李志強

(中共青島市委黨校法學教研部，山東 青島 266000)

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，黨堅持依規(guī)治黨，嚴格遵守黨章，形成比較完善的黨內法規(guī)體系。中國共產黨在百年發(fā)展歷程中，根據需要始終加強和推進黨內法規(guī)制度建設，其在諸多方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。中國特色社會主義進入新時代，隨著依規(guī)治黨深入推進，黨內法規(guī)制定步伐明顯加快。中國共產黨在不同領域出臺或修訂了一批具有標志性、核心性、重要性的黨內法規(guī)，黨內法規(guī)體系逐步形成并不斷完善，黨內法規(guī)制度建設取得顯著成就。當前，我們黨致力于推進黨內治理現代化，黨內法規(guī)的作用和地位更加凸顯。為進一步提高黨內法規(guī)的質量和實效，應構建一套科學合理的評估指標體系。應通過對黨內法規(guī)實施效果進行科學測度與評價，不斷推動黨內法規(guī)質量優(yōu)化，進而實現黨內治理現代化。

一、黨內法規(guī)實施效果評估指標體系的功能

黨內法規(guī)實施效果評估是指對黨內法規(guī)實施效果進行系統(tǒng)、客觀衡量和評價的活動。評估指標作為評估的核心要素，對其進行系統(tǒng)化、科學化構建，有助于從整體上提高黨內法規(guī)評估工作的效能。一方面，指標體系的建構使黨內法規(guī)評估具有了可操作性，為測評黨內法規(guī)的具體效果提供了明確的標準和依據。另一方面，指標體系的應用進一步提升了評估結果的準確性與客觀性，有助于改進黨內法規(guī)制定工作，提高黨內法規(guī)質量，從而推動黨的治理體系和治理能力現代化。

第一， 有助于提升黨內法規(guī)評估的可操作性。黨內法規(guī)實施效果評估指標在實踐層面為測度黨內法規(guī)質量與實施效果提供了可量化的工具，實現了評估工作有據可依，使得黨內法規(guī)評估更具有操作性、客觀性、準確性。一方面，評估主體依據具體化、規(guī)范化指標進行科學測度，有助于避免黨內法規(guī)評估過程中的盲目性、隨意性，保證評估標準的客觀與統(tǒng)一。另一方面，評估主體通過評估指標對立規(guī)效果進行檢測，有助于了解黨內法規(guī)制定與實施過程中存在的問題，并據此提出有針對性的對策和建議，切實保障黨內法規(guī)評估工作取得實效。

第二，有助于改進黨內法規(guī)的質量。有的政策經過一段時間后發(fā)現有偏差，因而在政策舉措出臺之前必須經過反復論證和科學評估。黨內法規(guī)制定亦是如此，只有對黨內法規(guī)進行科學、有效評估，預測與衡量黨內法規(guī)對黨的領導與黨的建設產生的具體影響，綜合考量制度安排的利弊得失，趨利避害，尋求制度效果的最大化，才能保證制定出臺的黨內法規(guī)行之有效。[1]而要進行科學的評估，就需要構建一套科學、可操作的評估指標體系。黨內法規(guī)實施效果評估指標體系貫穿適用于黨內法規(guī)制定全過程，包括立規(guī)前、立規(guī)中與立規(guī)后三個階段。通過其在黨內立規(guī)各個環(huán)節(jié)的適用，有助于降低黨內法規(guī)制定成本，增強黨內立規(guī)的科學性和可行性，進而有助于實現依規(guī)治黨目標。具體而言，立規(guī)前的指標應用，具有前瞻性和預判性。通過相關測度，有助于為立規(guī)主體提供科學指引，確保黨內立規(guī)項目科學合理和預期實現。立規(guī)中的評估指標，則屬于制度選擇與論證范疇。評估主體借助指標體系精準測量和評價，有助于保障立規(guī)中制度設計的科學、規(guī)范、可操作。立規(guī)后的指標應用，則是未來修法的重要前提，關系到黨內法規(guī)完善的質量。借助評估指標，評估主體能夠有效驗證黨內法規(guī)實施的成效，并對黨內法規(guī)不完善的地方進行合理的調適與改進。由此可知，評估指標在黨內法規(guī)制定各個階段都能發(fā)揮不同的功能，彰顯出更多實用性價值，也促使黨內法規(guī)產生的效益趨向最優(yōu)。

第三，有助于提升黨內法規(guī)治理效能。一方面，科學合理的黨內法規(guī)實施效果評估指標能夠揭示和反映黨內法規(guī)建設的一般規(guī)律。借助評估指標，立規(guī)主體能夠有效檢驗黨內法規(guī)實施效果是否達至預期目標，了解黨員對黨內法規(guī)的滿意度，并調整黨內法規(guī)制定與實施工作方向，從而不斷推進黨內法規(guī)建設，全面提高管黨治黨能力。另一方面，借助評估指標，有助于發(fā)現黨的規(guī)范制度體系可能存在的欠缺與不足，并對黨內法規(guī)予以改進和完善，合理劃分機構之間的職責、權限，規(guī)范和保障黨對各方面工作的領導，從而形成合力，進一步提高黨的執(zhí)政能力和領導水平。

二、黨內法規(guī)實施效果評估指標體系的現狀及問題

中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進黨內法規(guī)制定與實施評估工作，黨內法規(guī)制度建設全面提速，并取得重大突破和歷史性成就。2019年，《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》頒布實施，明確規(guī)定在情況允許的條件下立規(guī)主體可以對黨內法規(guī)展開執(zhí)行與效果方面的評估，進一步督促法規(guī)執(zhí)行、保障實施和責任落實。同時，該規(guī)定還明確規(guī)定了評估對象基本類型、評估報告撰寫等問題，然而，對于評估指標的具體內容卻并未涉及。與此同時，一些地方結合自身實際情況制定了專門的評估辦法，使評估工作有章可循。有的地方還在評估中創(chuàng)設和使用了一些具體指標。例如，2018年中共四川省委辦公廳出臺《省委黨內法規(guī)實施評估辦法(試行)》，要求評估主體從政治性、合法性、合理性、可操作性等八個維度對黨內法規(guī)效果進行評價。2019年中共重慶市委辦公廳、重慶市機關事務管理局聯(lián)合組織開展《重慶市貫徹實施<黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例>辦法》的效果評估活動，從學習傳達、配套落實等方面查找實施過程存在的問題，并提出完善建議。2021年中共內蒙古自治區(qū)委員會辦公廳與機構編制委員會辦公室、內蒙古大學黨內法規(guī)研究教育中心等組成黨內法規(guī)評估組，借助實地調研、座談訪問等形式對《內蒙古自治區(qū)事業(yè)單位機構編制管理辦法》的執(zhí)行情況、實施效果開展評估，通過開展科學評估來完善管理辦法的各項規(guī)定，進一步加強和規(guī)范了機構編制管理工作。

黨內法規(guī)實施效果評估目前仍處于探索階段，尤其是實踐中欠缺一套行之有效的評估指標體系，已成為制約黨內法規(guī)評估工作進一步發(fā)展的因素，也影響了評估活動系統(tǒng)化、規(guī)范化地開展。同時，由于不同區(qū)域社會、法治、文化等方面的發(fā)展狀況不盡一致，各地黨內法規(guī)建設也在各方面呈現出諸多差異性，地方層面已有的評估指標也各不相同。具體而言，主要區(qū)分為以下兩種模式：一種是統(tǒng)一適用的評估指標體系模式。此種模式移植和借鑒法律法規(guī)評估指標的內容，采用諸如合法性、合理性、規(guī)范性等定性指標考察黨內法規(guī)文本是否清晰、是否沖突等問題。整體來看，這一模式有其存在的意義與價值，但在運用效果上卻未必是最佳的。尤其是合法性、合理性、可操作性等評估指標與評估標準內容，在邏輯框架上易發(fā)生類同，從而影響評估結果的科學性、準確性。在評估實踐中，評估標準是影響、決定評估科學性、實效性、可適用性等的基本依據，而評估指標體系是在評估原則和標準明確的前提下，由具體標準或依據構成的綜合體系框架。[2]理想的評估指標體系構建一般將黨內法規(guī)實施的評估標準確定為政治性、合規(guī)性、合理性、實效性，具體到評估指標上，再按照上述標準分級、細化。[3]另一種為獨立適用的評估指標模式，即評估主體基于被評估法規(guī)自身的特殊性，有針對性地選取指標進行測度。但在此種模式下，評估指標的設計具有鮮明的主觀化評估傾向，帶有一定的抽象性，缺少客觀的數據和相對統(tǒng)一的標準。其在專業(yè)化、適用性上存在不足，也很難有效測度出黨內法規(guī)實施落地所產生的具體效應。

近年來理論界開始對指標體系構建、適用問題予以關注和探討，并形成了一批代表性、創(chuàng)新性研究成果。例如，依據評估的目標不同，王建芹將黨內法規(guī)實施后評估指體系分為文本評估框架和效果評估框架兩大類。其中，文本評估框架主要考察黨內法規(guī)的合法性、合規(guī)性、合理性、技術性等問題。效果評估框架則關注和聚焦黨內法規(guī)執(zhí)行效果與政治效果等方面內容。[4]借鑒立法評估理論與實踐經驗，李福林、伊士國、管華等嘗試構建一套具有通用性、一般性的評估指標體系，指標涉及合法性、合理性、協(xié)調性、可操作性、規(guī)范性、實效性、必要性等方面內容。[5]借助公共政策分析的模型與框架，依據投入與產出邏輯，林蓉蓉、谷志軍構建了以實施效果為導向的黨內法規(guī)評估指標體系，并將指標體系劃分為人力投入、經費投入、可操作性、協(xié)調性、黨內治理等多個評估指標[6]。朱璇、黃大熹則從“文本質量—行動邏輯—價值觀念”等三個層面，設計了一個由法理標準、價值標準、規(guī)范標準、實踐標準組成的評估指標體系，具體包括政治性、合法性、規(guī)律性、適當性等評價指標。[7]

在參考法律法規(guī)評估標準與指標的設計基礎上，學理研究構建起涵蓋制定要求、執(zhí)行情況、實施效果以及投入—產出等多個維度的理想化宏觀指標體系。[8]這些理論層面構建的指標體系試圖覆蓋黨內法規(guī)實施影響的各個維度，為評估主體提供一套詳實細致、可反復適用的指標體系，切實提升評估工作的可操作性。但實踐中由于黨內法規(guī)的特殊性和復雜性，通用性往往適用在一定層面上，難以包括全部法規(guī)。雖然我們期望建立一套具有通用性的評估指標體系，能夠涵蓋各種類型的黨內法規(guī)，評估者僅需將指標直接套用到被評估黨內法規(guī)中即可，但現實中由于每部黨內法規(guī)的目標、價值與功能定位存有差異，在具體評估過程中，評估者只能依據目標法規(guī)的具體內容和特有屬性，靈活多變地選擇相應指標進行評價。一言以蔽之，當下關于評估指標的研究成果主要體現為規(guī)范化、系統(tǒng)化的理論構造，指標實踐的應用性和可操作性不足，也難以直接針對某一特定黨內法規(guī)實效作出準確評估。

黨內法規(guī)實施效果評估指標體系存在進一步提升與完善的空間。通過理論與實踐層面的梳理，應構建一套科學、可操作、可度量、模塊化的指標體系。鑒于此，對評估指標進行整體性、規(guī)范化、合理化設計極為重要。具體來看，第一，增強評估指標體系的合理性。評估指標應當是具體的、明確的，而非模棱兩可的、抽象的。評估指標的設置，應綜合考量各方面因素，把握應然與實然、價值與事實、文本質量與實際效果等之間的辯證邏輯關系。既要關注價值判斷，又要關注事實判斷；既要有應然標準，又要有實然標準；其評估內容既涉及法規(guī)文本的質量，還關乎法規(guī)本身的價值取向及法規(guī)實施后的實際效果。[9]因此，衡量和測度黨內法規(guī)具體實施效果應是評估內容的主要指向，亦是評估指標設計的重要參照因素。第二，提升評估指標體系的可操作性。如上文所述，實踐中立規(guī)主體希望評估指標體系構建主體能夠提供一套通用型、易操作的評估指標體系，以供評估時使用。然而，黨內法規(guī)數量較多、調整對象差異、適用領域不同的狀況，使得評估主體很難通過一套指標體系模式解決黨內法規(guī)評估的所有問題。為此，立規(guī)主體應根據黨內法規(guī)的不同屬性，有針對性地構建評估指標體系，實施差別化、個性化評估，以此充分提升評估指標在應用中的可操作性。第三，確保評估指標體系的可量化性。在理論視角下，盡管評估要立足于客觀事實，但整體上是一種具有主觀認知屬性的理論路徑。要不斷提升評估的客觀化程度，避免主觀化的傾向。因而，對主觀性影響因素，也要充分測量，如要充分運用問卷調查統(tǒng)計方法；同時要更加重視客觀性影響要素，充分獲取客觀數據。在評估過程中，指標體系應綜合運用定性分析與定量分析兩種方法。當然，為提升評估結果準確性，應對評估指標盡可能量化，這樣才能獲得更為客觀、準確的評估結論。

三、黨內法規(guī)實施效果評估指標體系構建的基本邏輯

黨內法規(guī)實施效果評估指標體系構建的過程中，應遵循科學合理的邏輯規(guī)則。首先，指標體系的設置必須遵循系統(tǒng)化思維，確保評估指標的明確性、關聯(lián)性。其次，指標體系的設置應符合類型化邏輯，實現評估指標的針對性、可操作性。再次，指標體系的設置需結合數據思維，系統(tǒng)運用大數據分析方法，實現評估指標的可度量性，從而提升指標體系整體的適用性。這些原則在實際貫徹過程中，難免會存在偏差抑或難度，重要的是實現一種整體上的把握，進而在此基礎上構建一個具有不同層次、相互關聯(lián)并邏輯自洽的黨內法規(guī)實施效果評估指標體系。

(一)系統(tǒng)化思維

前提上，黨內法規(guī)評估指標的構建應遵循系統(tǒng)化思維和邏輯進路。系統(tǒng)是一種有序的組合，它將一些有規(guī)律的、互相作用或互相依賴的個體聯(lián)系起來，構成緊密的聚集體。在這一范疇釋意下，內部各元素呈現出相互交織的普遍聯(lián)系，在此基礎上，系統(tǒng)首先體現出整體性特征。[10]在系統(tǒng)論語境下，指標群或指標組合絕不是雜亂無章和隨意拼湊的。系統(tǒng)化思維具有整體性、層次性、開放性邏輯。首先，在整體性上，黨內法規(guī)實施效果評估指標體系是由若干有關聯(lián)的評估指標組成的有機統(tǒng)一體。作為一個系統(tǒng)工程，這些指標要素之間既相互獨立又相互關聯(lián)、相互作用，能夠比較全面、客觀地對黨內法規(guī)實施狀況作一個科學性評價。在評估指標體系構建過程中，應注重整體與部分、系統(tǒng)與要素、結構與功能之間的配合與銜接。尤其是評估指標的設置，要更好地反映質量與效果，必須圍繞評估標準進行科學、合理的設計，全面反映黨內法規(guī)質量和實施效果，并與加強黨的自身建設、提高黨的執(zhí)政能力和領導水平適應。評估指標體系構建既要統(tǒng)籌兼顧各個方面，也要有所偏重。

其次，評估指標體系構建要體現層次性特征。所謂層級性就是對復雜之整體結構進行合理層級劃分。一定程度上說，層次的合理劃分是影響評估指標體系運行效率的基礎性因素。黨內法規(guī)實施效果評估指標體系可劃成為多個層次，即一級指標、二級指標等。不同級別指標間應表現出層層遞進之邏輯關聯(lián)性。具體言之，一級指標屬于宏觀層面，主要確立黨內法規(guī)實施影響后果的基本維度。二級指標屬于中觀層面，細化并明確一級指標包括的基本內容。另外，在指標體系中還可以設置可操作的具體數據觀測點，對一級指標、二級指標進行直觀的衡量和評價，進而便于實際測度其所產生的影響效果。

最后，評估指標體系的設計應凸顯開放性特征。系統(tǒng)與外界之間的緊密聯(lián)系和信息交換是系統(tǒng)穩(wěn)定存在的必要條件，因而系統(tǒng)的生存很大程度上依賴其開放性特征?，F實情況紛繁復雜，我們不能奢求評估指標體系完美無缺，能夠準確測度出黨內法規(guī)實施過程中產生的任何效果。尤其是面對各種層出不窮的新情況、新問題，指標體系的構建無法在設置之初即全面涵蓋、準確預判所有情況。因此，評估指標的設置，應把握住重點，要根據實施中不同影響因素的權重，選取影響力高的指標，適當放棄缺乏影響力的指標或者難以操作的指標。同時，指標體系應具有開放性、包容性、動態(tài)性，需要確立與時俱進的建構立場。應隨著社會環(huán)境變化和全面從嚴治黨的不斷深入推進，根據黨內法規(guī)在實施過程中出現的新問題和黨內治理的新要求與時俱進，不斷修正和完善指標體系的內容，不斷提升評估指標體系的適用性和科學性。

(二)類型化思維

在邏輯學上，作為一種思維導向，類型化是基于事物特征的類屬劃分。類型由一些基本特征結構而成，以整體化的特質作為分類標準和依據，并對不同事物進行判斷、歸類與整合。[11]類型作為一種科學的邏輯思維方法，目前已被廣泛應用于人文社會科學研究的各個領域。在黨內法規(guī)評估中，同樣離不開類型化的思維與方法。相比于傳統(tǒng)概念思維注重邏輯上的歸納、涵攝而排斥價值判斷，借助類型化思維，能夠更好地概括已有事物的基本特征，并能夠不斷吸納其他事物尤其是新生事物的特點。源于設計者認識上的有限理性、評估過程中的動態(tài)變化以及評估對象的多重樣態(tài)等因素，評估指標體系往往難以涵蓋黨內法規(guī)實施過程中存在的諸多影響因子。在實際評估過程中，以一套固定的評估指標體系往往無法有效測度不同類型黨內法規(guī)的實施效果。類型化思維的作用恰恰在此，它能夠彌補抽象概念式思維的缺陷。類型化思維有助于評估主體把握事物的多樣化特征，彌補抽象概念式思維的空洞化缺陷。同時，類型化思維所具有的開放性、針對性特征，也有助于促使指標體系的構建更具有針對性、明確性、可預測性。

從黨內法規(guī)調整的對象來看，黨內法規(guī)存在不同的類型，并且每一種類型的功能定位也不一樣。例如，縱向上，黨內法規(guī)根據制定主體層級可劃分為黨中央制定的黨內法規(guī)，中央部委制定的黨內法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)等類型。黨中央制定的黨內法規(guī)主要涉及黨中央集中統(tǒng)一領導事項，規(guī)定黨內基本制度。中央部委制定的黨內法規(guī)涉及中央工作機關的職責事項，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)則主要針對其職權范圍內的有關事項作出規(guī)定。在橫向上，依據黨內法規(guī)調整具體領域不同，遵循黨的建設總體布局，黨內法規(guī)又可劃分為黨的領導類、黨的自身建設類等黨內法規(guī)。此外，黨內法規(guī)依調整方式還可劃分為實體性黨內法規(guī)和程序性黨內法規(guī)。其中，實體性黨內法規(guī)的主要功能在于確認和規(guī)定黨員權利義務、黨組織職權職責等事項。程序性黨內法規(guī)則為主體及時、恰當地實現權利和行使職權提供必要的規(guī)則、方式和秩序。不同類型黨內法規(guī)具有不同的功能和作用，在實踐操作中亦產生了不同的效應。應依照不同類型黨內法規(guī)的功能和目的，進一步設置可操作性評估指標，并有針對性地檢測黨內立規(guī)產生的具體效果，不斷提升黨內法規(guī)制度體系建設水平?！耙?guī)范的指標體系應該是依據不同的研究目的和研究對象所具有的特征，把客觀上存在聯(lián)系的、說明社會現象性質的若干個指標，科學地加以分類和組合而形成的?！盵12]

(三)數據化思維

當前，信息技術跨越式發(fā)展，大數據之應用已延伸至諸多領域，不斷形塑著人類的生活方式，并逐漸形成以大數據為核心的思維范式。相較于傳統(tǒng)樣本數據收集方式，作為新興技術方法的大數據有著質的超越與飛升，特別是在數據規(guī)模擴大化、數據類型多樣化、數據流轉快速化等方面。它運用現代化的數據測算技術，通過對全樣本、多類型的數據進行科學有效的分析，挖掘隱藏在數據背后的各種相關信息，揭示傳統(tǒng)樣本數據無法涵蓋的各種細節(jié)信息，從而為政策制定者提供科學、客觀的依據。需要注意的是，大數據思維之核心，在于充分挖掘所搜集和分析的數據之價值，并通過大數據的分析運用，發(fā)現其中存在的深層次問題與規(guī)律。因而，在黨內法規(guī)評估中運用大數據思維顯得尤為重要。

對于黨內法規(guī)評估而言，運用大數據思維有助于實現評估指標的可度量性，提升評估結果的準確性和可量化性。已開展的評估實踐由于受到黨內法規(guī)內容的原則性、抽象性影響，在法規(guī)文本和實施效果評估中缺乏科學、合理的量化測度指標。大數據測算方法能夠有效彌補這一不足，提升評估的精確性。尤其是在指標體系構建過程中，入選具體指標在實踐操作中應能夠有效測度黨內法規(guī)實施的真實效果，同時還應確保指標數據的可獲取性，以此實現指標量化的目標。因此，應加快形成一套融合新興技術、操作性更強、應用手段更便捷的“基于大數據的可量化的黨內法規(guī)評估指標體系”[13]。為了便于直接獲取評估數據，更應首先構建黨內法規(guī)實施信息統(tǒng)一發(fā)布平臺，打破黨建領域內各層級、各部門、各環(huán)節(jié)之間的數據壁壘，實現信息共享，提高評估效率。具體來看，平臺應重點收集、整合從中央到地方各層級、各類型、各領域執(zhí)規(guī)主體實施黨內法規(guī)的信息，包括守規(guī)、執(zhí)規(guī)、評規(guī)、督規(guī)等方面的數據。通過動態(tài)調整數據，平臺能夠準確、及時地反映黨內法規(guī)執(zhí)行狀況，并將獲得的數據信息向專家學者、社會公眾共享開放。例如，針對監(jiān)督保障類黨內法規(guī)的效果評估，評估主體可以通過數據平臺中的紀檢監(jiān)察機關案件受理數量、黨員控告申訴率、違規(guī)違紀案件案件發(fā)生率等客觀指標進行直接測度。在某些特殊情形下，有的定性指標難以直接量化，只能先進行主觀性闡釋。在此基礎上，評估主體可借助大數據分析和可視化技術予以數字格式轉化。例如，針對組織類黨內法規(guī)的效果進行評估，評估主體一般難以直接獲得客觀的評估數據。評估主體可先通過問卷調查、實地調研、座談訪問等形式，了解黨組織建設、黨員管理、組織生活、換屆選舉等工作的基本情況。同時，根據每位受訪者的感受與評價不同，生成評估的大數據素材，作為評價和衡量依據。積極應用大數據技術對此進行聚合、篩選、精算、處理，開展科學的分析與及時的反饋[14]，最后引入社會公眾對評估結論進行再評估，從而更好地保障評估結果的科學、客觀與真實。

四、黨內法規(guī)實施效果評估指標體系的內容

在遵循系統(tǒng)化、類型化、數據化思維邏輯基礎上，以效果衡量為價值導向，依據黨內法規(guī)的不同功能和目的，來構建不同類型的評估指標體系，可以使黨內法規(guī)實施效果評估更具有可操作性。遵循“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”統(tǒng)籌協(xié)調的原則，2016年《中共中央關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》提出“1+4”基本框架的黨內法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。每一類黨內法規(guī)的內容與價值定位各不相同，存有差異。據此，黨內法規(guī)實施效果評估指標體系可以劃分為以下4大類：

第一， 黨的領導法規(guī)制度實施效果評估指標。黨的領導法規(guī)制度主要用于規(guī)范黨對各方面工作的領導活動。這類法規(guī)旨在為堅持和加強黨的全面領導提供有效制度保障。通過健全各方面的體制機制，把黨的領導貫穿落實到改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、黨和國家機構建設、決策執(zhí)行監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，從而強化黨的領導，鞏固黨的執(zhí)政地位，不斷增強黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。評估指標設置應側重于考察和評價黨內法規(guī)實施對政治、經濟、文化、社會、生態(tài)文明、軍隊建設等方面的影響。因此，黨的領導法規(guī)制度實施效果評估指標可劃分為經濟影響、政治影響、社會影響、生態(tài)文明影響、文化建設影響、軍隊建設影響等方面的具體指標。當然，上述每個評估指標又可進一步劃分為不同層級的子指標，從而形成邏輯清晰、內容完整的指標體系。

第二， 黨的組織法規(guī)制度實施效果評估指標。黨的組織法規(guī)制度屬于“組織法”范疇。此類黨內法規(guī)著重調整作為主體的各級黨組織的產生、運行和職能等事項，旨在為加強黨的自身建設、提高執(zhí)政治國水平夯實組織基礎。通過建立健全組織制度規(guī)范，使組織與個人、組織與組織之間的關系更為科學、規(guī)范，從而形成高效、有序的組織體系，不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會動員力。因此，黨的組織法規(guī)實施效果評估指標設置應側重于考察黨內法規(guī)實施對黨組織的結構設置、產生方式、運行機制、職權職責劃分等方面的影響。例如，黨內法規(guī)的制定與實施是否完善了黨內選舉程序，是否規(guī)范了黨組織的設立方式，是否健全和完善了黨內民主集中制，是否合理配置了黨組織的職權和職責等。

第三， 黨的自身建設法規(guī)制度實施效果評估指標。黨的自身建設法規(guī)制度構建立足于黨的建設總體布局。它是以黨的政治建設為統(tǒng)領，以黨的五大建設為基本分類，并將制度建設貫穿全過程，以推進反腐敗斗爭，提高黨的建設質量，增強黨建工作的科學性和有效性為功能目標的一系列思想和行為規(guī)范的總稱。這類法規(guī)著眼于規(guī)范黨的自身建設的行為，通過調整和規(guī)范黨的政治建設、思想建設、組織建設等自身建設活動，旨在為深化黨的建設制度改革，提高黨的建設科學化水平提供制度保障?；诖耍擃愒u估指標應側重于考察黨內法規(guī)實施對黨的建設帶來的實質影響。依據黨的建設分類不同，黨的自身建設法規(guī)實施效果評估指標又可劃分為黨的政治建設影響評估指標、黨的思想建設影響評估指標、黨的組織建設影響評估指標、黨的作風建設影響評估指標和黨的紀律建設影響評估指標。其中，黨的政治建設影響評估指標主要測度黨內法規(guī)實施對黨的政治建設的影響。例如，是否保證了黨的基本理論、基本路線和基本方略得以有效貫徹實施，是否堅定維護了黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，是否嚴明了黨的政治紀律，是否做到了增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等。黨的思想建設評估指標具體測度黨內法規(guī)實施對黨內思想理論工作、學習教育活動等帶來的影響。黨的作風建設影響評估指標旨在測度黨內法規(guī)實施對群眾路線、工作作風、領導作風、生活作風、文風會風等方面帶來的影響。黨的組織建設影響評估指標重點衡量和評價黨內法規(guī)實施對黨員干部的培訓教育、選拔任用等方面產生的影響。黨的紀律建設影響評估指標主要測度黨內法規(guī)實施對黨員干部廉潔自律意識帶來的影響。例如，是否做到了廉潔從業(yè)，是否堅定了理想信念，是否發(fā)揚了優(yōu)良傳統(tǒng)作風等。

第四，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度是對黨組織工作、活動和黨員行為進行監(jiān)督、獎懲、保障的行為規(guī)范。與黨的紀律建設法規(guī)相比較，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度須借助外部強制力達到黨內法規(guī)規(guī)定的“應然狀態(tài)”[15]，具有鮮明的懲戒性、獎勵性與救濟性。同時，對于違紀處分、工作考核、獎勵榮譽、權利保障、工作保障等方面都應作出具體規(guī)定。因此，監(jiān)督保障類黨內法規(guī)旨在實現黨內監(jiān)督、激勵和保障活動的規(guī)范化、制度化，目的是從正反兩面確保各級黨組織和黨員干部依法依規(guī)行使職權、履行職責。為此，評估指標設置應側重于考察黨內法規(guī)實施對權力行使監(jiān)督、違規(guī)違紀問題查處、黨員榮譽獎勵和權利保障等方面的影響。例如，黨內法規(guī)實施是否完善了黨內問責制和監(jiān)督考評制度，是否降低了違規(guī)違紀數量，是否完善了黨員權利保障制度，是否健全了黨內激勵機制，是否改進了黨內工作保障機制等。

五、結語

作為開展評估工作的核心要素，科學合理的評估指標體系有助于提升黨內法規(guī)評估的操作性、客觀性與精確性，從而為評估主體開展評估工作提供具體參照。雖然我們致力于通用的評估指標體系研究，即指標體系可以適用于各種類型的黨內法規(guī)，但實踐中由于黨內法規(guī)的特殊性和復雜性，通用性往往適用在一定層面上，難以包括全部黨內法規(guī)。為此，在遵循系統(tǒng)化、類型化、數據化邏輯思維策略基礎上，本文嘗試建構一套能夠有效測度各類黨內法規(guī)所產生的效果的模塊化指標體系模式。這一模式有助于提升指標體系的適用性與科學性。當然，任何一種評估指標體系模式都有其局限性，都需要在實踐中不斷地修正與完善。黨內法規(guī)實施效果評估指標體系也概莫能外。當然，黨內法規(guī)實施效果評估指標體系在構建策略、具體設置及適用范圍上，多多少少存有一些需要改進的地方。這些局限性與理論體系本身的科學性有很大的關系。尤其是當下黨內法規(guī)評估研究仍處于起步階段，對評估指標缺少規(guī)范化、系統(tǒng)化、整體化的理論研究。需不斷完善、發(fā)展黨內法規(guī)實施效果評估指標體系的理論框架，同時以實踐需求為導向，在實際操作中不斷進行修正，并在此基礎上設計更加科學、合理的評估指標體系。