足夠的空間；另一方面，也是為了適應(yīng)復(fù)雜多變的職務(wù)犯罪案件具體情勢(shì)，避免因精準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)過于剛性，致使提前介入的案件范圍受到過度限制，妨礙職務(wù)犯罪追訴活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)在確定案件介入范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《銜接辦法》的規(guī)定和案件實(shí)際情況發(fā)揮能動(dòng)性，在介入時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的主動(dòng)權(quán)，也即在規(guī)范與靈活間尋求平衡。[14]同時(shí)，以當(dāng)前部分地方的辦案實(shí)踐作參考,借鑒其他領(lǐng)域成功經(jīng)驗(yàn)以及檢察機(jī)關(guān)介入公安機(jī)關(guān)辦案的相關(guān)法律規(guī)范。一般來說，可以認(rèn)定為“重大、疑難、復(fù)雜”的案件應(yīng)當(dāng)包括但不限于影響范圍較大的案件。在具體規(guī)定尚不完善的基礎(chǔ)上，可以用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來把握是否可以采用提前介入制度：一是案件是否需要檢察機(jī)關(guān)介入，二是介入后是否能夠達(dá)到相應(yīng)的積極效果。首先，從第一個(gè)方面來說，仍然需要特別考慮的是“案情重大、疑難、復(fù)雜”的具體情況。案情的具體情況是檢察機(jī)關(guān)提前介入功能發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)與價(jià)值所在，不然既浪費(fèi)檢察資源，還對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案有不利干擾。針對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜”的條件而言，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：一是根據(jù)涉案金額、涉案有關(guān)人員的情況以及由此所造成的損失等要素進(jìn)行綜合評(píng)判。這可以參照之前檢察機(jī)關(guān)處理“特別重大賄賂案件”的相關(guān)處理辦法。二是從案件辦理的難度、監(jiān)察和檢察資源配置以及辦案經(jīng)驗(yàn)結(jié)合的角度來看，適宜介入的情形還包括：獲取證據(jù)難度大使案件事實(shí)認(rèn)定難度加大，案件牽扯法律關(guān)系認(rèn)定復(fù)雜，定罪量刑等方面法律適用沒有統(tǒng)一的意見等。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍然處于主導(dǎo)地位，可以與檢察機(jī)關(guān)協(xié)商提前介入的限度與范圍。這也可能削弱檢察機(jī)關(guān)提前介入的積極效用，因此可以考慮給予檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)慕槿胫鲃?dòng)權(quán)，以保障提前介入的積極效果。

(二)提前介入的時(shí)間選擇

雖然《銜接辦法》明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提前介入的時(shí)間必須是在“案件進(jìn)入審理階段后”，此規(guī)定是為了保障監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察行為的獨(dú)立性，同樣也是出于保障犯罪嫌疑人人權(quán)的考慮。但實(shí)踐中，在檢察機(jī)關(guān)提前介入的時(shí)間選定上，各個(gè)地方的處理并不一致。一般來說，應(yīng)當(dāng)是在需要追究刑事責(zé)任的情況下，并且執(zhí)行相關(guān)的手續(xù)之后，檢察機(jī)關(guān)才能介入當(dāng)中。[15]實(shí)踐當(dāng)中，北京、上海、深圳的做法不相同，三者提前介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)分布在監(jiān)察機(jī)關(guān)案件調(diào)查期間。

提前介入的時(shí)間應(yīng)該以案件的疑難復(fù)雜程度為依據(jù)加以確定。假如案情較為難以理清，就應(yīng)該在調(diào)查階段介入；假如案情相對(duì)清晰明了，就應(yīng)當(dāng)不介入或緩介入。此外，還可以依照不同的證據(jù)類別、取證手段等，采用不一樣的介入時(shí)間?？傮w而言，由于實(shí)踐中每個(gè)案件都具有個(gè)體差異性，因此對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提前介入的時(shí)間選定不宜規(guī)定得太過詳細(xì)，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)一定的自由選擇權(quán)，在實(shí)踐中具體情況具體分析。值得注意的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)所辦理的職務(wù)犯罪案件一般具有主觀證據(jù)占比高的特點(diǎn)，主觀證據(jù)的主要來源就是訊問，在此類案件中可以考慮將提前介入的時(shí)間提前至監(jiān)察機(jī)關(guān)第一次對(duì)被調(diào)查人員進(jìn)行訊問時(shí)。同時(shí)，要考慮到監(jiān)察調(diào)查行為的時(shí)間限制具有相當(dāng)強(qiáng)的嚴(yán)格性，在時(shí)間緊急的情況下應(yīng)當(dāng)允許監(jiān)察機(jī)關(guān)以通訊方式邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)緊急介入，后期再補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)等。

(三)規(guī)范提前介入的程序

在檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查的具體程序方面，實(shí)踐中各地的做法并不一致。為最大限度保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，必須規(guī)范提前介入的程序，主要包括提前介入在何種條件下啟動(dòng)，介入行為的限度等。

1.提前介入的啟動(dòng)

實(shí)踐中，提前介入有兩種啟動(dòng)方式。第一種是監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入其調(diào)查行為。此種情況一般是監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為難以順利推進(jìn)，比如存在取證困難的情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)在取證環(huán)節(jié)提供幫助。檢察機(jī)關(guān)也有一定的自主決定權(quán)，根據(jù)案件的疑難復(fù)雜情況作出是否提前介入的書面決定，并告知監(jiān)察機(jī)關(guān)。第二種是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)提前介入。主要是通過行使法定監(jiān)督權(quán)發(fā)現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)提前介入的需要，主動(dòng)以書面形式通知監(jiān)察機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)提前介入調(diào)查行為。在第二種啟動(dòng)方式中，需要完善刑事案件備案審查制度，避免出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)權(quán)力濫用的情形，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案地位。在介入主體上，在案件報(bào)請(qǐng)留置前,介入應(yīng)主要由偵監(jiān)部門負(fù)責(zé)；案件涉及未成年人的,可以讓未成年人檢察部門指派專業(yè)人員介入；遇到特別重大、疑難、復(fù)雜案件時(shí)，介入主體范圍可以根據(jù)實(shí)際情況擴(kuò)大，如偵監(jiān)、公訴部門同時(shí)介入，從而保障調(diào)查階段和審查起訴階段符合證據(jù)審查規(guī)定的要求，有利于最大程度發(fā)揮提前介入制度的效用。

2.介入行為的規(guī)范

現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)于提前介入行為應(yīng)如何進(jìn)行并無完備規(guī)定，對(duì)于提前介入行為的規(guī)范直接關(guān)系到提前介入制度在具體實(shí)踐當(dāng)中的適用。規(guī)范提前介入行為有利于統(tǒng)一各地在實(shí)踐中的具體做法，避免出現(xiàn)程序瑕疵。《銜接辦法》已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查制度作出部分規(guī)定，但其內(nèi)容并不具體，規(guī)范層面可以在總結(jié)各地有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)提前介入行為的具體內(nèi)容與手段進(jìn)行凝練，使其更加細(xì)致。實(shí)踐中，具體的介入內(nèi)容主要包括以下方面：(1)查驗(yàn)文書。文書資料是案件進(jìn)入審判程序后的重要依據(jù)，包括各類法律文書、被調(diào)查人的相關(guān)信息等。若監(jiān)察機(jī)關(guān)收集、制作的文書不符合刑事訴訟程序的要求，可以在調(diào)查程序中予以糾正。(2)證據(jù)搜集，主要包括現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)及旁聽訊問被調(diào)查人、詢問被害人和證人等，避免出現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)證據(jù)搜集不合法的現(xiàn)象。(3)事實(shí)認(rèn)定。檢察機(jī)關(guān)可以應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)，參與對(duì)重大案件事實(shí)的討論。(4)發(fā)表意見，主要對(duì)證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性、客觀性以及法律適用發(fā)表相關(guān)意見。

3. 介入行為的限度

在追訴職務(wù)犯罪過程中，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)各具優(yōu)勢(shì)。面對(duì)治理職務(wù)犯罪的長期性、時(shí)效性、復(fù)雜性等問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)能憑借其專業(yè)的人力和物質(zhì)保障開展調(diào)查行為。若檢察機(jī)關(guān)提前介入行為的限度不合理，過早、過多地提前介入，則會(huì)妨害監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。因此，必須強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)提前介入的限度。檢察機(jī)關(guān)較之監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)審查方面具有比較優(yōu)勢(shì)，因此應(yīng)以證據(jù)搜集為邊界[16]，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)應(yīng)限于證據(jù)的收集、使用等方面，引導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)形成合法、高效的辦案方式。在提前介入行為中，檢察機(jī)關(guān)要保持自身的協(xié)助身份，不過分干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)合法的調(diào)查行為。引導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)采取建議等方式，監(jiān)察機(jī)關(guān)有采納或者不采納的權(quán)力。如此，既能保證兩家可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，也能避免檢察機(jī)關(guān)過多干預(yù)招致監(jiān)察機(jī)關(guān)的反感，更好地促進(jìn)職務(wù)犯罪案件辦理效率的提升。

4. 介入主體的確定

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，提前介入的主體由原來的偵查監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在統(tǒng)一負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的檢察部。該檢察部負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的各個(gè)流程，包括批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、提起公訴、支持抗訴等各個(gè)流程。若由該檢察部負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪案件的提前介入，難免會(huì)出現(xiàn)既負(fù)責(zé)引導(dǎo)案件取證又負(fù)責(zé)提起公訴等情形。雖然此種情況下會(huì)大幅縮短檢察官審查案件的時(shí)間，提高案件辦理效率，但可能會(huì)使提前介入案件的檢察官產(chǎn)生先入為主的預(yù)判，不利于保障被告人的權(quán)利。筆者認(rèn)為，引導(dǎo)案件取證的檢察官應(yīng)當(dāng)不與審查起訴、提起公訴的檢察官相一致。在實(shí)踐中，提前介入行為結(jié)束后可以由檢察部其他檢察官采取輪流、抽簽的方式來確定由某一檢察官負(fù)責(zé)審查起訴、提起公訴等后續(xù)工作，在最大限度上保證檢察官個(gè)人不受其他外界因素影響，以此來保障被告人的權(quán)利，保證司法公正最大程度得到實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)如何銜接、如何配合成為實(shí)踐中的難題。理論上，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的強(qiáng)行政屬性并不符合檢察機(jī)關(guān)的司法機(jī)關(guān)法律定位。誠然，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)可以保障法律監(jiān)督的某種剛性需求，但是程序性、建議性和柔和性才是法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性。[17]監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)各具優(yōu)勢(shì)，只有在追訴職務(wù)犯罪時(shí)發(fā)揮各自特長，才能有效追訴犯罪、維護(hù)法律的權(quán)威。檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查制度作為新興事物，有不完美之處，只有通過長期的實(shí)踐與探索才能加以豐富和完善，形成具有中國特色的職務(wù)犯罪追訴模式。