魯傳穎， 楊 樂

網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)由技術(shù)推動并在與人類活動的交互中快速形成的虛擬空間。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)所具有的顛覆性功能，使得這一空間具有動態(tài)性和復(fù)雜性的特征，增加了行為體之間就網(wǎng)絡(luò)空間秩序達(dá)成共識的難度。如卡斯特所言，網(wǎng)絡(luò)空間的意義在于技術(shù)與社會、經(jīng)濟(jì)、文化、政治之間的互動，技術(shù)在改變傳統(tǒng)社會的同時(shí)，人類之間的象征性溝通、人與社會的生產(chǎn)、經(jīng)驗(yàn)和權(quán)力也開始向網(wǎng)絡(luò)空間擴(kuò)張、延伸和映射(卡斯特，2009，pp.8-14)。然而，由于缺乏相應(yīng)的國際法和治理機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)空間的和平與發(fā)展面臨著大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽、網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)部隊(duì)急速發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)滲透等國家行為的挑戰(zhàn)。因此，建立網(wǎng)絡(luò)規(guī)范成為當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理中的優(yōu)先議程，聯(lián)合國、區(qū)域性組織和非政府組織等多國際組織紛紛加強(qiáng)了構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的工作。

一、國際規(guī)范及其在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸

從詞源上來說，規(guī)范對應(yīng)的英文為“Norm”，《韋氏新國際英語詞典》對其的多項(xiàng)解釋暗含著正確的、正面的、廣為認(rèn)可的等褒義前綴。國際政治領(lǐng)域?qū)τ凇耙?guī)范”普遍接受的定義是：賦有某個(gè)給定身份的行為體所應(yīng)該采取的適當(dāng)行為的集體期望(卡贊斯坦，2009，p.45)。這種期望是一種道德性、共識性的體現(xiàn)，適當(dāng)行為的共有觀念、期望、信念等因素使世界有了結(jié)構(gòu)、秩序和穩(wěn)定(Finnemore & Sikkink，1998，pp.887-917)。在全球治理中，國際規(guī)范和區(qū)域規(guī)范規(guī)定了適當(dāng)?shù)膰倚袨闇?zhǔn)則，規(guī)范限制了國家可以選擇的行動范圍，因而約束了國家的行動(魯傳穎，2013，pp.48-54)。在網(wǎng)絡(luò)空間的治理中，規(guī)范是一種對網(wǎng)絡(luò)空間中負(fù)責(zé)任國家行為的一種集體的期待，這種期待是積極、正面的，有助于網(wǎng)絡(luò)空間的和平、穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮。

現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)空間秩序是有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)原則與規(guī)范的演進(jìn)產(chǎn)物，也是國際機(jī)制與組織擴(kuò)散的客觀體現(xiàn)(王明國，2016，p.25)。在網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)范形成進(jìn)程中，現(xiàn)存國際力量格局和不同利益相關(guān)方的立場都對規(guī)范形成產(chǎn)生著影響?，斏し夷崮栒J(rèn)為在建立網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范的過程中，國家網(wǎng)絡(luò)能力差異、網(wǎng)絡(luò)空間特殊性和網(wǎng)絡(luò)空間復(fù)雜綜合性阻礙著規(guī)范的形成(Finnemore &，Hollis, 2016, pp.425-479)。首先，國家在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)市場和網(wǎng)絡(luò)資源等方面的差距使各國難以達(dá)成一種均勢的力量對比和相互制約，大國易于采取進(jìn)攻性和開放性的政策，弱國則傾向于采取防御性和封閉性的網(wǎng)絡(luò)政策。其次，現(xiàn)行的國際體系難以對具有匿名性、跨國性、即時(shí)性等特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)行動采取約束性管理。最后，網(wǎng)絡(luò)空間治理是一個(gè)跨領(lǐng)域、跨專業(yè)的綜合議題，需要來自不同領(lǐng)域的專業(yè)知識分析，也需要國家、私營部門和民間團(tuán)體的共同參與。因此，網(wǎng)絡(luò)規(guī)范建立是一個(gè)漫長而艱難的協(xié)調(diào)過程。

網(wǎng)絡(luò)空間各利益攸關(guān)方對網(wǎng)絡(luò)規(guī)范有著不同的認(rèn)知，也阻礙了規(guī)范的達(dá)成。如各國對于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)自由存在不同的認(rèn)知，實(shí)際背后的分歧在聯(lián)合國兩大法理支柱中已經(jīng)存在。如聯(lián)合國憲章(CharteroftheUnitedNations)和世界人權(quán)宣言(TheUniversalDeclarationofHumanRights)在涉及主權(quán)和人權(quán)的表述時(shí)，并沒有區(qū)分兩者的高下，而是采取包容的姿態(tài)。網(wǎng)絡(luò)空間中的情況比現(xiàn)實(shí)社會更加復(fù)雜，國家的行為規(guī)范不僅需要考慮人權(quán)與主權(quán)之間的差異，還需要進(jìn)一步考慮國際法在網(wǎng)絡(luò)空間中的適用性問題。立場的差距既來自現(xiàn)實(shí)的利益分歧，也來自不同文化背景下形成的認(rèn)知差異。因此，網(wǎng)絡(luò)空間中的國家行為規(guī)范不僅需要利益上的妥協(xié)，也需要加強(qiáng)在認(rèn)知層面的溝通，特別是關(guān)于行為規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵。聯(lián)合國信息安全政府專家組(UN Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, UNGGE)是以主權(quán)國家為基礎(chǔ)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的主要國際機(jī)制。UNGGE規(guī)范構(gòu)建進(jìn)程推動了國際社會對主權(quán)國家在網(wǎng)絡(luò)空間行為的集體希望形成，有助于國際社會客觀評估國家活動和意圖，降低大國之間的網(wǎng)絡(luò)沖突，促進(jìn)以和平手段利用通信技術(shù)，保障網(wǎng)絡(luò)空間的和平與安全(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。

二、聯(lián)合國信息安全政府專家組機(jī)制

UNGGE是網(wǎng)絡(luò)規(guī)范構(gòu)建領(lǐng)域由主權(quán)國家主導(dǎo)的主要機(jī)制，在該機(jī)制下達(dá)成的網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范具有高合法性和權(quán)威性。目前，UNGGE機(jī)制已經(jīng)組織了五屆專家組，發(fā)布了三份共識報(bào)告，建立了多項(xiàng)有影響力的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范。同時(shí)，UNGGE機(jī)制也面臨著代表性不足的挑戰(zhàn)，這也致使聯(lián)合國層面建立了信息安全開放式工作組機(jī)制作為UNGGE的平行機(jī)制來解決其代表性不足的問題，但也在客觀上分散了UNGGE在網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范制定進(jìn)程中的權(quán)威性。

第一，UNGGE的誕生和發(fā)展過程一直處于網(wǎng)絡(luò)空間全球治理的重要領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢的整體惡化和大國之間的博弈陷入困境，各國逐漸認(rèn)識到建立網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)范和規(guī)則成為保障各國在網(wǎng)絡(luò)空間國家利益的重要途徑。聯(lián)合國大會中的裁軍和國際安全委員會(第一委員會)根據(jù)聯(lián)合國秘書長的指令(Mandate)于2004年建立UNGGE作為秘書長顧問，以研究和調(diào)查新出現(xiàn)的國際安全問題并提出建議。UNGGE的主要宗旨是服務(wù)于聯(lián)合國建立一個(gè)“開放、安全、穩(wěn)定、無障礙及和平的信通技術(shù)環(huán)境”(Kavanagh，2017，p.3)。

UNGGE作為國家間對話的中心平臺，主要討論對國家使用信通技術(shù)所適用的有約束力和無約束力的行為規(guī)范，涵蓋面從現(xiàn)行國際法在信通技術(shù)環(huán)境中的適用到國家在網(wǎng)絡(luò)空間的責(zé)任和義務(wù)，問題涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全事件防范、信任和能力建設(shè)以及人權(quán)保護(hù)等(Kavanagh，2017，p.11)。議題經(jīng)討論后由區(qū)域、次區(qū)域、雙邊、多邊或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作和實(shí)踐(Kavanagh，2017，p.15)。盡管UNGGE報(bào)告并不具備強(qiáng)約束力，但被視為增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定性的重要基石。廣泛傳播的UNGGE共識強(qiáng)化了國家間及和其他利益攸關(guān)方之間的信心建立，加強(qiáng)了發(fā)展中國家的網(wǎng)絡(luò)能力。

2018年聯(lián)合國大會A/RES/73/266決議開啟了2019年UNGGE組會進(jìn)程，并要求UNGGE成員與非洲聯(lián)盟、歐洲聯(lián)盟、美洲國家組織、歐洲安全與合作組織、東南亞國家聯(lián)盟區(qū)域論壇等有關(guān)區(qū)域組織合作舉行一系列協(xié)商，在UNGGE會議前就UNGGE會議所涉議題交換意見。這一協(xié)商會議是新開啟的不限成員名額開放式工作組(Open-ended Working Group, OEWG)，該工作組的參與成員來自聯(lián)合國會員國、產(chǎn)業(yè)界、非政府組織和學(xué)術(shù)界。OEWG和UNGGE是聯(lián)合國主持下的重要獨(dú)立協(xié)商機(jī)制，兩者并駕齊驅(qū)相互補(bǔ)臺(United Nations Institute for Disarmament, 2019)。OEWG先于UNGGE會議召開，這將便于OEWG代表討論的議題和建議融入此后的UNGGE會議中，間接性擴(kuò)大UNGGE參與成員。OEWG首屆會議于2019年12月2—4日在紐約召開，100個(gè)主權(quán)國家和113個(gè)機(jī)構(gòu)組織注冊參加，是UNICT首次就網(wǎng)絡(luò)威脅與挑戰(zhàn)議題召開這種開放式的全球多利益攸關(guān)方的會議。

第二，UNGGE機(jī)制達(dá)成的主要共識包括負(fù)責(zé)任的國家行為準(zhǔn)則、國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性和建立信任措施等主要方面。首先，負(fù)責(zé)任的國家行為準(zhǔn)則。2010年UNGGE第一份報(bào)告中就認(rèn)識到當(dāng)前部分國家開始將信息通信技術(shù)(Information Communication Technology, ICT)用于作戰(zhàn)和情報(bào)搜集等政治目的，并且提出當(dāng)前國際社會缺乏對可接受的國家行為(Acceptable State Behavior)的共同認(rèn)知，這會造成國家間的不穩(wěn)定和誤解(Note by the Secretary-General A/65/201,2010)。首次提出了網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)該對主權(quán)國家行為形成共同的期望，從而約束國家行為。2013年的報(bào)告明確提出負(fù)責(zé)任的國家行為(Responsible Behavior by States)這一概念，并確定國際現(xiàn)有規(guī)范如國際法、《聯(lián)合國憲章》、《世界人權(quán)宣言》等適用于信息通信領(lǐng)域，將國家主權(quán)、管轄權(quán)、人權(quán)、國家間合作等物理世界中國家間交往的概念運(yùn)用于網(wǎng)絡(luò)空間(UN General Assembly Document A/68/98，2013)。2015年UNGGE報(bào)告中負(fù)責(zé)任的國家行為準(zhǔn)則內(nèi)容更加翔實(shí)，從“負(fù)面清單”式的要求各國不得做某些事，到鼓勵(lì)各國回應(yīng)他國援助請求、保障本國ICT供應(yīng)鏈安全，促進(jìn)國家間信息分享、國際合作?？傮w而言，UNGGE機(jī)制下興起的負(fù)責(zé)任的國家行為準(zhǔn)則規(guī)范經(jīng)歷了概念提出、明確現(xiàn)有規(guī)范適用性、細(xì)化規(guī)范內(nèi)容的發(fā)展歷程。

其次，國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性。UNGGE機(jī)制的任務(wù)之一是明確現(xiàn)有國際規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性。從2013年的報(bào)告開始就明確強(qiáng)調(diào)了國際法適用于各國處理信通事務(wù)，承認(rèn)主權(quán)國家和源自主權(quán)的國際規(guī)范和原則適用于國家進(jìn)行的信通活動，以及國家對在其領(lǐng)土內(nèi)對通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施有管轄權(quán)(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。2015年的UNGGE報(bào)告肯定了國家主權(quán)、主權(quán)平等、以和平手段解決爭端、不干涉他國內(nèi)政的國際法原則，武裝沖突法原則中的人道原則、必要性原則、相稱原則、區(qū)分原則都適用于信通領(lǐng)域；國家在信通領(lǐng)域也需履行國際法規(guī)定的義務(wù)，享有國際法規(guī)定的權(quán)利，其中明確指出各國不得使用代理人利用ICT進(jìn)行國際不法行為，并且力求不讓非國家行為體利用其領(lǐng)土實(shí)施此類行為(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。在UNGGE機(jī)制下，國際法在網(wǎng)絡(luò)空間適用性經(jīng)歷了從國際法未曾進(jìn)入議程設(shè)置，肯定國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性到逐步明確國際法既定原則適用性和國際法權(quán)利、義務(wù)適用性的過程。

最后，建立信任措施機(jī)制。建立信任措施是消除國家意圖的惡意揣測、增強(qiáng)事件的可預(yù)測性、減少國家間的行為誤判的有效途徑。2010年UNGGE報(bào)告將建立信任機(jī)制應(yīng)對國家使用通信技術(shù)的影響納入關(guān)注議題(Note by the Secretary-General A/65/201，2010)。2013年的報(bào)告從多方面闡述了加強(qiáng)國家合作促進(jìn)信任建立。合作機(jī)制上，呼吁建立雙邊、多邊、區(qū)域的協(xié)商框架，雙邊的國家計(jì)算機(jī)應(yīng)急小組交流對話，以及聯(lián)合國定期主持廣泛參與的對話。合作內(nèi)容上，促進(jìn)國家自愿交流關(guān)于國家戰(zhàn)略和政策、最佳做法、決策過程，呼吁各國就加強(qiáng)應(yīng)對ICT安全事件的信息分享；合作形式上，提出開展講習(xí)班、研討會、不同場合的對話(UN General Assembly Document A/68/98，2013)。2015年的UNGGE報(bào)告則在政策和技術(shù)、交流內(nèi)容、合作方式上對信任建立機(jī)制具體操作進(jìn)行了更為具體的補(bǔ)充(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。從三份報(bào)告對建立信任措施機(jī)制的內(nèi)容來看，形成了議程設(shè)置、合作內(nèi)容確定和合作操作指南制定的發(fā)展過程。

第三，UNGGE面臨代表性不足挑戰(zhàn)。UNGGE機(jī)制迄今已發(fā)展了近二十年，由于代表名額有限，并且除了聯(lián)合國安理會常任理事國之外，其他國家基本按照地區(qū)均衡的原則輪流當(dāng)選。因此，該機(jī)制所存在的代表性不足問題一直被詬病。據(jù)統(tǒng)計(jì)，連續(xù)參加六次UNGGE的國家僅有6個(gè)，參加五次的為4個(gè)，參加四次的為3個(gè)，參加三次的為5個(gè)，參加兩次的為4個(gè)，只參加一次的高達(dá)18個(gè)(Kavanagh，2017，p.17)。直到目前為止，UNGGE組會參會代表都未曾超過25人，而且由于UNGGE在組建過程中使用輪流機(jī)制，印度、日本、巴西這樣的中等大國對于不能連續(xù)參加UNGGE工作有很大不滿。類似于新加坡、荷蘭、韓國、比利時(shí)這樣的中等國家在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域有一定的區(qū)域影響力，也不滿足于幾年甚至更長時(shí)間才能輪到一次參與UNGGE。除此之外，以微軟、國際紅十字會為代表的私營部門和非政府組織也一直對不能參與相關(guān)工作表達(dá)了強(qiáng)烈不滿。

UNGGE代表性不足的問題也引起了各方對UNGGE有效性的質(zhì)疑。聯(lián)合國成立UNGGE的目的是召集全球該領(lǐng)域的專家為聯(lián)合國大會就該領(lǐng)域的事項(xiàng)提出專業(yè)建議，但縱觀參與會議的代表身份背景，UNGGE平臺已然成為各國政府外交博弈的舞臺。現(xiàn)今參與UNGGE的專家代表越來越多來自一國的外交部門，因此UNGGE的議題設(shè)置和議題討論都受到較大域外政治因素影響。儼然，UNGGE成為了國家間談判的代理場所，國家間直接的、正式的談判都可能被此取代。

三、UNGGE機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)空間治理的規(guī)范形成進(jìn)程

UNGGE機(jī)制為網(wǎng)絡(luò)空間全球治理提供了規(guī)范治理的基本框架，其推動的負(fù)責(zé)任的國家行為準(zhǔn)則、國際法在網(wǎng)絡(luò)空間中的適用性和建立信任措施三大規(guī)范治理領(lǐng)域也成為國際社會構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間秩序的主要努力方向。雖然2017年的UNGGE報(bào)告由于在網(wǎng)絡(luò)空間中的“國家責(zé)任”“反措施”“自衛(wèi)權(quán)”等方面的規(guī)范上未能達(dá)成共識，最終未能完成任務(wù)。這次失敗被認(rèn)為是網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范形成進(jìn)程的一次重大挫折(Markoff，2017)。但回首歷屆UNGGE工作，既有成功之處，也面臨著重大挑戰(zhàn)。

(一) UNGGE共識推動國際網(wǎng)絡(luò)規(guī)范發(fā)展

UNGGE機(jī)制下形成的規(guī)范是自愿性和非約束性，表明國家可以自主選擇是否加入遵守規(guī)范的行列，對于違反規(guī)范的行為不會依據(jù)報(bào)告進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的懲罰。非強(qiáng)制性雖然降低了規(guī)范的效力，但在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間技術(shù)、戰(zhàn)略和法律不斷完善的情況下采取的一種較為妥當(dāng)?shù)耐讌f(xié)舉措。雖然國際法無法禁止違反負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范，但由于作為一種國際社會的集體期待和標(biāo)準(zhǔn)，違反規(guī)范的國家依舊會感受到來自全球的強(qiáng)大壓力。從這種意義上而言，規(guī)范能夠促進(jìn)國際安全，減少沖擊網(wǎng)絡(luò)空間和平與穩(wěn)定的行為。

2015年UNGGE報(bào)告就負(fù)責(zé)任的國家行為提出了11條具體的規(guī)范，主要涉及信息共享、隱私保護(hù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、供應(yīng)鏈安全和計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)等。其中“各國不應(yīng)當(dāng)從事或故意支持蓄意破壞關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或以其他方式損害為公眾服務(wù)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的利用和運(yùn)行的信息通信技術(shù)”；“國家應(yīng)回應(yīng)其他國家在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施受到攻擊時(shí)發(fā)出的援助請求，以及減少從其領(lǐng)土發(fā)動的針對他國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊”，這兩條規(guī)范暗含國家不應(yīng)當(dāng)對其他國家的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行攻擊，如果攻擊被發(fā)現(xiàn)了，受害國提出了抗議，攻擊方應(yīng)當(dāng)減少和停止繼續(xù)攻擊。盡管規(guī)范預(yù)設(shè)了很多條件，但對于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)有非常重要的作用，表達(dá)了國際社會對于網(wǎng)絡(luò)安全問題的高度期待。

UNGGE在推動國際法在網(wǎng)絡(luò)空間適用性中，肯定了主權(quán)平等、和平解決爭端、不使用武力威脅、尊重人權(quán)和基本自由、不干涉他國內(nèi)政和《聯(lián)合國憲章》原則在網(wǎng)絡(luò)空間適用。支持各國對其國內(nèi)的信息通信基礎(chǔ)設(shè)施擁有主權(quán)，現(xiàn)有的武裝沖突法(LOAC)中的人道原則、必要性原則、相稱原則和區(qū)分原則等適用于網(wǎng)絡(luò)空間。UNGGE報(bào)告中的這六項(xiàng)原則中最為核心的兩項(xiàng)是“主權(quán)”在網(wǎng)絡(luò)空間中的適用和武裝沖突法的四項(xiàng)原則的適用(黃志雄，2015，pp.146-159)。這是國際社會對此進(jìn)行妥協(xié)的產(chǎn)物，發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)主權(quán)的適用，發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)武裝沖突法的適用，雙方對此都表示滿意(UN General Assembly Document A/70/174，2015)。

UNGGE關(guān)于能力建設(shè)的規(guī)范倡導(dǎo)，引領(lǐng)了各國政府以及國際組織開展合作的方向。UNGGE規(guī)范中提倡的能力建設(shè)主要是呼吁國家主導(dǎo)開展合作和援助，縮小國家間的數(shù)字鴻溝和信通能力鴻溝，從而保障全球ICT的安全和穩(wěn)定。2016年，中俄兩國在元首會晤后發(fā)出的聲明中承諾兩國將“加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)兩國產(chǎn)業(yè)間交往并推動多邊合作，向發(fā)展中國家提供技術(shù)協(xié)助，彌合數(shù)字鴻溝”(新華網(wǎng)，2016)。與此同時(shí)，G20作為保障全球金融穩(wěn)定的國家間組織，已經(jīng)開始在ICT領(lǐng)域開展能力建設(shè)實(shí)踐。2017年3月，G20財(cái)長和央行行長承諾加強(qiáng)全球金融體系抵御惡意使用ICT的能力(Germany，2018)。網(wǎng)絡(luò)空間的互聯(lián)互通性使得網(wǎng)絡(luò)空間的安全與繁榮是一種“一榮俱榮，一損俱損”模式的博弈，UNGGE提倡的能力建設(shè)規(guī)范正是基于強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)各國網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)，鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)空間能力強(qiáng)國分享其最佳實(shí)踐，提高網(wǎng)絡(luò)能力較弱的國家增強(qiáng)其網(wǎng)絡(luò)韌性。

(二) UNGGE機(jī)制面臨網(wǎng)絡(luò)空間國家博弈的挑戰(zhàn)

由于網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范制定的戰(zhàn)略性和復(fù)雜性，UNGGE機(jī)制也面臨著各種挑戰(zhàn)，特別是大國之間、發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間在網(wǎng)絡(luò)空間國家行為準(zhǔn)則、國際法適用等網(wǎng)絡(luò)規(guī)范領(lǐng)域的博弈，不僅使得相應(yīng)的規(guī)范難以達(dá)成，也使得UNGGE本身也陷入了停滯和分裂。

一是大國博弈阻礙規(guī)范形成。隨著網(wǎng)絡(luò)安全對國家安全、國家利益、國家戰(zhàn)略的影響逐漸加深，網(wǎng)絡(luò)空間成為大國間博弈的新場所，且呈愈發(fā)激烈之勢。UNGGE作為政府間組織，早在成立之初就蒙上了大國斗爭的陰影。1998年俄羅斯就向聯(lián)大提出國際安全信息和電信技術(shù)的決議草案，美國認(rèn)為俄羅斯的提案并不是出于關(guān)心和保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，而是為了消滅美國在網(wǎng)絡(luò)空間的能力，特別是俄羅斯呼吁締結(jié)一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)空間的軍控協(xié)定，美國認(rèn)為此協(xié)定是為了抑制美國將互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為軍事優(yōu)勢，在2005—2009年期間美國一直對該提案投反對票。而且，美國認(rèn)為俄羅斯會以加強(qiáng)信息和電信安全為由限制信息自由，俄羅斯對信息戰(zhàn)和網(wǎng)絡(luò)空間的治理模式過于強(qiáng)調(diào)控制大眾媒體的內(nèi)容，意圖影響國外和國內(nèi)的看法(Ford，2010，p.95)。

2017年UNGGE未能達(dá)成共識的主要原因是各方在《聯(lián)合國憲章》中的自衛(wèi)權(quán)、一般國際法中的反措施(counter measures)、國際人道主義法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性接受態(tài)度各不相同。2017年UNGGE未能達(dá)成共識報(bào)告的消息一經(jīng)發(fā)出，美國UNGGE代表米歇爾·馬可夫就發(fā)表官方聲明，表明美國積極推進(jìn)國際法、國際人道主義法、國家責(zé)任法等現(xiàn)有原則在網(wǎng)絡(luò)空間的適用，認(rèn)為不愿意肯定這些國際法和原則適用性的國家是為了在網(wǎng)絡(luò)空間的行動不受任何限制或約束(Rodriguez,2017)。德國代表在隨后的聲明中也強(qiáng)調(diào)支持現(xiàn)行的國際法包括《聯(lián)合國憲章》等適用于網(wǎng)絡(luò)空間，惡意的網(wǎng)絡(luò)行動應(yīng)該受國際法的制裁，對于反制措施、禁止使用武力和自衛(wèi)權(quán)等概念適用于網(wǎng)絡(luò)空間也都持支持態(tài)度(Fitschen，2018)。然而，俄羅斯官方代表安德魯·克魯斯基赫在接受采訪時(shí)說道，“自衛(wèi)權(quán)、反制措施等概念本質(zhì)上是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國追求不平等安全的思想，將會推動網(wǎng)絡(luò)空間軍事化，賦予國家在網(wǎng)絡(luò)空間行使自衛(wèi)權(quán)將會對現(xiàn)有的國際安全架構(gòu)如安理會造成沖擊”(Krutskikh, 2017)。

時(shí)任中國外交部條約法律司副司長的馬新民在2016年亞非法律協(xié)商組織會議上曾表明，將現(xiàn)有的武裝沖突法直接移植至網(wǎng)絡(luò)空間需要進(jìn)一步的審視，將戰(zhàn)爭法、國家負(fù)責(zé)任的法等軍事性范式(military paradigm)直接運(yùn)用于網(wǎng)絡(luò)空間可能會加劇網(wǎng)絡(luò)空間的軍備競賽和軍事化，網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)生的低烈度襲擊可以通過和平、非武力手段解決(Ma，2016，pp.19-33)。

此外，國家間沖突和國際陣營化敵對也影響著UNGGE最終成果。美俄圍繞著“黑客干預(yù)大選”的沖突升級對2017 UNGGE影響很明顯，馬可夫在會議中坦言，缺乏政治意愿是導(dǎo)致UNGGE未能達(dá)成共識的主要原因(魯傳穎，2017a)。網(wǎng)絡(luò)空間的大國博弈形成的陣營化對峙也阻礙國家間共識性規(guī)范達(dá)成，例如在2016—2017年UNGGE在國家是否有權(quán)自主判定和反擊網(wǎng)絡(luò)攻擊議題上未能達(dá)成共識。中國明確地反對網(wǎng)絡(luò)空間軍事化，反對給予國家在網(wǎng)絡(luò)空間合法使用武力的條款，歐盟在很大程度上與中國是持相同立場的，但因?yàn)闅W美陣營的存在，不得不支持美國立場(魯傳穎，2019，pp.121-136)。

二是網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家難以達(dá)成共識。以中美俄分歧凸顯的大國博弈，其實(shí)很大程度上反映的是網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國家與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家之間的分歧。美歐等國將網(wǎng)絡(luò)空間定義為第五空間，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間采取軍事行動是既成事實(shí)，為了維護(hù)國家安全，必須采取自衛(wèi)和反制措施，并且需要用武裝沖突法等國際法為依據(jù)建立網(wǎng)絡(luò)軍事行動的基本準(zhǔn)則。這一戰(zhàn)略的背后實(shí)際上是要利用美歐領(lǐng)先的網(wǎng)絡(luò)軍事力量建立在網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略優(yōu)勢，增加對非西方國家的網(wǎng)絡(luò)威懾能力(魯傳穎，2017a)。美國傾向于以現(xiàn)存的國際規(guī)范來保障其強(qiáng)者地位，推動網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范發(fā)展能夠創(chuàng)造可預(yù)測性并且威懾?cái)硨萘Φ木W(wǎng)絡(luò)襲擊(Lotrionte，2013，pp.75-88)。

然而，網(wǎng)絡(luò)空間國際法適用性密切涉及國家的戰(zhàn)略考量，討論國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性不僅僅是學(xué)術(shù)問題更重要的是與國家戰(zhàn)略利益和意識形態(tài)結(jié)合在一起(Henriksen，2016，pp.51-64)。發(fā)展中國家出于對網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)權(quán)肆意使用武力和依據(jù)先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)能力謀取戰(zhàn)略優(yōu)勢的擔(dān)憂，主張以《聯(lián)合國憲章》以及現(xiàn)有的國際安全架構(gòu)來解決網(wǎng)絡(luò)空間的沖突問題，避免將使用武力的決定權(quán)交由網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國。UNGGE古巴代表在2017UNGGE未能達(dá)成共識后的聲明中陳述道：“某些國家欲將網(wǎng)絡(luò)空間變?yōu)檐娛聭?zhàn)場并為其單方面的懲罰性武力行動謀求合法化，包括對非法使用ICT的國家進(jìn)行制裁甚至采取軍事行動?！辈唤邮軐阂馐褂肐CT與《聯(lián)合國憲章》中的“武裝攻擊”概念等同使用，這一主張其實(shí)是在為其使用自衛(wèi)權(quán)謀求合法性(Rodriguez，2017)。在人道主義法的適用性上，不贊同完全適用于網(wǎng)絡(luò)空間，認(rèn)為這將使ICT背景下的戰(zhàn)爭和軍事行動合法化，對這些現(xiàn)存國際法原則在網(wǎng)絡(luò)空間的新解釋很可能導(dǎo)致“叢林法則”出現(xiàn)，強(qiáng)大的國家利益永遠(yuǎn)占上風(fēng)，而對弱小的國家永遠(yuǎn)不利(Rodriguez，2017)。

四、UNGGE的未來與中國的參與策略

聯(lián)合國信息安全政府UNGGE是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理的主要機(jī)制和平臺，雖然第五屆UNGGE(2016—2017)未能預(yù)期達(dá)成共識，但UNGGE所具有的合法性以及各方的認(rèn)可度都是其他機(jī)制難以企及的。包括中國和歐洲在內(nèi)的國際社會主流聲音依舊認(rèn)可UNGGE發(fā)揮的作用，希望UNGGE能夠延續(xù)。當(dāng)然，也有觀點(diǎn)認(rèn)為UNGGE機(jī)制本身也存在著代表性不足，缺乏足夠的資源等問題，應(yīng)當(dāng)借機(jī)對UNGGE機(jī)制進(jìn)行改革等。目前UNGGE的改革方向主要包括，一方面，UNGGE機(jī)制代表性擴(kuò)容。2019年開啟的OEWG機(jī)制與UNGGE并駕齊驅(qū)的工作模式已經(jīng)展現(xiàn)出擴(kuò)大參與UNGGE代表性的舉措，通過開放式的OEWG將多利益攸關(guān)方納入U(xiǎn)NGGE關(guān)注議題的討論中，一定程度上擴(kuò)大了聯(lián)合國機(jī)制的參與代表性。但是UNGGE機(jī)制無論如何改革，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)主權(quán)國家參與的基本原則(奈，魯傳穎，2017)。另一方面，也可以考慮適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變UNGGE的職能。過去幾屆UNGGE已經(jīng)制定了足夠多的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)將重心轉(zhuǎn)移到如何落實(shí)，而不是繼續(xù)制定更多的規(guī)則。UNGGE還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對其他區(qū)域性組織以及雙邊合作的指導(dǎo)工作，扮演好頂層設(shè)計(jì)的角色(Korzak，2017)。中國是UNGGE的重要成員，參與了所有六屆UNGGE的工作，對UNGGE的成果做出了重要貢獻(xiàn)。中國的《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》明確提出要加強(qiáng)聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)揮重要作用。無論UNGGE未來的改革走向何方，中國應(yīng)繼續(xù)支持聯(lián)合國以及UNGGE的工作。

第一，加強(qiáng)UNGGE議題研究。針對當(dāng)前UNGGE存在的主要問題和國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用性問題，應(yīng)當(dāng)加緊研究。網(wǎng)絡(luò)安全問題錯(cuò)綜復(fù)雜，任何片面的觀點(diǎn)都不能客觀、全面地反映問題的實(shí)質(zhì)。在網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行防御并沒有問題，大多數(shù)國家都建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)防御力量。但是在國際人道主義法框架下授予國家行使自衛(wèi)權(quán)是否適用于網(wǎng)絡(luò)空間則需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，網(wǎng)絡(luò)空間的低烈度沖突不斷，軍事和情報(bào)活動難以區(qū)分、軍用與民用技術(shù)不分、國家與非國家行為體發(fā)動的攻擊難以界定。這種情況下，國家輕易采取自衛(wèi)權(quán)有可能會導(dǎo)致沖突升級和軍事危機(jī)，并且會引起更多的附帶傷害(collateral damage)。如何在國際法允許的情況下加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)防御，需要結(jié)合國際法與網(wǎng)絡(luò)沖突以及網(wǎng)絡(luò)空間本身的屬性來探索新的解決方案。

第二，繼續(xù)支持聯(lián)合國和UNGGE的工作。中國應(yīng)繼續(xù)支持聯(lián)合國以及UNGGE網(wǎng)絡(luò)空間國際治理中發(fā)揮重要作用。特別是在當(dāng)前UNGGE陷入困境，前景不明的情況下，中國應(yīng)拿出更多的資源來推動聯(lián)合國在網(wǎng)絡(luò)事務(wù)上的影響力。歐美等國不顧廣大發(fā)展中國家的利益，總希望繞開聯(lián)合國，將其自身制定的標(biāo)準(zhǔn)推廣為國際標(biāo)準(zhǔn)。但是聯(lián)合國所擁有的合法性是任何區(qū)域性組織所不具備的，長期來看，聯(lián)合國的地位依舊不可撼動，中國以及金磚國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起更多的責(zé)任，開展建設(shè)性的行動，把中國在網(wǎng)絡(luò)空間治理上的成功經(jīng)驗(yàn)逐步推廣到國際社會，贏得更多國家對中國提出的國際互聯(lián)網(wǎng)治理主張的支持和認(rèn)同。同時(shí)，也需要通過網(wǎng)絡(luò)空間國際治理工作為建立網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國保駕護(hù)航。要做到這一點(diǎn)，就應(yīng)當(dāng)注重網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則制定的基礎(chǔ)性研究，充分發(fā)揮好政府、科研機(jī)構(gòu)和智庫之間的協(xié)同合作。

第三，積極推動落實(shí)UNGGE已達(dá)成的共識。在雙邊和區(qū)域?qū)用婕訌?qiáng)對UNGGE已有共識的落實(shí)，進(jìn)一步增加UNGGE的合法性和權(quán)威性。2013年、2015年UNGGE報(bào)告中在建立信任措施、能力建設(shè)等方面取得的成果并沒有很好地落實(shí)到實(shí)際中。中國可以與上合組織、歐盟、東盟，以及非洲國家等進(jìn)一步加強(qiáng)在上述領(lǐng)域的合作。相比美歐之間的合作而言，中國目前主要的合作還是在上合組織層面，缺乏有實(shí)質(zhì)性舉措和影響力的網(wǎng)絡(luò)安全國際合作項(xiàng)目。中國作為UNGGE的重要成員，支持UNGGE過去達(dá)成的共識也經(jīng)過了反復(fù)權(quán)衡，認(rèn)為符合我國國家利益和戰(zhàn)略需求。在這種情況下，進(jìn)一步加強(qiáng)對UNGGE報(bào)告的落實(shí)對于維護(hù)我國的網(wǎng)絡(luò)安全乃至網(wǎng)絡(luò)空間國際安全都有非常重要的意義。

五、結(jié)論

由于網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略性地位，規(guī)范形成進(jìn)程并不會一帆風(fēng)順，UNGGE的工作也面臨著巨大的不確定性。整體而言，聯(lián)合國的合法性和UNGGE過去的工作都表明了UNGGE的不可替代性。問題在于主要的大國既想通過UNGGE來維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，又不愿意放棄謀取在網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略優(yōu)勢，由此導(dǎo)致了各方根本性沖突。但是網(wǎng)絡(luò)空間的特點(diǎn)決定任何國家都無法追求絕對的安全，集體安全才是客觀的需求。因此，UNGGE已經(jīng)制定的規(guī)范應(yīng)當(dāng)被逐步落實(shí)，并且在未來發(fā)揮更加重要的作用。

注釋

① Note by the Secretary-General(2010), 2010 Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security, A/65/201.

② Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security(2013), UN General Assembly Document A/68/98.

③ Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security(2015), UN General Assembly Document A/70/174.

④ Germany(2017), G20 Communiqué, Finance Ministers and Central Bank Governors Meeting, Baden-Baden, Germany, 17-18 March, Retrieved fromhttp://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Schlaglichter/G20-2016/g20-communique.pdf?__blob=publicationFile&v=7