摘要：近年來，霧霾等區(qū)域性復(fù)合性大氣污染頻繁發(fā)生，受害者眾多。鑒于霧霾污染有別于一般點(diǎn)源式污染的區(qū)域性特征，難以通過傳統(tǒng)的司法救濟(jì)使受害者得到及時(shí)有力的救濟(jì)。筆者提出通過構(gòu)建霧霾污染責(zé)任保險(xiǎn)制度及補(bǔ)償基金制度等社會(huì)化機(jī)制，讓霧霾治理變成各方面的義務(wù)，并把環(huán)境成本內(nèi)化于各行各領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：霧霾污染;損害救濟(jì);社會(huì)化

1.霧霾污染現(xiàn)狀

1.1霧霾污染是一種新型污染

從當(dāng)前我國污染損害救濟(jì)法律體系來說，霧霾污染是一種新型污染，其中，“新型”體現(xiàn)在霧霾污染是區(qū)域性、復(fù)合型的污染。廢氣隨著空氣的流動(dòng)從一個(gè)行政區(qū)劃到達(dá)另一個(gè)行政區(qū)劃，污染因子也會(huì)相互作用，結(jié)合形成新的污染因子。隨著經(jīng)濟(jì)群的高速發(fā)展，大氣的快速流動(dòng)性使霧霾污染呈現(xiàn)出跨行政區(qū)域的特點(diǎn)。李光勤博士關(guān)于霧霾污染的空間相關(guān)性檢驗(yàn)研究結(jié)果顯示，地級(jí)行政區(qū)的PM2.5的污染濃度與臨近距離存在高度空間正相關(guān)，呈現(xiàn)不斷空間集中的趨勢，與我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)一致。

1.2我國局部地區(qū)霧霾污染較為嚴(yán)重

2013年衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)表明，中國局部地區(qū)PM2.5濃度值高達(dá)100μg/m3，與全球大部分地區(qū)平均值10μg/m3相比，PM2.5嚴(yán)重超標(biāo)，達(dá)標(biāo)城市不到5%。2013年后，政府、企業(yè)、民眾逐漸認(rèn)識(shí)到霧霾污染的危害，環(huán)保意識(shí)加強(qiáng)，國家出臺(tái)了一系列防治大氣污染的方針、政策，部分地區(qū)的霧霾污染得到一定程度的緩解。但是，從全國來看，部分地區(qū)仍處于重化工階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然以重工業(yè)為主導(dǎo)，從而產(chǎn)生大量的化學(xué)排放物，導(dǎo)致污染不斷加重。

2.現(xiàn)行污染損害救濟(jì)體系救濟(jì)霧霾污染損害存在一定局限性

大氣污染損害救濟(jì)一般是基于大型企業(yè)的點(diǎn)源污染所造成的損害，鮮見霧霾污染這種區(qū)域性大氣污染造成的健康損害。公民李貴欣因霧霾污染起訴環(huán)保局、孫洪彬狀告鄭州市政府的案例，最終都止步于受理階段。深入分析，造成該種情況有以下幾個(gè)原因。

首先，從理論上分析，侵權(quán)人是不明確的，難以滿足《民事訴訟法》起訴的條件。由于排污主體的多樣性、大氣的流通性以及污染因子的聚合性，具體責(zé)任主體的確定十分困難，甚至根本無法確定。油煙污染、冬季取暖燒煤、汽車尾氣、企業(yè)廢氣排放均是造成霧霾的成因。排污主體哪些是侵權(quán)人，哪些不是侵權(quán)人，以何種標(biāo)準(zhǔn)確定，都是不明確的。大氣的流通性以及污染因子的聚合性使得污染者排出的廢氣隨著空氣的流動(dòng)從一個(gè)行政區(qū)劃到達(dá)另一個(gè)行政區(qū)劃，污染因子也會(huì)相互作用，結(jié)合形成新的污染因子。例如：北京的霧霾物質(zhì)可能來自北京，也可能來自河北或天津等。這也就加劇了侵權(quán)人的不明確狀態(tài)。

其次，在霧霾污染的框架下，造成的損害已不再是個(gè)人或者明確的幾個(gè)人，而是區(qū)域內(nèi)不特定人群。被污染區(qū)域內(nèi)的所有人或多或少都會(huì)受到損害，然而這種損害顯化為實(shí)際的損害需要一段時(shí)間，因大氣污染的損害累積而形成的呼吸道疾病往往具有較長的潛伏期。然而，我國《侵權(quán)責(zé)任法》要求受害者必須受到可量化的損害，不能因潛在的損害請求賠償。這便造成一個(gè)難以調(diào)和的窘境，若出現(xiàn)可量化損害的受害者分別起訴污染者，可以想象后面必然會(huì)接二連三的出現(xiàn)相似的訴訟，造成極大的訴訟負(fù)累。若將所有受害者集合起來，作為一個(gè)整體提起訴訟，又會(huì)因許多受害者受到的只是潛在的損害而無能為力。

此外，現(xiàn)有法律對(duì)環(huán)境責(zé)任分擔(dān)缺乏完善的規(guī)定，對(duì)于區(qū)域性的大規(guī)模的大氣污染，其損害的巨災(zāi)性導(dǎo)致難以依據(jù)污染者付費(fèi)這種個(gè)人化路徑解決。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，霧霾污染一旦發(fā)生，其影響范圍極大，受害者眾多，危害程度極深、大氣環(huán)境修復(fù)費(fèi)用高昂、修復(fù)科學(xué)技術(shù)難度大，因而讓一個(gè)或者幾個(gè)侵權(quán)主體承擔(dān)如此高昂的人身財(cái)產(chǎn)損害賠償責(zé)任以及大氣環(huán)境修復(fù)責(zé)任，可能會(huì)使企業(yè)面臨破產(chǎn)的境地。讓企業(yè)承擔(dān)如此之高的風(fēng)險(xiǎn)將不利于吸引人力、物力發(fā)展這些行業(yè)，進(jìn)而減損人類整體福利水平的提高。但僅僅依靠民事司法救濟(jì)是不足夠的，我們應(yīng)該探索霧霾污染民事責(zé)任的多元化發(fā)展路徑，將單個(gè)企業(yè)的霧霾污染損害民事責(zé)任轉(zhuǎn)由社會(huì)、多數(shù)企業(yè)承擔(dān)和消化，保證加害人在賠償損失后，企業(yè)能夠正常運(yùn)行。在污染者不明或無力賠償時(shí)，保證受害人的損害和環(huán)境損害能夠得到有力的救濟(jì)。

3.社會(huì)化機(jī)制的構(gòu)建具備理論基礎(chǔ)

在私法領(lǐng)域，個(gè)人本位逐漸向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變。個(gè)人往往無法承受大規(guī)模侵權(quán)事件爆發(fā)產(chǎn)生的損害結(jié)果，此時(shí)，需要將損害賠償分散給社會(huì)，使受害人所受損失成為“微?！?。社會(huì)本位的理念為大規(guī)模侵權(quán)，例如霧霾污染損害的社會(huì)化救濟(jì)提供了理論依據(jù)。由于環(huán)境問題的嚴(yán)重性、社會(huì)性、累積性、潛伏性，由于環(huán)境的“公共產(chǎn)品”性質(zhì)，構(gòu)建社會(huì)化救濟(jì)機(jī)制能夠?qū)で笄謾?quán)方與受害方之間的利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。面對(duì)日益凸顯的賠償救濟(jì)矛盾問題，學(xué)界發(fā)聲：“在福利國家制度和積極行政理論相繼出現(xiàn)后，伴隨著民法社會(huì)化的發(fā)展趨勢，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任社會(huì)化無論是在實(shí)踐中還是在理論上均受到各國民法和環(huán)境法的共同關(guān)注。設(shè)立霧霾污染損害社會(huì)化救濟(jì)制度，一方面保障了受害人所受損害獲得救濟(jì)的權(quán)利;另一方面分散和消減了污染企業(yè)因環(huán)境侵權(quán)損害而產(chǎn)生的巨額賠償成本，維持企業(yè)的正常運(yùn)營。

4.霧霾污染損害救濟(jì)社會(huì)化機(jī)制的展開

4.1構(gòu)建霧霾污染責(zé)任保險(xiǎn)制度

4.1.1保險(xiǎn)形式

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)通過將環(huán)境侵害行為人所引起的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任和環(huán)境修復(fù)責(zé)任在全社會(huì)范圍內(nèi)或特定社會(huì)群體范圍內(nèi)分散環(huán)境責(zé)任的一種社會(huì)化的責(zé)任承擔(dān)形式。這項(xiàng)制度的前提是承擔(dān)類似風(fēng)險(xiǎn)的潛在被保險(xiǎn)人的數(shù)量達(dá)到一定的規(guī)模。然而環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)往往呼聲很高，參保企業(yè)的實(shí)際參保率并不高，霧霾污染的排污者搭便車的想法較為嚴(yán)重。因此，建議借助國家行政力要求生產(chǎn)、銷售、使用、存儲(chǔ)、排放、運(yùn)輸有毒有害大氣污染物規(guī)模較大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)參加強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，對(duì)于一些規(guī)模較小、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較小的企業(yè)，則可由其自由選擇是否參加?？紤]到企業(yè)參與環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的積極性，政府可以通過公共政策的形式推行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，建立相應(yīng)的稅收優(yōu)惠及財(cái)政補(bǔ)貼制度，使數(shù)量足夠多、范圍分布足夠廣的企業(yè)參與到環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中，以更好的分散風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)保險(xiǎn)公司控制風(fēng)險(xiǎn)的能力。抑或通過強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的形式要求從事生產(chǎn)、銷售、使用、存儲(chǔ)、排放、運(yùn)輸有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)投保。

4.1.2保險(xiǎn)費(fèi)率

保險(xiǎn)費(fèi)率計(jì)算的前提條件是風(fēng)險(xiǎn)的可評(píng)估性，即指霧霾污染損害發(fā)生的概率以及可能導(dǎo)致的不利后果的乘積。為增強(qiáng)對(duì)霧霾污染損害發(fā)生概率和損害程度預(yù)測的準(zhǔn)確性，保險(xiǎn)人之間可以通過相互協(xié)助，信息登記和交換的方式以提高保險(xiǎn)人實(shí)現(xiàn)預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)和計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)率的準(zhǔn)確性。在保險(xiǎn)費(fèi)率的計(jì)算上，筆者認(rèn)為應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)：第一，企業(yè)差別費(fèi)率制，不同企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模不同，業(yè)務(wù)活動(dòng)造成大氣污染的可能性不同，污染氣體排放量的不同，對(duì)于環(huán)境問題的重視程度不同，企業(yè)的環(huán)境措施與力度也會(huì)大不相同;第二，實(shí)行可浮動(dòng)的保險(xiǎn)費(fèi)率，短期內(nèi)保險(xiǎn)費(fèi)率保持穩(wěn)定，以保證保險(xiǎn)公司的信譽(yù);長期來看，隨著風(fēng)險(xiǎn)的變化，如企業(yè)環(huán)保設(shè)施的變化，企業(yè)的污染氣體排放數(shù)據(jù)的變化，企業(yè)因大氣污染涉訴量的變化，以往在大氣污染賠償?shù)臄?shù)額變化，對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率加以調(diào)整。此外，保險(xiǎn)費(fèi)率的適用上應(yīng)附帶一些激勵(lì)或懲罰機(jī)制，對(duì)于出險(xiǎn)率低的投保者可以實(shí)行優(yōu)惠費(fèi)率，而對(duì)于出險(xiǎn)率偏高的企業(yè)則實(shí)行較高的費(fèi)率。保險(xiǎn)費(fèi)率的浮動(dòng)制在一定程度上可以避免道德危險(xiǎn)現(xiàn)象，從制度上為企業(yè)采用環(huán)保技術(shù)、從事清潔生產(chǎn)提供刺激和引導(dǎo)，降低造成大氣污染損害的可能性。

4.1.3承保機(jī)構(gòu)

周珂教授認(rèn)為持續(xù)性環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)作為政策性保險(xiǎn)看待。竺效教授認(rèn)為，對(duì)于漸進(jìn)性的生態(tài)損害，應(yīng)由國家提供政策性保險(xiǎn)。早在1988年，美國政府出資設(shè)立了不以營利為目的的應(yīng)對(duì)污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，即環(huán)境保護(hù)保險(xiǎn)公司。霧霾污染是一種累積性的持續(xù)性的大范圍的污染，一旦發(fā)生賠付數(shù)額巨大，一般的商業(yè)性保險(xiǎn)公司難以承擔(dān)如此巨大的風(fēng)險(xiǎn)，由國家提供政策性保險(xiǎn)較為適宜?？梢苑e極鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司承保霧霾污染責(zé)任險(xiǎn)，對(duì)此類商業(yè)性保險(xiǎn)公司給予一定的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼。與此同時(shí)，為了進(jìn)一步減小風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司可以采取環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)再保險(xiǎn)、巨災(zāi)證券化、不同保險(xiǎn)公司聯(lián)合保險(xiǎn)等方式來對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行進(jìn)一步轉(zhuǎn)移。保險(xiǎn)人對(duì)被保險(xiǎn)人實(shí)施全程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估檢查，降低責(zé)任事故的發(fā)生概率。

4.2霧霾污染損害補(bǔ)償基金制度

如果責(zé)任主體缺位、產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)并未參加環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)或者責(zé)任保險(xiǎn)賠付達(dá)到限額，那么眾多霧霾污染損害的受害者同樣得不到有效的救濟(jì)。因此，有必要增加另一種補(bǔ)充性的社會(huì)化機(jī)制來強(qiáng)化對(duì)受害人的救濟(jì)，建立區(qū)域性的大氣污染損害補(bǔ)償基金。從域外不同國家和地區(qū)的實(shí)踐來看，我們應(yīng)該形成專門的補(bǔ)償資金、專門的管理機(jī)構(gòu)、專門的救濟(jì)程序，以達(dá)到快捷、及時(shí)救濟(jì)的要求。

4.2.1資金來源

充足的霧霾污染損害補(bǔ)償基金是這一制度存在和維持的基礎(chǔ)，否則這個(gè)制度將無異于無源之水。結(jié)合霧霾污染的特點(diǎn)及我國實(shí)情，筆者認(rèn)為我國霧霾污染損害補(bǔ)償基金的資金主要來源于以下幾種。首先，環(huán)保稅是企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物而繳納的稅種，由地方征收，主要用于充實(shí)地方環(huán)保治理資金。而霧霾正是由于排污者向大氣環(huán)境中超標(biāo)排放廢氣形成的，故建議區(qū)域內(nèi)的政府從環(huán)保稅中提取部分比例的資金用于充實(shí)霧霾污染損害補(bǔ)償基金，這也是污染者負(fù)擔(dān)原則在大氣污染損害補(bǔ)償基金法律制度中的具體體現(xiàn)。由于機(jī)動(dòng)車尾氣是區(qū)域性大氣污染的重要緣由，故建議從機(jī)動(dòng)車相關(guān)稅收中提取部分比例資金。其次，政府的財(cái)政撥款也是資金的來源之一。再者，可以通過發(fā)行彩票來緩解基金的資金壓力。此外，可以通過證券市場發(fā)行巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)等金融產(chǎn)品，以期更加有效地分散風(fēng)險(xiǎn)，增加巨額災(zāi)難事故的承保和理賠能力。最后，隨著社會(huì)各界環(huán)保意識(shí)的逐漸加強(qiáng)和企業(yè)社會(huì)責(zé)任的覺醒，社會(huì)捐贈(zèng)也是基金資金來源的重要有益補(bǔ)充。

4.2.2管理模式

關(guān)于霧霾污染損害補(bǔ)償基金制度的管理機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為有兩種模式可以選擇。一種是建立一套自上而下的專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理;另一種是依托現(xiàn)有的環(huán)保機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理。第一種模式的優(yōu)勢在于有利于在全國范圍內(nèi)對(duì)公共補(bǔ)償基金進(jìn)行調(diào)配，有利于基金的專業(yè)化管理、保值增值，但要維系這一自上而下的機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，需要付出巨大的成本。故筆者認(rèn)為第二種方法較為適宜。目前，京津冀大氣環(huán)保局呼之欲出，意在進(jìn)一步解決京津冀區(qū)域性大氣污染問題。區(qū)域性的大氣污染在區(qū)域范圍內(nèi)補(bǔ)償具有相當(dāng)程度的合理性，故可以設(shè)立京津冀大氣污染損害補(bǔ)償基金，由京津冀大氣環(huán)保局對(duì)基金進(jìn)行管理。這種模式具有無可比擬的優(yōu)勢。首先，我國環(huán)保機(jī)構(gòu)有處理環(huán)境糾紛的職能，而霧霾污染損害補(bǔ)償從本質(zhì)上來說也是解決因環(huán)境污染帶來的損害，依托環(huán)保機(jī)構(gòu)來試行此制度，并未超越環(huán)保機(jī)構(gòu)的職能。其次，我國環(huán)保機(jī)構(gòu)擁有的環(huán)境方面相關(guān)的技術(shù)、設(shè)備、人才等，是其他機(jī)構(gòu)所不能比擬的，且大氣污染環(huán)保機(jī)構(gòu)了解熟悉當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴緺顩r，這對(duì)霧霾污染損害補(bǔ)償制度的踐行十分有利。

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作者簡介：余立麗（1995.08-），女，湖北省隨州市人，武漢市武昌區(qū)武漢大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè) 碩士研究生。

（武漢大學(xué)?湖北?武漢?430072）