郭清梅

（華東政法大學 法律學院，上海201620）

引言

清理行政規(guī)范性文件，對于規(guī)范制定與發(fā)布行政規(guī)范性文件的行為、提高行政規(guī)范性文件與其調(diào)整對象之間的契合度、及時糾正行政規(guī)范性文件違法或者不適當?shù)氖Х稜顟B(tài)、避免或者減少失效與滯后的行政規(guī)范性文件對行政相對人的合法權益造成侵害，以及依法維護行政規(guī)范性文件的應有權威，具有重要意義。2015 年年底，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年） 》（以下簡稱為“2015《綱要》”） 曾規(guī)定：“2017 年年底前，有關部門和地方政府要完成對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理工作，清理結果向社會公布?！睆母骷壵捌洳块T的官方網(wǎng)站公布的清理結果以及有關新聞報道看，《綱要》中規(guī)定的清理工作任務已經(jīng)基本按時完成(1)民政部《關于2019 年貫徹落實〈法治政府建設實施綱要（2015—2020 年） 〉情況的報告》，民政部網(wǎng)站： http： //www.gov.cn/xinwen/2020-03/13/content_5490731.htm，訪問日期：2020 年7 月20 日；人社部發(fā)布《2017 年貫徹落實〈法治政府建設實施綱要（2015—2020 年） 〉情況報告》，人社部網(wǎng)站： http： //www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201803/t20180329_291030.html，訪問日期：2020 年7 月20 日；河北省人民政府《關于公布省政府規(guī)范性文件清理結果的通知（冀政字〔2017〕49 號） 》，http： //www.pinlue.com/article/2018/09/2000/037310132735.html，訪問日期：2020 年7 月20 日。。事實上，在我國法治建設的過程中，為了確保行政規(guī)范性文件制定主體依法定期或者及時履行清理行政規(guī)范性文件，保障行政相對人的合法權益不受失效、違法或不合理行政規(guī)范性文件的侵害，早在1984 年就已經(jīng)開始實踐像2015《綱要》中規(guī)定的清理行政規(guī)范性文件的工作了[1]。然而，從近年來的行政機關有關清理實踐報告以及《中國法治政府評估報告（2018） 》看，雖然我國清理規(guī)范性文件制度在預防行政規(guī)范性文件泛濫成災和降低出臺違法規(guī)范性文件方面確已發(fā)揮了一定的規(guī)制作用(2)2018 年9 月20 日，中國政法大學法治政府研究院發(fā)布的《中國法治政府評估報告2018》指出，95 個城市建立了定期或動態(tài)清理制度，并且過去五年“行政規(guī)范性文件清理制度的落實情況”得分率基本一直處于及格線之上，并于當年達到88%，這說明地方政府尚能有效開展行政規(guī)范性文件清理工作，但仍存在認識上的錯誤，有待進一步改進。參見《行政規(guī)范性文件清理制度未有效落實，報告：立法刻不容緩》，搜狐網(wǎng)：https： //www.sohu.com/a/255174674_260616，訪問日期：2020 年7 月20 日。，但是囿于該清理制度及其執(zhí)行方面仍存在一些有待完善的問題，并且清理行政規(guī)范性文件事實上并不是一項一蹴而就的工作，而是需要反復開展與長期履行的持續(xù)性工作(3)關于清理行政規(guī)范性文件工作具有反復、長期性的特點，從2018 年國務院與最高人民法院發(fā)布的有關規(guī)制文件與數(shù)據(jù)中也可以看出：首先，2018 年5 月國務院辦公廳印發(fā)了《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37 號） ，并在同年12 月4 日國務院辦公廳再發(fā)《關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》，從七個方面對合法性審核的內(nèi)容和標準作出新的指導性規(guī)定；其次，從2018 年10 月30 日最高人民法院在行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例新聞發(fā)布會上發(fā)布的數(shù)據(jù)看，2016 年1 月到2018 年10 月，全國一審行政案件收案中規(guī)范性文件附帶審查約有3 880件。，因此，目前仍有必要全面研究清理制度的應然功能，并從更好地實現(xiàn)應然功能的視角對我國現(xiàn)行清理制度進行考察和評估，以便在總結實證規(guī)制經(jīng)驗教訓的基礎上為有效達成預期清理目標服務，并逐步形成能夠發(fā)揮清理行政規(guī)范性文件功能的長效機制，進而促使清理制度得以不斷健全和完善。

同時，從文意解釋與系統(tǒng)解釋的角度看，無論是國務院2004 年發(fā)布的《依法行政實施綱要》《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33 號） 以及2015《綱要》中所表述的“規(guī)范性文件”，還是地方省級政府監(jiān)督與清理制度中的“行政規(guī)范性文件”，其意思都與行政法學研究領域文獻中的“行政規(guī)范性文件”“行政規(guī)定”“行政規(guī)范”以及“非立法性行政規(guī)范”等術語的含義具有基本一致的指向[2]。因此，為了便捷地對本論文研究重點展開闡述，本論文將清理對象“行政規(guī)范性文件”的含義界定為：為了有效實施行政管理，行政機關依職權制定的，除了行政法規(guī)和行政規(guī)章以外，涉及公民、法人或者其他組織等行政相對人的權利義務，并具有普遍約束力的行政規(guī)則。并且將“清理行政規(guī)范性文件制度”界定為：行政規(guī)范性文件制定機關定期、專項或者及時對行政規(guī)范性文件作出清理時應遵循的制度，具體是指對清理行政規(guī)范性文件主體、清理權限、清理程序以及清理主體應承擔的清理責任進行規(guī)范的制度。

一、清理制度的理論和歷史基礎及其應然功能

（一） 理論基礎

我國構建的清理行政規(guī)范性文件制度，是奠基于行政自制理論、法制統(tǒng)一性原則以及依法行政原則中的依法立法與法律優(yōu)位等理論基礎之上，逐步發(fā)展起來的。

1.行政自制理論。在建設中國特色社會主義法治國家的過程中，如何妥善解決行政規(guī)范性文件擾民和破壞法制統(tǒng)一的問題，一直是困擾人們和各級政府的重要問題。由于理論是實踐的先導，因此對行政規(guī)范性文件制定權的控制問題也離不開科學理論的指導。在傳統(tǒng)行政外部控權理論無法良好解決問題的歷史背景下，行政自制理論得以逐步發(fā)展，并承擔起了指導各級政府在行政體系內(nèi)構建包括清理行政規(guī)范性文件制度在內(nèi)的各種自我規(guī)制制度之重任[3]。

行政自制理論是指行政主體為了適應服務行政和行政權行使應當具有正當性等現(xiàn)代行政理念的發(fā)展和要求，自發(fā)地采取包括制定自我規(guī)制制度在內(nèi)的各種措施來主動約束自身所實施的行政行為，并通過自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制以及自我糾錯等方式，確保行政權在合理合法范圍內(nèi)運行的一種強調(diào)政府自我控制的理論。行政自制理論主要緣起于兩種理念：其一是，針對行政權不斷擴張的現(xiàn)實情況，需要行政自制體系來彌補外部監(jiān)督體系對行政權的控制不足； 其二是，在行政法治建設不斷發(fā)展、構建和諧社會理念已經(jīng)深入人心的現(xiàn)代社會，為合法合理地處理好政府與行政相對人之間的服務與被服務關系，需要政府積極主動地拓展和探索能夠有效約束和控制行政權的新方式。前者指的是，伴隨著行政管理事務復雜化與專業(yè)化發(fā)展，僅憑議事性機關和司法機關等傳統(tǒng)的外部監(jiān)督主體對多樣化的行政行為開展外部審查監(jiān)督已經(jīng)難以滿足規(guī)制與制約不斷擴張的行政權之需求，因此，一些學者基于在政府與行政相對人互動中會形成自我反省的“鏡中我”理論，提出了政府由于受行政相對人映射而能夠積極主動地對自身行為做出調(diào)整與自我制約的行政自制主張[4]。清理行政規(guī)范性文件制度也可以說是行政機關基于“鏡中我”理論而對清理行為做出的自我調(diào)整與自我制約。而后者則指的是，伴隨著服務政府理念的發(fā)展，行政主體承擔自我控制道德義務的行政倫理理論也得以盛行?；凇吧菩惺枪卜盏牧硪粋€特征，它要求不僅要做好事而且要有為他人做好事的動機”[5]。這種現(xiàn)代行政倫理主張，政府在行使行政權之前或者之時就已經(jīng)在主觀上具備了自我控制、服務公眾的愿望與需要，能夠主動為行政機關自身行為創(chuàng)制或者設定包括清理行政規(guī)范性文件制度在內(nèi)的各種必要的自我規(guī)制制度，進而有效實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件制定權以及清理權的自我控制與約束。從行政自制理論的含義、產(chǎn)生原因及其主要主張看，這種理論能夠較好地契合和闡釋清理行政規(guī)范性文件制度產(chǎn)生的價值、存在的合理性及其發(fā)展完善的必要性，因此，行政自制理論是完善清理行政規(guī)范性文件制度的堅實理論基礎。

2.法制統(tǒng)一原則。我國是單一制國家，維護法制統(tǒng)一是建設法治國家的必然要求。法制統(tǒng)一原則要求一國內(nèi)任何具有法律效力的規(guī)則必須合憲合法。這就要求，作為效力位階處于規(guī)章之后的行政規(guī)范性文件，在實施上位的法律法規(guī)以及規(guī)章的過程中和對涉及行政相對人合法權益的行政管理事項作出規(guī)范的過程中，一定不能夠逾越《立法法》《行政處罰法》《行政許可法》以及《行政強制法》等上位法對行政規(guī)范性文件設定權作出的明確限制。由于政府構建清理行政規(guī)范性文件制度的主要目的在于促使行政規(guī)范性文件制定機關及時主動地審查并廢除違法行政規(guī)范性文件，以防止行政規(guī)范性文件出現(xiàn)與上位法相抵觸的情況，進而確保法制統(tǒng)一原則得以有效貫徹落實，因此，在構建和設定規(guī)范清理行政規(guī)范性文件行為的行政自制性制度時，也必須以貫徹落實法制統(tǒng)一原則為指導，并且將行政規(guī)范性文件合法性審查設定為清理制度的核心審查標準。

3.依法行政原則中的依法立法與法律優(yōu)位原則。在現(xiàn)代法治國家中，依法行政原則已經(jīng)成為行政機關做出任何行政行為所必須遵循的基本準則。對于行政規(guī)范性文件制定行為而言，依法行政原則主要包含了兩個方面：其一是依法立法演化成了依法制定行政規(guī)則，即行政規(guī)范性文件制定主體要依法制定行政規(guī)范性文件，并在制定主體、制定權限、制定程序以及制定的內(nèi)容等方面都符合法律規(guī)定或者至少是沒有發(fā)生與法律法規(guī)以及規(guī)章相抵觸的情況；其二是法律優(yōu)位，即一旦行政機關制定的行政規(guī)范性文件與法律法規(guī)以及規(guī)章出現(xiàn)了抵觸，則應優(yōu)先適用法律法規(guī)以及規(guī)章而排除了行政規(guī)范性文件的適用。同時，對于清理行政規(guī)范性文件行為而言，一方面，依法行政原則中的法律優(yōu)位原則是指導行政機關做出合法清理行政規(guī)范性文件行為的基本準則；另一方面，依法行政原則中的依法立法原則演化為依法制定行政規(guī)則原則后，也成了指導人們合法并且科學地設定和完善具有行政自我約束性質(zhì)的清理行政規(guī)范性文件制度的基本準則。這也就是說，依法行政原則中的依法立法和法律優(yōu)位原則在指導完善清理行政規(guī)范性文件制度和落實清理制度的行為中都有重要意義。

（二） 歷史基礎

相對于國外重視司法與立法等外部資源對行政權進行監(jiān)督制約而言，長期以來，我國法治建設的本土資源中，更為強調(diào)政府是人民的政府，人民政府有能力實現(xiàn)對行政權的自我控制與自我約束。因此，當各級行政機關過度行使行政規(guī)范性文件制定權帶來行政規(guī)范性文件與上位法相抵觸的不良問題時，我國解決此問題的首要方式是在行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地反復要求對行政規(guī)范性文件開展自查自糾性的清理活動，以便通過清理實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件制定權的約束與控制。基于此，伴隨著依法行政實踐的發(fā)展，尤其是伴隨著法律對行政處罰權、行政許可權以及行政強制權的專門規(guī)范，中央政府多次提出了行政機關應自行清理行政規(guī)范性文件的政策性要求。這種要求行政規(guī)范性文件制定主體通過清理來實現(xiàn)對行政規(guī)范性文件制定權的自我控制政策以及清理實踐，因此也就變成了一種非常重要的能夠制約和控制行政規(guī)范性文件制定權行使的本土重要法治資源。借此，建立并健全清理行政規(guī)范性文件制度也逐漸提上了中央政府的法制建設議事日程，尤其是在將建設法治國家寫入憲法之后，2004年國務院發(fā)布的《依法行政實施綱要》就明確提出：要“建立和完善……規(guī)范性文件的定期清理制度”。其后，在2010 年國務院發(fā)布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33 號） 文件中，再次強調(diào)要強化行政規(guī)范性文件清理，并建立定期清理行政規(guī)范性文件的制度。這些指導和促使清理行政規(guī)范性文件制度產(chǎn)生與發(fā)展的重要國家政策以及相應開展的清理實踐，都已成為促使清理行政規(guī)范性文件制度從其產(chǎn)生時起就具備了特定應然功能的歷史基礎。

（三） 應然功能

前述客觀存在的構建清理制度的理論基礎和歷史基礎，不僅決定了在制約行政規(guī)范性文件制定權方面需要行政體系內(nèi)自我約束和行政體系外監(jiān)督共同發(fā)揮規(guī)制作用，而且決定了行政體系內(nèi)構建的清理行政規(guī)范性文件制度應當具備以下四個方面的應然功能：

1.規(guī)范行政權力與保障權利功能。我國之所以產(chǎn)生清理行政規(guī)范性文件制度，首要原因就是各級政府為了對清理行政規(guī)范性文件的主體及其責任、清理程序、清理標準、公眾參與清理程序、不同清理結果的處理程序以及有助清理與評估制度實現(xiàn)合理銜接的機制等事項作出明確規(guī)范。這也就是說，一方面，清理制度需要通過合理規(guī)范行政機關清理職權與職責，防止清理主體不作為或者亂作為；另一方面，通過保障行政相對人依法行使參與清理事務的權利，促進行政規(guī)范性文件制定機關積極、公正、有效地行使清理行政規(guī)范性文件的權力，從而使得完善的清理制度能夠保障行政相對人的合法權益免受本應失效或者應被修改行政規(guī)范性文件的不利影響。

2.指導梳理與質(zhì)量評估功能。經(jīng)過一段時間生效實施之后，客觀上行政規(guī)范性文件可能因所依據(jù)的上位法變化或時代變遷而與上位法不一致或滯后于社會現(xiàn)實，因此行政規(guī)范性文件制定主體定期或適時地對自己發(fā)布生效的一定范圍內(nèi)的行政規(guī)范性文件進行梳理和評估審查，既是避免行政規(guī)范性文件因情勢變遷而呈現(xiàn)出違法或不適當狀態(tài)的客觀需要，也是行政規(guī)范性文件制定主體通過階段性評估反思不斷提升行政規(guī)范性文件品質(zhì)的需要。清理制度正是指導梳理和評估行政規(guī)范性文件工作依法、積極、公正并有序進行的法定規(guī)則。在清理制度規(guī)范與指導之下，行政規(guī)范性文件制定主體不但可以通過梳理及時發(fā)現(xiàn)已失效與應廢除的行政規(guī)范性文件，而且可以在分析和評定現(xiàn)行行政規(guī)范性文件質(zhì)量高低的過程中不斷總結行政規(guī)范性文件制定工作的經(jīng)驗教訓，從而為未來改進或者創(chuàng)制高質(zhì)量的行政規(guī)范性文件奠定基礎。

3.強化管理與確認效力功能。健全的行政規(guī)范性文件登記制度和失效制度能夠使得行政規(guī)范性文件制定機關及時統(tǒng)計管理與精確掌握生效行政規(guī)范性文件的種類與數(shù)量，并且確認行政規(guī)范性文件是否具有效力，以保障行政規(guī)范性文件應有的權威性。然而，迄今為止，我國仍沒有在全國層面上統(tǒng)一構建行政規(guī)范性文件登記制度和自動失效制度。事實上，在我國建設法治政府的過程中，行政機關定期或者不定期地清理行政規(guī)范性文件的工作實際起到了行政規(guī)范性文件登記制度和審查失效制度應有的作用，因此，構建與完善清理制度不僅有助于推動全國層面逐步建立與健全將行政規(guī)范性文件納入法治軌道的規(guī)制制度，而且能夠確保行政規(guī)范性文件制定機關在管理行政規(guī)范性文件的過程中逐步做到精確統(tǒng)計并清楚掌握本機關在特定時期內(nèi)到底制定了多少行政規(guī)范性文件、以什么形式公布、有多少仍在生效、哪些需要修改或廢除，并在清理結束后通過重新宣告與確認行政規(guī)范性文件效力，來不斷提升行政規(guī)范性文件的質(zhì)量并有效維護其行政權威。例如，在2010 年，北京市政府法制辦新聞發(fā)言人就曾宣告： 經(jīng)清理，已摸清了北京市行政規(guī)范性文件的“家底”，即截至2009 年5 月1 日，全市共有155 571件行政規(guī)范性文件（其中除了能夠繼續(xù)生效的外，有6 401件需要被宣告廢止或失效； 有535 件需要修改后生效） ，并通過清理加強了對有效行政規(guī)范性文件的管理[6]。

4.促進過濾與制度更新功能。過濾與更新功能是由清理的目的所決定的。為了維護法制統(tǒng)一和確保行政規(guī)范性文件符合時代要求，行政機關在摸清自己制定的規(guī)范性文件數(shù)量和詳情的基礎上，通過梳理和審查評估行政規(guī)范性文件，就能夠?qū)⒉贿m當?shù)男姓?guī)范性文件加以修改，將違法行政規(guī)范性文件予以廢除并將過期或不合時宜的行政規(guī)范性文件宣布失效。例如，河南省在2008 年對全省行政規(guī)范性文件進行清理的過程中，就將97 504件行政規(guī)范性文件中的45 777件予以廢除，并將5 491件行政規(guī)范性文件予以修改，從而過濾了違法或不適當?shù)囊?guī)范性文件[7]。再如，依據(jù)2017 年國務院為企業(yè)減負而做出的清理決定和在2018 年的《國務院辦公廳〈關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知〉（國辦發(fā)〔2018〕37 號） 》明確要求[8]，文化和旅游部全面梳理了2018 年前公布實施的行政規(guī)范性文件，并廢止了從2002 年至2016 年制發(fā)的49 件行政規(guī)范性文件。正是這種清理活動，不僅維護了法制統(tǒng)一，而且使得過濾和更新后的規(guī)范性文件得以跟上時代發(fā)展的步伐[9]。

從20 世紀80 年代起，我國各級政府就已經(jīng)認識到了清理行政規(guī)范性文件制度所具有的促進過濾與制度更新功能。在1983 年9 月22 日國務院辦公廳發(fā)出了《關于轉(zhuǎn)發(fā)國務院經(jīng)濟法規(guī)研究中心〈關于對國務院系統(tǒng)過去頒發(fā)的法規(guī)、規(guī)章進行清理的建議〉的通知》（國辦發(fā)[1983]83 號） 后，地方各省人民政府則不僅對行政法規(guī)和規(guī)章等法文件作出清理，而且對法文件之外的一般行政規(guī)范性文件也進行了較為全面的清理。例如，山西省政府就要求對規(guī)章外其他規(guī)范性文件進行全面清理，其結果是：確認從1949 年10 月至1984 年年底山西省政府制定的272 件規(guī)范性文件中78 件需要進行修訂并且有69件應廢止[10]。其后，中央政府先后在1993 年、2000 年、2004 年、2008 年、2010 年、2015 年、2017 年和2018 年一再提出了清理行政規(guī)范性文件的要求(4)國務院發(fā)布的要求清理行政規(guī)范性文件的規(guī)定主要有： 《國務院辦公廳關于開展現(xiàn)行行政法規(guī)清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕5 號） 、2004 年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》、2008 年發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33 號） 、2015 年《關于宣布失效一批國務院文件的決定》（國發(fā)〔2015〕68 號） 、2017 國務院辦公廳《關于進一步做好“放管服”改革涉及的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2017〕40 號） 和2018 年國務院辦公廳《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37 號） 。。其中，2010 年國務院部門和地方各級政府應國務院要求對行政規(guī)范性文件開展的清理工作較為全面和徹底。在這次行政規(guī)范性文件清理工作中，大量行政規(guī)范性文件因滯后或者違法而被修改、廢止或宣布失效。（參見表1）

表1 不定期清理——2010 年國務院部門和地方各級政府全面清理的部分統(tǒng)計情況

二、以實現(xiàn)應然功能為出發(fā)點審視現(xiàn)行清理制度

目前，我國省級地方政府較為普遍地建立了清理制度。然而，如果從前述清理制度四大應然功能視角對這些清理制度進行檢視，可以發(fā)現(xiàn)它們大都存在著有礙清理制度應然功能達成的各種缺陷。因此，有必要以清理制度的應然功能為考察制度完善程度的準繩，對我國現(xiàn)行清理制度的質(zhì)量及其存在的問題作出必要評估。在此基礎上，才能對如何更好完善清理行政規(guī)范性文件制度提出具有針對性的合理建議或者科學解決辦法。

（一） 清理制度定位不明

一項法律制度要發(fā)揮其應有功能，首先需要明確法律制度所要調(diào)整行為的法律定位，以便進一步明確行為主體、行為程序以及行為責任。構建清理制度也應同理。但是，在現(xiàn)已建立的清理制度中，除了遼寧省以單行規(guī)章的方式對清理規(guī)制制度專門作出了規(guī)定（即《遼寧省規(guī)章規(guī)范性文件定期清理規(guī)定》） 并且將清理行為明確定位為行政規(guī)范性文件制定主體的自我規(guī)制外，在其他清理制度中鮮見對清理制度中主要規(guī)范的清理行為的法律定位作出明確確認的。多數(shù)地方省級政府則將清理行政規(guī)范性文件制度設置于行政規(guī)范性文件制定程序制度或者有關監(jiān)督程序制度中。然而，將自我規(guī)制性質(zhì)的清理行政規(guī)范性文件制度設定于備案審查監(jiān)督制度之中，必然會導致清理主體、清理程序、違法清理責任承擔以及清理監(jiān)督主體等必要制度內(nèi)容的不健全或者不明確。因此，清理制度定位不明直接影響了該制度應有功能的發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：

首先，清理制度被混合設置在備案審查監(jiān)督的規(guī)制制度中，容易造成制定主體與監(jiān)督主體在承擔清理職責方面的認識混亂。行政規(guī)范性文件清理在本質(zhì)上是制定主體對自己發(fā)布生效的行政規(guī)范性文件進行自我梳理和完善的一種行政活動，因此清理職責應由制定了行政規(guī)范性文件的清理主體承擔，并由備案審查主體對清理結果作出監(jiān)督。這就要求，清理行政規(guī)范性文件的程序和責任承擔制度要么應作出專門規(guī)范，要么應在規(guī)制制定行政規(guī)范性文件的程序制度中作出混合性規(guī)范。然而，目前我國多數(shù)地方政府將“清理”這一具有自我完善性質(zhì)的行政行為誤認為監(jiān)督行為，因而將清理程序制度設置在了備案審查監(jiān)督制度中。正是源于這種清理制度法律定位不明的情況，才出現(xiàn)了2016 年因國土資源部沒有及時履行清理行政規(guī)范性文件——國土資源部《關于對涉及國有劃撥土地使用權處置有關問題緊急請示的批復》（國土資函〔2001〕407 號） ——職責而被行政相對人訴到法院并被要求承擔巨額行政賠償?shù)陌讣?5)具體案情為：贛州某公司因劃撥土地占用及賠償事宜與會昌縣人民政府發(fā)生爭議，贛州市中院引用國土資源部《關于對涉及國有劃撥土地使用權處置有關問題緊急請示的批復》（國土資函〔2001〕407 號，簡稱407 號批復） ，對涉案土地財產(chǎn)歸屬進行認定，未支持原告賠償請求。原告認為407 號批復的規(guī)定與《物權法》的規(guī)定相抵觸，國土資源部在《物權法》施行后未及時清理407 號批復，導致贛州市中院作出不予賠償判決，造成原告經(jīng)濟損失。故此，原告在向國土資源部申請國家賠償、國土資源部作出不予賠償決定后，于2016年11 月21 日訴至法院，請求法院判令國土資源部賠償原告因國土資源部未及時清理規(guī)范性文件而導致其遭受的經(jīng)濟損失3.3 億元。參見《不服國土資源部未及時清理規(guī)范性文件并申請行政賠償案》，載溫州市自然資源和規(guī)劃局網(wǎng)站： http： //zrzyj.wenzhou.gov.cn/art/2018/1/26/art_1503388_18680862.html，最后訪問時間：2020 年10 月28 日；《國土資源部行政訴訟五大典型案例》，山東省自然資源廳官網(wǎng)：http： //www.sddlr.gov.cn/zt/fzgt/yasf/201802/t20180227_1187114.html，最后訪問時間：2020 年10 月28 日。。盡管該案因《行政訴訟法》規(guī)定行政相對人不享有單獨對行政規(guī)范性文件提起行政訴訟的訴權而被法院駁回，但是該行政訴訟案件的發(fā)生直接促使國土資源部認識到了自身肩負的“自我革命”（即“清理行政規(guī)范性文件”） 職責?；趯υ摪傅姆此?，國土資源部于2017 年初頒布實施了《國土資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》（第70 號令） ，將清理規(guī)范性文件明確界定為行政規(guī)范性文件制定機關的自我約束制度，并且由此在國土資源系統(tǒng)內(nèi)對行政規(guī)范性文件確立了“自我革命”與“外部審查”相結合的規(guī)制與管理模式。

其次，清理主體職責不明進一步會造成清理程序缺失和清理義務虛置的不良后果。因此，即使發(fā)生因情勢變遷而使得行政規(guī)范性文件呈現(xiàn)出違法狀態(tài)或者變得不合理之后，也沒有適格主體依照法定程序及時履行清理職責，進而侵害了行政相對人的合法權益。例如，2004 年1 月1 日生效的《山西省規(guī)范性文件制定與備案規(guī)定》第二十八條已經(jīng)規(guī)定： 行政規(guī)范性文件制定機關應定期清理違法或不適當?shù)男姓?guī)范性文件。但是，從其后有關政府公開信息看，由于缺失啟動清理的程序，該省行政規(guī)范性文件制定機關并未依據(jù)規(guī)定啟動定期清理工作。結果直到清理制度生效四年之后，山西省政府法制辦對50 個省直部門于2006 年10 月1 日至2008 年6 月30 日期間制定的行政規(guī)范性文件開展的監(jiān)督審查中，發(fā)現(xiàn)竟有221 件違法行政規(guī)范性文件[16]。由此可見，法律定位不明確的清理制度是無法起到約束行政權并保護行政相對人合法權益之應有功能的。

（二） 清理程序尚需健全

通過查閱地方省級清理制度可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行制度中設定的清理程序多存在著清理方式和清理間隔期設置不科學、缺失公眾參與程序以及混淆清理結果公布與清理結果處理程序等問題，這些問題皆不利于清理制度應有功能之正常發(fā)揮或者實現(xiàn)。

1.清理方式與清理間隔期設置不科學。首先，清理方式的科學設定，既關系到清理工作的連續(xù)性問題，也關系到清理任務的大小和清理資源的配置，更關系到通過梳理和審查行政規(guī)范性文件的合法性來對行政規(guī)范性文件加強管理并確認其法律效力之功能的實現(xiàn)。在現(xiàn)行清理制度中，單一的清理方式不足以實現(xiàn)強化管理與確認效力之功能。目前，清理制度中設定的清理方式主要有定期清理、不定期的專項清理或者及時清理等三種方式。相對而言，定期清理有利于保持清理工作的計劃性與連續(xù)性，并有利于將有限的清理資源運用于實現(xiàn)常規(guī)制度過濾功能；而不定期專項清理或者及時清理則有利于應對上位法發(fā)生重大變動（如《行政許可法》或者《行政強制法》的公布實施） 時，集中清理資源對行政規(guī)范性文件中的特定制度做出系統(tǒng)性更新。隨著國務院的“國發(fā)〔2010〕33 號”文件對行政規(guī)范性文件定期清理提出要求，大多數(shù)的省級清理制度中明確規(guī)定了可以采用多樣化的清理方式對行政規(guī)范性文件做出清理，但也有一些地方（如山西） 僅確認了相對單一的定期清理方式。從理論上講，定期清理方式與不定期的及時清理方式各有其功能優(yōu)勢。結合前述國土資源部未采用及時清理方式對違法行政規(guī)范性文件做出清理而被提出行政訴訟案看，國土資源部雖然在案件發(fā)生之前也多次定期對自身制定的行政規(guī)范性文件做出清理，尤其在2011 年國土資源部開展全面清理之后還召開了清理成果新聞發(fā)布會，但是國土資源部在2007 年《物權法》公布實施之后卻沒有采用專項清理方式針對《物權法》公布實施可能引發(fā)的行政規(guī)范性文件與新實施上位法相抵觸內(nèi)容做出必要清理，并且在定期舉行的全面綜合性清理中也認識到“國土資函〔2001〕407 號”與《物權法》已經(jīng)出現(xiàn)相抵觸的情況。由此可見，只有將定期清理、不定期的及時或者專項清理等方式都設定于清理制度中，并由行政規(guī)范性文件制定主體在清理活動中組合運用各種清理方式，才能夠全面實現(xiàn)清理制度的應有功能。

其次，定期清理間隔期設定的是否合理與科學，事關強化管理行政規(guī)范性文件的權威性和切實履行清理職責的實際意義。一方面，“2010 年國發(fā)〔2010〕33 號”所規(guī)定的清理間隔期是每隔2 年清理1次，但相對而言，目前地方規(guī)定的清理間隔期有的較長（如湖北省清理間隔期是5 年） ，而有的則較短（如遼寧省清理間隔期是每隔1 年） 。這種地方規(guī)定與中央政府規(guī)定不一致的情況顯然有損利用定期清理工作加強管理行政規(guī)范性文件的權威性。另一方面，一些地方（如陜西?。?將行政規(guī)范性文件的定期清理間隔期與最長有效期期間設置為相同長度（都是5 年）(6)《陜西省規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》第十七條規(guī)定：“制定機關應當每5 年對規(guī)范性文件進行一次清理，其修訂或者廢止結果應當向社會公布，并報送備案?！薄蛾兾魇∫?guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》第十六條規(guī)定：“規(guī)范性文件有效期一般不得超過5 年。但程序性規(guī)定、技術性規(guī)范和實施法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定除外?！?。這就使得在定期清理之年發(fā)布實施的行政規(guī)范性文件實際作為定期清理審查對象的意義不大，從而進一步弱化了定期清理制度應當對行政規(guī)范性文件具有的強化管理與確認效力之功能。

2.普遍缺失公眾參與程序。公眾參與清理程序，指的是為了保障社會公眾的知情權和參與權以及向制定機關提出清理建議的權利，制定機關在啟動清理之前，應先發(fā)布公告，告知公眾即將開展的行政規(guī)范性文件清理工作以及公眾參與清理的渠道和方法。合理設定公眾參與行政規(guī)范性文件清理程序，既能夠提高清理行為的公開透明度、保障清理權力公正行使并增強清理工作權威性，也有助于清理主體因廣泛吸納公眾意見而提高清理工作效率并降低清理成本。

目前，地方與中央層面的清理實踐中皆已逐漸出現(xiàn)了公眾參與清理的情況。例如，作為地方政府部門，無錫市勞動和社會保障局早在2007 年8 月15 日就已經(jīng)在無錫市政府網(wǎng)站（網(wǎng)址：www.wuxi.gov.cn） 上發(fā)布了《無錫市勞動和社會保障局關于網(wǎng)上征求現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)章及相關文件清理建議的通告》（錫勞社法[2007]7 號）[17]。其后，農(nóng)業(yè)部和商務部于2010 年也分別在各自的官網(wǎng)上發(fā)布了《關于征求農(nóng)業(yè)部規(guī)章和規(guī)范性文件清理建議的公告》[18]和《規(guī)章、規(guī)范性文件初步清理結果公開征求意見》[19]，邀請公眾參與清理行政規(guī)范性文件活動。然而，在現(xiàn)行清理制度中，除了《遼寧省規(guī)章規(guī)范性文件定期清理規(guī)定》外，鮮見對公眾參與清理的權利和程序作出制度化規(guī)范的情況。這種清理制度中普遍缺失公眾參與清理程序的狀況顯然不利于促進過濾與制度更新之應然功能的實現(xiàn)。

3.混淆了清理結果公布與處理程序。行政規(guī)范性文件清理結果一般會出現(xiàn)繼續(xù)生效、廢除、失效以及修改等四種清理結果。其中，清理審查結論為繼續(xù)生效、廢除或者失效的行政規(guī)范性文件應遵循的處理結果程序是公布，而處理結果為修改的行政規(guī)范性文件應遵循的處理程序則類似于制定程序。由此可見，清理結果公布程序指的是將清理行政規(guī)范性文件得出的審查結論（哪些行政規(guī)范性文件繼續(xù)生效、哪些行政規(guī)范性文件被宣告失效、廢除哪些行政規(guī)范性文件以及需要修改哪些行政規(guī)范性文件）公之于眾；而清理結果處理程序?qū)嶋H上是指在清理結果公布后，對需要經(jīng)過修改后才能繼續(xù)生效的行政規(guī)范性文件予以適用，類似于行政規(guī)范性文件制定程序的程序。

目前，一些地方的清理制度（如山西、廣西、廣東等?。?混淆了清理結果公布程序與清理結果處理程序，因此，這些清理制度不僅要求清理中修改行政規(guī)范性文件須依照制定程序進行，而且要求廢除行政規(guī)范性文件也應遵循制定程序進行。事實上，無論是定期清理還是不定期的專項或者即時清理，在得出清理結果后，制定機關首先需要公開宣告行政規(guī)范性文件清理工作結束，并且依據(jù)行政規(guī)范性文件公布程序公告經(jīng)清理審查過的行政規(guī)范性文件分別是屬于繼續(xù)生效、廢除、失效還是將要被修改的清理結論，其次才是對需要修改后才能繼續(xù)生效的行政規(guī)范性文件啟動修改程序。由于結果公布程序的功能重在梳理過濾行政規(guī)范性文件，而隨后的清理結果處理程序的功能則重在更新行政規(guī)范性文件，因此，只有清理制度對這兩種不同程序作出具體區(qū)分和科學設定才能夠發(fā)揮其應然功能。

（三） 評估與清理制度有待合理銜接和科學設定

目前，地方在構建清理制度時，一般也會相應設定評估的制度。但是，僅有個別地方（如上海市） 對清理前的評估主體、評估內(nèi)容以及評估程序等評估制度作出了必要規(guī)范。并且，多數(shù)地方并沒有對清理制度與評估制度的合理銜接作出明確規(guī)范與科學設定。例如，依據(jù)國務院發(fā)布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)[2008]17 號） 規(guī)定，在2011 年，地方各級政府（包括丹陽市人民政府） 都要對2010 年12 月31 日以前發(fā)布的有效規(guī)范性文件做出評估和清理。依據(jù)2009 年6 月起生效的《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，丹陽市人民政府作為行政規(guī)范性文件制定機關應對自身制定的行政規(guī)范性文件開展制定后評估活動，并且應當每隔兩年對行政規(guī)范性文件清理一次(7)《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第三十三條規(guī)定：“制定機關應當每隔兩年對規(guī)范性文件進行一次清理。對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求的規(guī)范性文件，應當及時予以修改或者廢止。清理后繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄，應當向社會公布?！钡谌臈l規(guī)定：“制定機關應當開展規(guī)范性文件制定后評估活動。規(guī)范性文件制定后評估的具體辦法，按照國家和省有關規(guī)定執(zhí)行。”。這就是說，丹陽市人民政府在2011 年對2010 年12 月31 日以前自己制定后發(fā)布的行政規(guī)范性文件進行清理后，至少應在2014 再次啟動對自己在2013 年12 月31 日之前制定生效的行政規(guī)范性文件做出評估后清理。然而，丹陽市人民政府2012 年發(fā)布生效的一份違法行政規(guī)范性文件——《關于轉(zhuǎn)發(fā)市商務局〈丹陽市菜市場建設規(guī)范〉的通知》（丹政辦發(fā)[2012]29 號） 卻直到2015 年丹陽市人民法院在審理一件有關行政登記變更案時，才被法院審查認定為違法[20]。依據(jù)常理分析，如果江蘇省規(guī)定的規(guī)范性文件評估與清理制度真能夠發(fā)生實際作用，那么丹陽市政府在2014 年應該會對“丹政辦發(fā)[2012]29 號”文件進行過評估，然而丹陽市政府卻對自己在2012 制定的這份“與商務部有關規(guī)定不符，也違反了市場平等準入、公平待遇的原則”的規(guī)范性文件沒有通過清理而廢除。對于一份明顯違法的行政規(guī)范性文件經(jīng)過評估與清理程序卻沒有被清理的主要原因應不外乎以下兩個：其一是由于評估主體與清理主體混同，使得不具有獨立于制定主體之外的評估者在面對一份明顯違法的行政規(guī)范性文件時失去了客觀作出評估結論的可能性；其二是雖然評估與清理主體不是同一個主體，但是評估制度與清理制度相互脫節(jié)，從而使具有獨立評估身份的主體在確實發(fā)現(xiàn)了該份行政規(guī)范性文件存在明顯的違法之處后，因評估與清理程序存在脫節(jié)問題，該份被評估為違法的行政規(guī)范性文件最終沒能夠在清理結果處理中被廢除或者修改掉。由此可見，清理制度中一旦存在行政規(guī)范性文件評估與清理制度相互脫節(jié)問題，或者存在評估主體與清理主體身份混同的問題，則清理制度的應然功能就不可能實現(xiàn)了。

（四） 缺失清理失職或者違法應承擔的法律責任

現(xiàn)行清理制度，對清理主體違反清理義務的行為，并沒有規(guī)定其應承擔相應的違法責任。但是，違法責任是監(jiān)控清理權依法行使并保障行政相對人權利的必要條件。如果清理主體依法負有清理義務，卻無須承擔違法責任，則可能造成清理主體不行使或者恣意行使清理權。這不僅違反了公權力設定理論上職權與職責相一致原則，而且會造成清理主體即使懈怠履行、不履行甚至違法履行清理義務卻不必承擔否定性法律責任的后果，進而阻礙了清理制度本應具備的制約公權力并保障私權利功能之實現(xiàn)。例如，2007 年《安徽省行政機關規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》明確規(guī)定行政規(guī)范性文件制定后應接受合法性審查的制度，即：要求行政規(guī)范性文件的制定機關應當自公布之日起15 日內(nèi)，將行政規(guī)范性文件報送上一級行政機關審查； 并且2003 年3 月起實施的《安徽省行政機關規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》明確規(guī)定了行政規(guī)范性文件清理制度，即：要求“縣級以上人民政府及其部門，應當經(jīng)常對規(guī)范性文件進行清理，發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定不一致的，或者與法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定相抵觸的，應當及時修改或者廢止”。但是，在2013 年還是發(fā)生了安徽省政府發(fā)布的《關于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見的通知》（皖政辦〔2013〕45 號） 違法而被多家企業(yè)起訴到法院的事件[21]。結果是，雖然在2015 年4 月20 日，安徽省合肥中院以（2014） 合行初字第00077 號行政判決書“確認安徽省政府做出45 號通知行為違法”(8)安徽省合肥市中級人民法院（2014） 合行初字第00077 號行政判決書。，但是對于制定了該違法行政規(guī)范性文件并且沒有履行清理職責的安徽省人民政府而言，其除了承擔自己制定的行政規(guī)范性文件因被法院判決違法而失效的后果外，由于清理制度中沒有規(guī)定清理主體因明顯失職或者違法應承擔的法律責任，因此其并沒有被追究明顯失于履行清理職責的法律責任。由此可見，在清理制度中，沒有對清理失職或者違法清理行為設定應承擔的法律責任，顯然不利于制約行政清理權和保障行政相對人合法權益功能之實現(xiàn)。

綜前所述，只有科學合理地設定清理制度，才能發(fā)揮其應然功能。由于我國清理制度的設定仍處于起步階段，因此目前還存在著前述有礙清理制度功能得以全面實現(xiàn)的種種問題。這些問題的解決，既離不開行政規(guī)范性文件制定與清理主體在清理實踐中不斷總結經(jīng)驗教訓和切實貫徹落實清理制度，也離不開清理制度設計者積極努力地改進實現(xiàn)清理制度應有功能之方法和措施，更離不開清理行政規(guī)范性文件制度研究者對清理行政規(guī)范性文件理論認識水平的不斷提高和理論研究的深化與創(chuàng)新性拓展。

三、以實現(xiàn)應然功能為導向，完善清理制度

針對前述我國清理行政規(guī)范性文件制度中存在的種種有礙應然功能實現(xiàn)的問題及其成因，有必要以實現(xiàn)應然功能為導向，從以下幾方面進一步完善清理行政規(guī)范性文件制度：

（一） 找準定位并合理設定清理程序

目前，盡管現(xiàn)行清理制度確認的清理主體和清理程序都表明，清理職責由制定行政規(guī)范性文件的行政機關承擔，但是屬于行政規(guī)范性文件制定主體自我約束與規(guī)范的清理制度多被設置于外部監(jiān)督的備案審查制度中。這種不合理的規(guī)制制度設計一方面極易導致行政規(guī)范性文件制定主體并不知曉監(jiān)督制度中規(guī)定了自己應承擔的清理職責，另一方面被設置在具有外部監(jiān)督性質(zhì)的備案審查制度中的清理制度也因不受重視而被規(guī)定了極為簡略的清理程序制度，這無疑不利于清理制度的實際操作和落實。因此，首先有必要在認識清楚清理行政規(guī)范性文件制度的自我規(guī)范法律定位的前提下，將清理制度從備案監(jiān)督制度中獨立出來或者將清理制度納入行政規(guī)范性文件制定制度中。其次，基于清理制度的自我規(guī)制法律定位，需要合理設定適合制約清理權限的必要清理程序，并通過科學設定合理的清理方式與清理間隔期、公眾參與清理程序以及公布與處理清理結果等具體清理程序制度，推動清理行政規(guī)范性文件依法、有序并有效地進行，進而全面發(fā)揮清理的應有作用。

1.合理設定清理方式與清理間隔期。就合理設定清理方式而言，定期清理方式和非定期的及時清理方式在實現(xiàn)清理目的和功能方面各有特色。從兩種清理方式各自的特點看，相對而言，定期全面清理是屬于具有間隔期和連續(xù)性的常規(guī)清理，而專門事項及時專項清理則屬于因突發(fā)事件出現(xiàn)或結束而開展的非常規(guī)性清理。從兩種不同清理方式所具有的不同功能看，定期清理有利于長期連續(xù)地過濾和清除行政規(guī)范性文件實施過程中出現(xiàn)的違法或過時等常見問題并與時俱進地實現(xiàn)制度更新功能；而非定期的及時專項清理則更有助于提高不定時專項清理對行政規(guī)范性文件實現(xiàn)強化管理與確認效力的功能。因此，在完善清理行政規(guī)范性文件制度中有必要同時規(guī)定多種清理方式，進而形成定期全面清理和不定期專門事項及時清理相結合的科學清理方式。

就合理設定清理間隔期而言，主要是應合理設定能夠與行政規(guī)范性文件最長有效期相匹配的定期清理間隔期。為了實現(xiàn)清理制度的強化管理與確認效力功能，有必要在完善清理行政規(guī)范性文件制度的過程中，結合考慮行政規(guī)范性文件的最長有效期，來合理設定比最長有效期相對較短的定期清理間隔期。鑒于行政機關制定的行政規(guī)范性文件最長有效期的慣例是5 年（除暫行為2 年外） ，有必要在完善地方清理制度中將定期清理間隔期設定為每隔一年清理一次。

2.構建和完善公眾參與程序。隨著民主法治理念的樹立，公眾依法參與清理行政規(guī)范性文件活動已經(jīng)成為法治時代制約清理權力和促進清理功能更好地實現(xiàn)的客觀現(xiàn)實需要。為了有效解決現(xiàn)行清理制度中缺失公眾參與程序的問題和全面發(fā)揮清理制度應有功能，有必要從以下幾個方面對現(xiàn)行清理制度作出完善：首先，應設定清理計劃公開信息與征求清理意見制度。清理主體要在清理之前通過新聞、網(wǎng)絡媒體廣泛向社會征求清理建議。對社會公眾反映較多、爭議較大的行政規(guī)范性文件，在清理過程中予以重點研究。其次，應設定社會參與清理行政規(guī)范性文件的評估論證制度，尤其是在對一些涉及重大法律、法理以及技術爭議問題的行政規(guī)范性文件做出清理時，可以通過委托評估方式或者召開清理論證會的方式，對清理對象做出梳理與評估。再次，應建立公眾參與修改行政規(guī)范性文件的征求意見制度。在清理制度中，對于需要修改后繼續(xù)生效的行政規(guī)范性文件，應設定將重要修改內(nèi)容向社會公眾征求意見的程序。

3.分別設定清理結果公布與處理程序。由于公布清理結果與處理清理結果的目的不同，因此在完善清理程序制度時，一方面，應設定清理結果公告程序。該程序至少應包括以下具體內(nèi)容：宣布清理結束，公布行政規(guī)范性文件繼續(xù)有效、修改后生效、廢除或失效等四種清理結果的總體統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并公布與四種清理結果相關的行政規(guī)范性文件目錄。另一方面，應設定清理結果處理程序。對于在清理過程中被評估為修改后可以繼續(xù)生效的行政規(guī)范性文件，在清理機關公告清理結果之后，需要啟動修改程序，修改完畢之后才能夠再次公告其將繼續(xù)生效。

（二） 合理構建評估清理機制

相對于法律效力具有較強穩(wěn)定性的法文件而言，行政規(guī)范性文件具有易變的特點。在行政規(guī)范性文件實施一段時間之后，通常需要對其必要性、可行性、合理性以及合法性作出評估，并且依據(jù)評估結論對行政規(guī)范性文件是否需要繼續(xù)生效、修改還是廢除或者令其失效作出清理決策。由此可見，評估程序作為清理行政規(guī)范性文件制度中不可或缺的前置程序，在實現(xiàn)清理制度的指導梳理與質(zhì)量評價以及促進過濾與制度更新等應然功能方面具有極其重要的意義。由于現(xiàn)行清理制度大多沒有清晰明確地建立起評估與清理有效銜接機制，因此，需要從以下幾方面促進評估與清理制度的合理銜接，并通過合理構建評估清理機制來全面實現(xiàn)清理制度的應然功能：

首先，需要將評估設置為清理的前置程序，以確保二者在程序上能夠合理銜接。從公正有效實現(xiàn)清理功能意義上看，評估與清理之間的關系可以說是手段與目的之關系。無論是定期清理還是及時清理，其前提條件都是需要經(jīng)由對行政規(guī)范性文件進行評估并作出評估結論，才能夠達成清理行政規(guī)范性文件的目的。因此，在完善清理制度時，須努力構建能夠為實現(xiàn)清理功能而作出必要服務之評估制度。其次，為了確保清理過程中評估主體具有相對客觀獨立性，作為清理主體的制定機關，一般不適合作為評估責任的直接擔當者。評估與清理的目的與功能不同，其職責承擔主體自然應當有所不同。作為自我規(guī)范的清理活動，承擔清理職責的主體理論上應是制定機關，而作為需要運用專業(yè)技術對制定機關制定的行政規(guī)范性文件作出客觀、公正評價的活動，評估職責更適合由制定機關之外的第三方（例如，行政規(guī)范性文件的原起草主體、實施主體或者制定機關之外的社會組織） 承擔。

（三） 建立清理違法責任和監(jiān)督制度

義務與責任的一致性決定了法定義務主體在不履行其法定義務時應依法承擔相應的法律責任。清理義務雖然屬于行政規(guī)范性文件制定者承擔的自我完善性法定義務，但是如果清理主體不履行該義務，就可能造成違法或不適當?shù)男姓?guī)范性文件繼續(xù)危害行政權威和侵害行政相對人合法權益的不良后果。因此，為了確保行政規(guī)范性文件制定主體積極依法履行法定清理義務，實現(xiàn)清理制度的應然功能，在完善清理制度時，首先，有必要為清理主體設定不履行清理義務以及違法履行清理職責而應承擔的違法責任（尤其是明顯不作為違法責任） 。其次，還需要設定必要的監(jiān)督制度，以便對清理主體不履行清理職責所涉及的行政規(guī)范性文件能夠及時通過監(jiān)督程序做出必要處理，進而確保該違法或不適當?shù)男姓?guī)范性文件在清理功能不發(fā)生作用時因監(jiān)督權的出現(xiàn)而能夠被依法撤銷、廢除或者被修改。

結語

隨著我國法治建設的多層面展開，依法行政理念已經(jīng)深入人心，清理行政規(guī)范性文件制度也經(jīng)歷了從無到有，尤其在省級地方已經(jīng)普遍構建了清理行政規(guī)范性文件制度，甚至個別地方（如上海市、遼寧省等） 的清理制度已經(jīng)發(fā)展到了較為完善的程度。同時，從我國各級行政機關每年發(fā)布的清理成果看，清理行政規(guī)范性文件制度在排除違法行政規(guī)范性文件、維護法制統(tǒng)一以及營造有利于經(jīng)濟發(fā)展的良好法治環(huán)境方面已經(jīng)發(fā)揮了極其重要的作用?？紤]到行政規(guī)范性文件在細化與執(zhí)行上位法方面具有將法律規(guī)范與適用法律規(guī)范者連接起來的橋梁作用，處于法律、法規(guī)以及規(guī)章神經(jīng)末梢的行政規(guī)范性文件將會長期存在。但是，在中國這樣一個大國中，由于有權制定行政規(guī)范性文件的行政主體極為龐大，因此行政規(guī)范性文件制定權客觀上也就容易出現(xiàn)違法與不適當?shù)膯栴}。為了預防和解決違法或者不適當行政規(guī)范性文件對我國法治建設可能形成的不利影響，需要從外部監(jiān)督與行政內(nèi)部自我規(guī)制的兩個方面對行政規(guī)范性文件制定權做出全面約束與制約。清理行政規(guī)范性文件制度，正是奠基于中央政府強力推行——這一中國特有的法治建設本土資源——而逐漸形成的一種能夠有效約束行政規(guī)范性文件制定權和清理權的制度。目前，我國清理制度在法律定位、具體清理程序設定、評估與清理程序的銜接以及違法清理責任承擔等方面仍然存在著種種有礙其應然功能實現(xiàn)的問題。因此，有必要以實現(xiàn)清理制度應然功能為指導，對現(xiàn)行清理制度中存在的問題進行實證性檢視與反省，以針對性提出能夠切實完善清理制度的優(yōu)質(zhì)建議。事實上，在我國，目前無論是行政機關還是行政相對人在很大程度上都已經(jīng)認識到了違法行政規(guī)范性文件對法治建設所造成的巨大危害，也逐漸明確地知曉了清理行政規(guī)范性文件的自我規(guī)制性質(zhì)和清理行政規(guī)范性文件制度具有不同于備案監(jiān)督制度的獨立法律定位，并相當了解社會公眾依法參與清理行政規(guī)范性文件活動對約束行政規(guī)范性文件制定權與清理權所具有的重要意義。在此基礎上，憑借我國依法行政實踐已經(jīng)取得的豐碩成果和人們對清理理論知識的深化認識，也憑借落實清理工作已經(jīng)成為全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大關于“深化依法治國實踐”要求之重要舉措，相信我國一定能夠在完善清理行政規(guī)范性文件制度方面不斷取得進步和成果，并能夠早日全面徹底地破解我國法治建設中長期存在的違法行政規(guī)范性文件擾民與破壞法制統(tǒng)一的困局。