唐 鈞

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，中國(guó)的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。與此同時(shí)，關(guān)于機(jī)構(gòu)服務(wù)中存在的種種問(wèn)題的研究與應(yīng)對(duì)，也存在頗大爭(zhēng)議。其中的意見(jiàn)之一就是應(yīng)該重視社區(qū)、居家服務(wù)，同時(shí)將機(jī)構(gòu)服務(wù)從“十二五”的“支撐”降為“補(bǔ)充”。但是，在《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》中，2012年、2018年的兩次修訂，都堅(jiān)持了“支撐”說(shuō)。

上述爭(zhēng)論，很可能是因?yàn)楦拍铄e(cuò)位而造成的。譬如“機(jī)構(gòu)”，在不同的情境和語(yǔ)境中，內(nèi)涵和外延可能天差地別。從狹義上去理解“機(jī)構(gòu)”，就是指由圍墻圍起來(lái)的傳統(tǒng)“院舍服務(wù)”。這樣的理解與廣義“機(jī)構(gòu)”，即由院舍、社區(qū)和居家三位一體整合而成的由專業(yè)機(jī)構(gòu)去運(yùn)作的老年服務(wù)體系，實(shí)際上是不可同日而語(yǔ)。若將狹義機(jī)構(gòu)服務(wù)定位為“補(bǔ)充”，也許還存在一些道理，但對(duì)于廣義機(jī)構(gòu)服務(wù)，則一定是在整個(gè)老年服務(wù)體系中處于“支撐”地位。

如今在媒體上、會(huì)議中經(jīng)常討論老年照護(hù)的各種“問(wèn)題”，可能也只是浮出水面的冰山一角。如要探索冰山潛藏在海平面以下部分時(shí)，可能必須注意有兩點(diǎn)：一是與現(xiàn)實(shí)之間已有時(shí)間差，作為老生常談的政策及其實(shí)施的問(wèn)題可能很多已時(shí)過(guò)境遷；二是在觀察時(shí)可能有空間差，尤其對(duì)國(guó)際上的觀察，與真正中國(guó)國(guó)情尚有距離。然而，當(dāng)前中國(guó)老年服務(wù)問(wèn)題之紛繁復(fù)雜是不可否認(rèn)的，而其中基礎(chǔ)性的問(wèn)題之一應(yīng)該是中國(guó)社會(huì)對(duì)于老年服務(wù)發(fā)展思路不清。

二、機(jī)構(gòu)服務(wù)初衷是老年照護(hù)專業(yè)化

必須認(rèn)識(shí)到，老年照護(hù)服務(wù)絕不是傳統(tǒng)意義的“伺候”老人，僅僅停留在做家務(wù)、燒飯、喂藥等的日常生活照料層面。機(jī)構(gòu)服務(wù)的靈魂是專業(yè)性，這是老年照護(hù)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)，而專業(yè)化，也是機(jī)構(gòu)服務(wù)——無(wú)論狹義的，還是廣義的——作為一種職業(yè)的初衷。

（一）機(jī)構(gòu)服務(wù)專業(yè)化的重要意義

為什么要強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)服務(wù)的重要性？簡(jiǎn)言之，機(jī)構(gòu)服務(wù)就是要發(fā)展專業(yè)化老年照護(hù)服務(wù)。一個(gè)老年人，即使已經(jīng)到了老年生涯第二階段的能力衰退階段，他們自己動(dòng)手處理日常生活瑣事大多仍然不在話下。但是，一旦到了第三階段的嚴(yán)重失能階段，他們?nèi)粘Ｉ罨顒?dòng)就基本離不開(kāi)外力的幫助。世界銀行的報(bào)告中專門將“在穿衣、吃飯、洗澡、如廁和上下床等方面提供幫助”概念化為“個(gè)人照護(hù)服務(wù)（personal care services）”①Elena Glinskaya and Zhanlian Feng，2018，“Options for Aged Care in China：Building an Efficient and Sustainable Aged Care System.”，https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/17106154 2660777579/ options-for-aged-care-in-chinabuilding-an-efficient-and-sustainable-aged-care-system.。饒有興味的是，在世界衛(wèi)生組織的長(zhǎng)期照護(hù)定義中，也開(kāi)宗明義地把長(zhǎng)期照護(hù)定義為“由他人采取的活動(dòng)”②世界衛(wèi)生組織，2016，《關(guān)于老齡化與健康的全球報(bào)告》，http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/186463/ 9/9789245565048_chi.pdf。。顯而易見(jiàn)，當(dāng)其他人要去幫助嚴(yán)重或完全失能的老人時(shí)，以上提到的那些不起眼的小事就都成了專業(yè)技術(shù)。如果方法不得當(dāng)，就可能會(huì)傷到老人，或者使照護(hù)者自己受傷。當(dāng)然，老年照護(hù)的知識(shí)和技術(shù)遠(yuǎn)不止如此，下文世界衛(wèi)生組織列出了各種相關(guān)專業(yè)人員類別，而一線照護(hù)就是這些專業(yè)的專門知識(shí)和技術(shù)按實(shí)際操作需要而組成的實(shí)用組合。

在一個(gè)社會(huì)中，當(dāng)老年照護(hù)專業(yè)技術(shù)還只為少數(shù)人掌握時(shí)，服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)榭梢跃奂瞬藕唾Y源，并且以現(xiàn)代化管理使之形成規(guī)模效應(yīng)，所以無(wú)論從經(jīng)濟(jì)、從社會(huì)還是從其他方面看，其重要性都是不言而喻的。由此可見(jiàn)，率先發(fā)展的一定是狹義的機(jī)構(gòu)服務(wù)。世界銀行報(bào)告以經(jīng)合組織國(guó)家為例指出，追溯正式的長(zhǎng)期照護(hù)歷史，其源頭常常是由地方政府、宗教組織或慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的照護(hù)機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域都是由機(jī)構(gòu)所主導(dǎo)，主要為部分或完全失能的老年人提供專業(yè)照護(hù)服務(wù)。機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)老人情況安排住宿服務(wù)，并滿足老人的各種需要。

但是，隨著機(jī)構(gòu)中專業(yè)人員的理念和技術(shù)成長(zhǎng)成熟時(shí)，服務(wù)機(jī)構(gòu)便有條件將自己的專業(yè)力量向鄰近的社區(qū)投放，再?gòu)纳鐓^(qū)向家庭輻射，這樣就形成了廣義的機(jī)構(gòu)服務(wù)。有關(guān)報(bào)告指出，在最近10 年中，幾乎所有經(jīng)合組織國(guó)家的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)已經(jīng)從機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向家庭和社區(qū)③Elena Glinskaya and Zhanlian Feng，2018，“Options for Aged Care in China：Building an Efficient and Sustainable Aged Care System.”，https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/17106154 2660777579/ options-for-aged-care-in-chinabuilding-an-efficient-and-sustainable-aged-care-system.。 同時(shí)，隨著專業(yè)服務(wù)力量的增長(zhǎng)，機(jī)構(gòu)可以以連鎖的方式，將輻射的范圍漸次擴(kuò)大。這種涵蓋機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家服務(wù)在內(nèi)的廣義機(jī)構(gòu)服務(wù)才真正具有可持續(xù)的發(fā)展?jié)摿?，所幸的是，整合性的長(zhǎng)期照護(hù)模式，如今在中國(guó)已經(jīng)占據(jù)一席之地。

（二）老年服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成

專業(yè)的機(jī)構(gòu)服務(wù)，首先要有專業(yè)團(tuán)隊(duì)。世界衛(wèi)生組織認(rèn)為：老年服務(wù)機(jī)構(gòu)中專業(yè)人員包括護(hù)士、全科醫(yī)生、社會(huì)工作者、社區(qū)工作人員和提供咨詢和支持的老年病學(xué)專家；其他專業(yè)人員還有藥劑師、營(yíng)養(yǎng)師、康復(fù)治療師和心理學(xué)家，當(dāng)然也少不了作為準(zhǔn)專業(yè)人員的一線照護(hù)員①世界衛(wèi)生組織，2016，《關(guān)于老齡化與健康的全球報(bào)告》，http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/186463/ 9/9789245565048_chi.pdf。。世界衛(wèi)生組織也倡導(dǎo)“創(chuàng)立老年照護(hù)專業(yè)”：這將為專門從事老年照護(hù)的醫(yī)生、護(hù)士和其他健康專家創(chuàng)造走上領(lǐng)導(dǎo)崗位和職業(yè)上升的機(jī)會(huì)，通過(guò)加強(qiáng)人力資源建設(shè)進(jìn)一步提升老年人照護(hù)的服務(wù)質(zhì)量。

世界衛(wèi)生組織在其報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)護(hù)士的“主導(dǎo)作用”——機(jī)構(gòu)服務(wù)專業(yè)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該由護(hù)士為核心組成。有證據(jù)表明，在長(zhǎng)期照護(hù)系統(tǒng)中，為滿足老年人復(fù)雜需求，護(hù)士在專業(yè)團(tuán)隊(duì)中發(fā)揮著協(xié)調(diào)溝通和整合照護(hù)的關(guān)鍵作用。他們還在管理照護(hù)計(jì)劃和服務(wù)包等方面發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)照護(hù)質(zhì)量負(fù)責(zé)，并在混合技能環(huán)境下監(jiān)督照護(hù)員。報(bào)告中也提，要把對(duì)認(rèn)知障礙老人的照護(hù)納入以護(hù)士為主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)服務(wù)中，保護(hù)認(rèn)知障礙老人的自尊，確保“以人為本”②世界衛(wèi)生組織，2016，《中國(guó)老齡化與健康國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/194271/5/9789245509318-chi.pdf。。

以上對(duì)護(hù)士作用的評(píng)價(jià)十分重要，從中國(guó)機(jī)構(gòu)服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，凡是運(yùn)營(yíng)良好的長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)，必定有業(yè)務(wù)熟練、盡職盡責(zé)的護(hù)士長(zhǎng)或護(hù)士出身的中高層管理者。另外，我們也必須認(rèn)識(shí)到，機(jī)構(gòu)里從事老年照護(hù)的護(hù)士與醫(yī)院的臨床護(hù)士是有差別的：前者的目標(biāo)是治療疾病至痊愈，后者的目標(biāo)是功能維持或代償。目的不同，工作內(nèi)容和職責(zé)也不同。老年照護(hù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)有過(guò)醫(yī)院工作經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生、護(hù)士，也要經(jīng)過(guò)“洗腦”和重新學(xué)習(xí)才能勝任老年照護(hù)工作。同時(shí)，還需要將一部分以維持功能為目標(biāo)的康復(fù)治療融入護(hù)理工作中③中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心和復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院合作的“長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制研究”研究課題中對(duì)梁今的訪談資料，根據(jù)錄音整理。。世界衛(wèi)生組織的長(zhǎng)期照護(hù)定義提到專業(yè)人員時(shí)，包括了“社會(huì)的”，并強(qiáng)調(diào)要“由具有文化敏感性的專業(yè)人員或準(zhǔn)專業(yè)人員提供的支持性服務(wù)和照護(hù)”④Would Health Organization，2000，“Towards an International Consensus on Policy for Long-term Care of the Ageing.”，https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/66339/WHO_HSC_AHE_00.1_eng.pdf?sequence=1.，這個(gè)說(shuō)法中顯然包括“社會(huì)工作者”。世界銀行的相關(guān)報(bào)告也認(rèn)為，社會(huì)工作者在老年照護(hù)方面可以發(fā)揮關(guān)鍵作用。在長(zhǎng)期照護(hù)體系發(fā)達(dá)的國(guó)家，社會(huì)工作者經(jīng)常幫助窮人和需要咨詢和情感支持的人。要強(qiáng)調(diào)的是，從機(jī)構(gòu)需求看，社會(huì)工作者的工作不僅是帶領(lǐng)老人做些文娛活動(dòng)⑤Elena Glinskaya and Zhanlian Feng，2018，“Options for Aged Care in China：Building an Efficient and Sustainable Aged Care System.”，https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/17106154 2660777579/ options-for-aged-care-in-chinabuilding-an-efficient-and-sustainable-aged-care-system.，其工作重點(diǎn)應(yīng)該是，既對(duì)入住機(jī)構(gòu)的老年人及其家屬，也對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)包括一線照護(hù)員在內(nèi)的所有同事提供專業(yè)咨詢、情感支持等“科學(xué)助人”服務(wù)。當(dāng)前，在一些運(yùn)行良好的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)中，有社會(huì)工作專業(yè)背景的青年人才正在受到重用，他們把在學(xué)校里學(xué)到的專業(yè)知識(shí)與技巧很好地與老年服務(wù)的實(shí)踐相結(jié)合。經(jīng)過(guò)培養(yǎng)和鍛煉后，其中很多人走上機(jī)構(gòu)管理者的崗位①中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心和復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院合作的“長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制研究”研究課題中對(duì)韓淑燕、王艷蕊的訪談資料，根據(jù)錄音整理。。

當(dāng)然，討論專業(yè)化問(wèn)題，決不能遺忘工作在第一線的照護(hù)員。雖然他們有的只能算準(zhǔn)專業(yè)人員，但機(jī)構(gòu)的專業(yè)性卻大多是要通過(guò)他們才能體現(xiàn)出來(lái)。機(jī)構(gòu)即使專業(yè)團(tuán)隊(duì)配備很強(qiáng)，但若在一線服務(wù)中照護(hù)員不專業(yè)，就有可能滿盤皆輸。

在中文語(yǔ)境中，對(duì)一線照護(hù)工作者一般通稱為“護(hù)理員”，現(xiàn)在稱“照護(hù)員”“照護(hù)師”的也逐漸多起來(lái)了。在國(guó)際組織的相關(guān)文件中，對(duì)“照護(hù)員”稱呼并不一致：世界銀行報(bào)告稱其為“caregiver”，即照護(hù)者②Elena Glinskaya and Zhanlian Feng，2018，“Options for Aged Care in China：Building an Efficient and Sustainable Aged Care System.”，https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/17106154 2660777579/ options-for-aged-care-in-chinabuilding-an-efficient-and-sustainable-aged-care-system.；世界衛(wèi)生組織報(bào)告稱其為“care worker”（照護(hù)工作者）或“personal care assistants”（個(gè)人照護(hù)助理），但中文版則譯作“護(hù)工”③世界衛(wèi)生組織，2016，《關(guān)于老齡化與健康的全球報(bào)告》，http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/186463/ 9/9789245565048_chi.pdf。或“私人護(hù)工”④世界衛(wèi)生組織，2016，《中國(guó)老齡化與健康國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/194271/5/9789245509318-chi.pdf。。在本文中統(tǒng)稱“照護(hù)員”。

在中國(guó)，作為長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)主力軍的“照護(hù)員”，卻因“缺乏資質(zhì)”受到世界衛(wèi)生組織報(bào)告的批評(píng)⑤世界衛(wèi)生組織，2016，《中國(guó)老齡化與健康國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/194271/5/9789245509318-chi.pdf。。世界銀行報(bào)告也認(rèn)為，大多數(shù)從事長(zhǎng)期照護(hù)的勞動(dòng)力是在吃飯、穿衣、洗澡、如廁等方面對(duì)老人提供實(shí)際幫助的一線照護(hù)員，在技能方面要求較低。有關(guān)研究表明，照護(hù)員大部分是外來(lái)人員（多為農(nóng)民工）。因?yàn)檎兆o(hù)工作具有低工資、低職業(yè)聲望、福利待遇差、缺乏上升通道等特點(diǎn)，通常被認(rèn)為是沒(méi)有前途的工作。照護(hù)員作為一項(xiàng)職業(yè)，滿意度低，留職率低，流動(dòng)率高。但是，這種情況并非中國(guó)獨(dú)有。實(shí)際上，世界各國(guó)都面臨照護(hù)員短缺的問(wèn)題。更為不幸的是，雖然為解決這些問(wèn)題的政策努力比比皆是，到目前為止，可以在不同國(guó)家間分享和復(fù)制的成功案例仍然少見(jiàn)⑥Elena Glinskaya and Zhanlian Feng，2018，“Options for Aged Care in China：Building an Efficient and Sustainable Aged Care System.”，https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/17106154 2660777579/ options-for-aged-care-in-chinabuilding-an-efficient-and-sustainable-aged-care-system.。

不過(guò)，需要說(shuō)明的是，自從以上各個(gè)國(guó)際組織的報(bào)告發(fā)表至今，又過(guò)去近5年。在此期間，中國(guó)老年照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)步最重要表現(xiàn)之一，就是上述問(wèn)題在一定程度上得到了緩解。中國(guó)經(jīng)營(yíng)良好的長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)，都已經(jīng)成功地把外來(lái)人員和農(nóng)民工培養(yǎng)成合格的一線照護(hù)員。這些機(jī)構(gòu)近年來(lái)也聘用了一批具有護(hù)理康復(fù)、社會(huì)工作等專業(yè)的高學(xué)歷人員（本科、專科、研究生），并且成功地保持了機(jī)構(gòu)工作人員穩(wěn)定。這說(shuō)明，即使是外來(lái)人員和農(nóng)民工，經(jīng)過(guò)悉心培訓(xùn)（崗前、在崗），也可以成為稱職的準(zhǔn)專業(yè)人員⑦中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心和復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院合作的“長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制研究”研究課題中對(duì)方嘉珂、汪曉鳴的訪談資料，根據(jù)錄音整理。。

當(dāng)然，仍然迫切希望在長(zhǎng)期照護(hù)專業(yè)的教育培訓(xùn)中更多看見(jiàn)政府這只“看得見(jiàn)的手”的作用，世界衛(wèi)生組織報(bào)告提出，“照護(hù)團(tuán)隊(duì)需要通過(guò)以老年照護(hù)能力培養(yǎng)為目標(biāo)的教育規(guī)劃，來(lái)儲(chǔ)備相關(guān)技能。”“照護(hù)員需要在上崗就業(yè)前順利完成政府機(jī)構(gòu)規(guī)定的專業(yè)教育課程?！雹嗍澜缧l(wèi)生組織，2016，《中國(guó)老齡化與健康國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/194271/5/9789245509318-chi.pdf。當(dāng)前，有關(guān)部門以“用工量大，需求急迫”為由，對(duì)教育培訓(xùn)“放手”，這是非理性的權(quán)宜之法。

三、機(jī)構(gòu)服務(wù)的市場(chǎng)當(dāng)以民營(yíng)為主

“十二五”以來(lái)，中國(guó)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)得到長(zhǎng)足進(jìn)步。在此發(fā)展過(guò)程，民營(yíng)機(jī)構(gòu)迅速成長(zhǎng)實(shí)際上是一個(gè)關(guān)鍵的因素。單從床位數(shù)看，民營(yíng)機(jī)構(gòu)236.7萬(wàn)張床位——占到“有效床位”2/3（唐鈞，2021），已經(jīng)成為當(dāng)前嚴(yán)重或完全失能老人獲得長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的最可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（一）國(guó)際共識(shí)倡導(dǎo)公立民營(yíng)合作共贏

一般認(rèn)為，長(zhǎng)期照護(hù)需求會(huì)造就一個(gè)社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)。世界銀行報(bào)告指出，市場(chǎng)是各方自愿進(jìn)行交易的場(chǎng)所，社會(huì)服務(wù)的提供和購(gòu)買符合市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義。但是，社會(huì)服務(wù)又有其復(fù)雜的、與眾不同的特征，因而不同于單純的市場(chǎng)①Elena Glinskaya and Zhanlian Feng，2018，“Options for Aged Care in China：Building an Efficient and Sustainable Aged Care System.”https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/17106154 2660777579/ options-for-aged-care-in-chinabuilding-an-efficient-and-sustainable-aged-care-system.。

在世界上，各國(guó)因?yàn)椴煌幕尘昂图扔兄贫劝才牛瑱C(jī)構(gòu)服務(wù)的市場(chǎng)構(gòu)成也各不相同。一些國(guó)家，主要由政府公共部門提供直接服務(wù)；而另一些國(guó)家，則主要依靠民營(yíng)部門提供服務(wù)，而民營(yíng)部門又分為非營(yíng)利性的和營(yíng)利性的。

對(duì)此，世界衛(wèi)生組織是有傾向性的，在其報(bào)告中直截了當(dāng)?shù)刂赋觯_(dá)成民營(yíng)和公立、營(yíng)利部門和非營(yíng)利部門合作的共識(shí)很重要。具體措施有：（1）促進(jìn)民營(yíng)部門和公立部門的合作和建立伙伴關(guān)系，使各級(jí)政府、民間社會(huì)、非營(yíng)利部門和營(yíng)利部門都能參與；（2）為了達(dá)到上述目標(biāo)，要清楚界定民營(yíng)部門和公立部門各自的作用和責(zé)任。由此可見(jiàn)，世界衛(wèi)生組織所倡導(dǎo)的是，民營(yíng)機(jī)構(gòu)與公立機(jī)構(gòu)在“結(jié)構(gòu)分化，功能耦合”基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。

要達(dá)成這樣的共識(shí)，需要先排除一些障礙。譬如國(guó)際國(guó)內(nèi)相關(guān)的評(píng)估和研究都關(guān)注到的一點(diǎn)，中國(guó)從事老年照護(hù)的民營(yíng)機(jī)構(gòu)似乎陷入了難以自拔的困境，似乎都關(guān)注到這一點(diǎn)。

（二）公立民營(yíng)不平等不再是主要障礙

如果中國(guó)機(jī)構(gòu)服務(wù)市場(chǎng)要以民營(yíng)為主，就有一個(gè)問(wèn)題不可回避，那就是所謂“民營(yíng)機(jī)構(gòu)虧損嚴(yán)重，面臨生存危機(jī)……”這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。民營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)有困難確是實(shí)情，但也不像一些專家說(shuō)的似乎已經(jīng)無(wú)可救藥。如前所述，在長(zhǎng)期照護(hù)領(lǐng)域的有效床位，實(shí)際上有2／3來(lái)自民營(yíng)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)大多已經(jīng)經(jīng)營(yíng)了很長(zhǎng)時(shí)間，目前發(fā)展勢(shì)頭仍然不錯(cuò)，而且還通常不到資本市場(chǎng)上去融資，較為常遇的已經(jīng)經(jīng)營(yíng)5至8年，也有達(dá)20年以上。如果肯定虧損，那么這些機(jī)構(gòu)是怎么存活下來(lái)，怎么發(fā)展起來(lái)的？（唐鈞，2018）

既如此，就需要探究，民營(yíng)機(jī)構(gòu)困境是否就是公立機(jī)構(gòu)的不公平競(jìng)爭(zhēng)造成的？20世紀(jì)90年代，是一個(gè)盛行“創(chuàng)收”（事業(yè)單位向社會(huì)開(kāi)放有償服務(wù)以贏取經(jīng)濟(jì)收入）時(shí)期。民政部門倡導(dǎo)“社會(huì)福利社會(huì)化”，公立機(jī)構(gòu)向社會(huì)開(kāi)放，應(yīng)該也與此相關(guān)。與此同時(shí)，因?yàn)橄聧彿至?，作為?chuàng)業(yè)就業(yè)途徑，民營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)始迅速發(fā)展。當(dāng)時(shí)，公立機(jī)構(gòu)為了營(yíng)收，民營(yíng)機(jī)構(gòu)為了生存，都沒(méi)有將目標(biāo)專門鎖定在嚴(yán)重或完全失能老人，只要老人及其家屬自愿付費(fèi)就會(huì)照單全收。所以，作為時(shí)代烙印，中國(guó)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)為“混合型”，不像發(fā)達(dá)國(guó)家有更加細(xì)化的專業(yè)劃分，而且迄今大部分依然如此。在這種背景下，有財(cái)政資助而“一床難求”的公立機(jī)構(gòu)確實(shí)使自食其力的民營(yíng)機(jī)構(gòu)感覺(jué)到有壓迫感。

然而，中國(guó)公立機(jī)構(gòu)數(shù)量實(shí)際上十分有限。據(jù)記載，1986年，“城鄉(xiāng)各種社會(huì)福利院”中除去“社會(huì)集體辦敬老院、光榮院”，只有12.3萬(wàn)張床位①《1986年民政事業(yè)發(fā)展概述》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801150094349.shtml。，實(shí)在“小眾”。35年后的2019年，社會(huì)福利院的床位數(shù)有36.7萬(wàn)張，比1986年僅增長(zhǎng)不到2倍②《2019 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/202009/202009000 29333.shtml。。與上述民營(yíng)機(jī)構(gòu)236.7萬(wàn)張床位相比，仍然“小眾”。同時(shí)近年來(lái)新增的機(jī)構(gòu)常常因?yàn)檫x址不當(dāng)，規(guī)模過(guò)大，擴(kuò)張過(guò)快，對(duì)空床率的“貢獻(xiàn)”實(shí)在不可小覷。

雖然現(xiàn)在民政部門已有嚴(yán)令（詳見(jiàn)2014 年出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》），公立機(jī)構(gòu)“應(yīng)先收失能困難老人”③《民政部：公辦養(yǎng)老院應(yīng)先收失能困難老人》，https://www.chinanews.com/sh/2014/01-02/5687598.shtml。，但機(jī)構(gòu)并不能為執(zhí)行新規(guī)而讓已入住的老人離開(kāi)，所以真正實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)型”尚有待時(shí)日。就大格局而言，公立機(jī)構(gòu)因?yàn)檫^(guò)于“小眾”，與民營(yíng)機(jī)構(gòu)又在服務(wù)對(duì)象上有“明確分工”，部分學(xué)者聲稱的“不公平”，其實(shí)至少在目前已經(jīng)不能對(duì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)構(gòu)成致命的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

（三）民營(yíng)機(jī)構(gòu)的真正威脅是資本攪局

民營(yíng)機(jī)構(gòu)真正面臨的威脅，其實(shí)是資本攪局?！笆濉睍r(shí)期黨和政府對(duì)老年服務(wù)更加重視，嗅覺(jué)靈敏的國(guó)內(nèi)外企業(yè)都開(kāi)始關(guān)注中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。到網(wǎng)上隨手查閱近10年中對(duì)“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模”的預(yù)測(cè)，從7萬(wàn)億到22萬(wàn)億乃至更多。這樣的前景引發(fā)了各類資本向“高檔養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”（之前是養(yǎng)老地產(chǎn)，而后是養(yǎng)老社區(qū)）的進(jìn)軍熱潮。

從2013年，即所謂“中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)元年”④《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)元年》，http://www.eeo.com.cn/2013/0207/240036.shtml。或更早一些開(kāi)始，機(jī)構(gòu)服務(wù)的市場(chǎng)受到了三波資本浪潮的沖擊，第一波是國(guó)外資本，第二波是社會(huì)資本，第三波是國(guó)有資本。第一波見(jiàn)不賺錢很快退潮了，當(dāng)然也仍有少數(shù)機(jī)構(gòu)還在堅(jiān)守觀望以待轉(zhuǎn)機(jī)；第二波也因利潤(rùn)太薄而進(jìn)退兩難，目前大致按兵不動(dòng)；只有第三波，前浪看似高潮已過(guò)，但不確定疫情以后會(huì)不會(huì)卷土重來(lái)。

總結(jié)之前10年，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：真正為民謀利的老年服務(wù)，絕對(duì)是微利行業(yè)，這是由中國(guó)老年服務(wù)市場(chǎng)的有效需求決定的。而現(xiàn)在部分預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)忽悠的不著邊際的市場(chǎng)需求，即便有根據(jù)也是潛在需求。須知中國(guó)當(dāng)前處境尚可的城鎮(zhèn)退休職工，2019年的平均退休金為3330元⑤《人均養(yǎng)老金數(shù)據(jù)出爐分別是多少？》，http://shebao.southmoney.com/shebaodongtai/sbxw/202012/59797.html。。在這樣的市場(chǎng)條件下，如果把賺錢放在第一位，其結(jié)果基本上是經(jīng)營(yíng)失敗，自然賺不到錢；反過(guò)來(lái)，如果把服務(wù)老人，尤其是服務(wù)嚴(yán)重或完全失能老人放在第一位，結(jié)果是隨著機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)逐漸走上正軌就會(huì)有盈利。因此，老年服務(wù)行業(yè)可能定位為這樣一個(gè)行業(yè)：賺不了大錢，但能做成百年老店（由中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)所決定）。

國(guó)外企業(yè)來(lái)中國(guó)，歸根結(jié)底是奔著錢來(lái)的，這就不符合上述前提條件。何況經(jīng)營(yíng)老年服務(wù)，極具地方特色。國(guó)外企業(yè)直接到中國(guó)來(lái)提供服務(wù)，大概率會(huì)遇到“不服水土”的困境。當(dāng)然，現(xiàn)代意義的老年服務(wù)在發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展比中國(guó)早，其經(jīng)驗(yàn)是很值得學(xué)習(xí)的。實(shí)際上，現(xiàn)在發(fā)展較好的本土民營(yíng)老年機(jī)構(gòu)，當(dāng)初起步時(shí)，創(chuàng)辦者很多都到日本、德國(guó)、美國(guó)長(zhǎng)時(shí)間深入考察學(xué)習(xí)過(guò)，有人甚至扛著攝像機(jī)從早到晚跟拍所有的服務(wù)流程⑥中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心和復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院合作的“長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制研究”研究課題中對(duì)汪曉鳴、方嘉珂的訪談資料，根據(jù)錄音整理。。他們學(xué)到東西回國(guó)就用，并且與國(guó)情、市情、“機(jī)構(gòu)情”融合到一起。經(jīng)過(guò)10—20年不斷交流、不斷實(shí)踐，形成了真正適用和實(shí)用的寶貴經(jīng)驗(yàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，不重視這些已經(jīng)被實(shí)踐檢驗(yàn)過(guò)的經(jīng)驗(yàn)是一種不科學(xué)的態(tài)度。專業(yè)的事要讓專業(yè)的人來(lái)做，某些出國(guó)走馬看花的考察，只是浪費(fèi)公帑而已。

社會(huì)資本，當(dāng)年因“紛紛進(jìn)軍養(yǎng)老地產(chǎn)”而一度成為現(xiàn)象級(jí)名詞，而與社會(huì)學(xué)概念“社會(huì)資本”毫不相干。當(dāng)然，在政府文件中其原意是指民營(yíng)資本，但率先進(jìn)入的險(xiǎn)資、房資，又頗多國(guó)資，這就被含糊成了“社會(huì)資本”①陳輔取，《中國(guó)養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)市場(chǎng)供需和發(fā)展前景分析》，https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/140610-0fa28df6.html。。同時(shí)，社會(huì)資本常與“高檔養(yǎng)老”同在，這與民營(yíng)機(jī)構(gòu)追求的“平民化”照護(hù)服務(wù)又大相徑庭。有些資本單純走高端路線，這還可以理解，因?yàn)楦叨诵枨笫强陀^存在的，但是真實(shí)的中國(guó)養(yǎng)老高端市場(chǎng)有多大則需進(jìn)一步考量。不過(guò)現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)困難叫得最響，最想要政府補(bǔ)貼的，其實(shí)主要是這些高端企業(yè)。還有些資本操作就是十分粗暴的，不問(wèn)情由就大量收購(gòu)民營(yíng)機(jī)構(gòu)的床位，湊數(shù)上市。一旦上市成功，便轉(zhuǎn)手賣掉，這樣的“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”與2.6億中國(guó)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求是背道而馳的。

至于國(guó)有資本，自有其固有缺陷。歷史的經(jīng)驗(yàn)是，在對(duì)人民群眾直接提供“人對(duì)人服務(wù)”領(lǐng)域，國(guó)企常常難有作為。這是因?yàn)閲?guó)企具有企業(yè)的基本屬性，這也就意味著盈利也是其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接追求，而這盈利直接追求在行政動(dòng)員和行政壓力下層層傳導(dǎo)將被進(jìn)一步放大，在這樣的盈利壓力下做好養(yǎng)老服務(wù)存在很大挑戰(zhàn)。而當(dāng)國(guó)企在政治站位的驅(qū)使下容易出現(xiàn)減輕甚至不考核盈利指標(biāo)的發(fā)展導(dǎo)向，在這樣的邏輯下將會(huì)出現(xiàn)資源漫灌的現(xiàn)象，導(dǎo)致資源浪費(fèi)且不可持續(xù)。

從個(gè)體心理定位來(lái)看，經(jīng)營(yíng)管理老年照護(hù)，先要心甘情愿，次要有德有能。也許不是所有人都適合做這一行，由上級(jí)指派來(lái)干“養(yǎng)老”是不可思議。能干這一行的人，從哲學(xué)、倫理學(xué)角度看，須有利他主義胸懷；從社會(huì)心理學(xué)角度看，須有“親社會(huì)人格”。只想賺大錢、快錢是很難善始善終的。

四、尋求資本與民營(yíng)機(jī)構(gòu)的合作共贏

在國(guó)有資本、社會(huì)資本能不能進(jìn)軍老年服務(wù)行業(yè)的問(wèn)題上，答案是肯定的。如前所述，世界衛(wèi)生組織非常看好公共資源（公立機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本）、社會(huì)資本（民營(yíng)資本、國(guó)有資本）與服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作。世界衛(wèi)生組織報(bào)告提出，除了家庭照護(hù)和子女盡孝之外，其他的變化趨勢(shì)也在逐漸增長(zhǎng)?？梢砸劳欣夏耆说臋C(jī)構(gòu)照護(hù)，將個(gè)人照護(hù)、健康照護(hù)和社會(huì)服務(wù)委托給國(guó)有資源和社會(huì)資本②世界衛(wèi)生組織，2016，《關(guān)于老齡化與健康的全球報(bào)告》，http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/186463/ 9/9789245565048_chi.pdf。。因此，在此視角下需要探討：未來(lái)家庭、國(guó)有資本、社會(huì)資本和服務(wù)機(jī)構(gòu)等主體如何共同完成對(duì)老年人的照護(hù)。

（一）老年照護(hù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)是社會(huì)企業(yè)

在討論合作共贏之前，需回應(yīng)老年照護(hù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)問(wèn)題。服務(wù)機(jī)構(gòu)如果是非營(yíng)利性質(zhì)，從產(chǎn)權(quán)理論、組織理論和民法法理上看，其與國(guó)有資本或社會(huì)資本的合作存在一定的障礙。當(dāng)然，若從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中的民營(yíng)照護(hù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)模式和行為看，實(shí)際上也很難將其歸為單純非營(yíng)利。這個(gè)問(wèn)題其實(shí)在中國(guó)也有很多討論。當(dāng)前在相關(guān)媒體和會(huì)議上，常見(jiàn)的一個(gè)話題就是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老事業(yè)之爭(zhēng)，若論實(shí)質(zhì)，其實(shí)就是營(yíng)利與非營(yíng)利之爭(zhēng)。

按國(guó)際慣例，非營(yíng)利部門和營(yíng)利部門是被嚴(yán)格區(qū)分的，各自都有自己傳統(tǒng)的義務(wù)和權(quán)利以及由此演化的行為模式，并且得到法律法規(guī)的確認(rèn)和保護(hù)，最終形成一種壁壘森嚴(yán)的“零和關(guān)系”。營(yíng)利部門（即企業(yè)、公司等）的行為模式是，對(duì)所有者和投資者負(fù)責(zé)，目標(biāo)為盈利，利潤(rùn)來(lái)自市場(chǎng)上產(chǎn)品和服務(wù)的銷售，可以保守商業(yè)秘密。而非營(yíng)利部門的行為模式首要是對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，目標(biāo)是公益，謀求收支平衡，覆蓋成本之后有盈利也不能進(jìn)行內(nèi)部利潤(rùn)分配，必須接受公眾監(jiān)督（楊團(tuán)，2001：198）。按一般規(guī)律，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為了在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)能夠覆蓋其運(yùn)營(yíng)和操作的成本，必需的資金來(lái)源主要有三種：社會(huì)募捐，政府資助和稅收優(yōu)惠，以成本核算、收支平衡為前提的服務(wù)收費(fèi)。從法理上說(shuō)，營(yíng)利部門的目標(biāo)是“私益”，不能接受社會(huì)募捐和政府補(bǔ)貼的。因此，這兩個(gè)獨(dú)特的資金來(lái)源就成為非營(yíng)利部門的“自然保護(hù)區(qū)”，若非如此，非營(yíng)利就難有立足之地。

但是在中國(guó)，老年照護(hù)機(jī)構(gòu)沒(méi)能夠享受上述“特權(quán)”，這就意味著覆蓋其服務(wù)成本的資金來(lái)源并沒(méi)有得到保證——不能社會(huì)募捐，很少稅收優(yōu)惠，很少政府補(bǔ)貼，收費(fèi)幾成唯一，這與單純的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有多大差別。但是，機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為又受到有關(guān)民辦非企業(yè)單位登記管理的法規(guī)中的“非營(yíng)利原則”限制。正因?yàn)槿绱耍喈?dāng)一部分老年機(jī)構(gòu)便再到工商部門注冊(cè)登記為“企業(yè)”，實(shí)行“一院兩制”。

當(dāng)今世界，在全球化、市場(chǎng)化沖擊下的非營(yíng)利部門，其實(shí)都已遭遇到類似困境。環(huán)顧全球，除了有特殊志愿?jìng)鹘y(tǒng)的國(guó)家和地區(qū)，大多數(shù)已經(jīng)把非營(yíng)利部門的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到理念傳播和政策倡導(dǎo)方面，而對(duì)于直接提供服務(wù)似乎都已“退居二線”。當(dāng)然，社會(huì)服務(wù)總是要有人做，在這一領(lǐng)域取而代之的就是社會(huì)企業(yè)。社會(huì)企業(yè)（social enterprise或social business）被定義為具有特定社會(huì)目標(biāo)的企業(yè)，這個(gè)特定目標(biāo)是服務(wù)于企業(yè)的根本宗旨。社會(huì)企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化的同時(shí)，也追求對(duì)社會(huì)和環(huán)境的利益最大化。他們的利潤(rùn)主要用于資助社會(huì)事業(yè)。①Adam Barone,Social Enterprise,investopedia，https://www.investopedia.com/terms/s/social-enterprise.asp.

細(xì)數(shù)社會(huì)企業(yè)的特征，大致有以下4點(diǎn)：（1）以市場(chǎng)為導(dǎo)向，追求利潤(rùn)最大化，符合企業(yè)的基本特征；（2）有為其根本宗旨服務(wù)的特定社會(huì)目標(biāo)，追求社會(huì)和環(huán)境的利益最大化；（3）不為其所有者或投資者最大化賺取利潤(rùn)，營(yíng)利而是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)而保持財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性；（4）將私營(yíng)部門的創(chuàng)業(yè)技能和公共服務(wù)的社會(huì)價(jià)值結(jié)合起來(lái)，將利潤(rùn)再投資于企業(yè)本身或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，并造就大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。②Adam Barone, Social Enterprise, investopedia，https://www.investopedia.com/terms/s/social-enterprise.asp. Social Enterprise Alliance,What is?Social Enterprise Alliance,https://socialenterprise.us/about/social-enterprise/.Cambridge Dictionary,Social Enterprise，https://dictionary.cambridge.org/us/dictionary/english/social-enterprise. British Council, Social Enterprises，British Council，https://www.britishcouncil.org/society/social-enterprise.

如果用以上4個(gè)特征來(lái)衡量當(dāng)前中國(guó)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，或者說(shuō)將部分老年照護(hù)機(jī)構(gòu)“一院兩制”的形態(tài)合二而一，這基本就是社會(huì)企業(yè)的類屬。應(yīng)該看到，當(dāng)今世界出現(xiàn)以“跨界”為時(shí)髦的浪潮，出現(xiàn)跨越營(yíng)利和非營(yíng)利鴻溝的社會(huì)企業(yè)是歷史之必然。世界上本就有不少微利行業(yè)，又有著不可或缺的社會(huì)需要或市場(chǎng)需求。如果環(huán)境適宜悉心經(jīng)營(yíng)，這些企業(yè)便有生存和發(fā)展機(jī)會(huì)。

一方面，如前所述，中國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況較好的城鎮(zhèn)退休人員2019年平均養(yǎng)老金只有3330元，因此造成中國(guó)老年照護(hù)行業(yè)有效需求仍顯不足。另一方面，民營(yíng)老年照護(hù)機(jī)構(gòu)面臨的卻是人力資源和場(chǎng)地租賃等各種費(fèi)用連年上漲。如果死摳非營(yíng)利，實(shí)話說(shuō)就是死“胡同”。既然如此，對(duì)于老年服務(wù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的改變，從民辦非營(yíng)利單位進(jìn)化為社會(huì)企業(yè)，政府應(yīng)樂(lè)促其成。在理論上，社會(huì)企業(yè)已被學(xué)界倡導(dǎo)30年之久，現(xiàn)在一些地方政府，如四川、北京、廣東、浙江等地，也已著手研究并試點(diǎn)其在政策上和制度上的可行性。以社會(huì)企業(yè)的相關(guān)概念和理論建構(gòu)一個(gè)法規(guī)體系，以解民營(yíng)老年照護(hù)機(jī)構(gòu)的“倒懸之苦”。既然黨和政府都如此重視人口老齡化和老年服務(wù)，高層是否也應(yīng)正視這個(gè)問(wèn)題。如果老年照護(hù)行業(yè)能夠先試先行，實(shí)現(xiàn)整體轉(zhuǎn)制，中國(guó)的老齡化社會(huì)無(wú)疑將大受裨益。

（二）資本與民營(yíng)機(jī)構(gòu)的合作共贏之路

老年照護(hù)機(jī)構(gòu)作為社會(huì)企業(yè)的民營(yíng)機(jī)構(gòu)從事的是社會(huì)服務(wù)，而社會(huì)服務(wù)運(yùn)營(yíng)又是基本符合市場(chǎng)規(guī)律，那么，機(jī)構(gòu)服務(wù)只需按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)營(yíng)便是。當(dāng)然，民營(yíng)機(jī)構(gòu)有其與眾不同的特點(diǎn)，這可以通過(guò)政府制定的規(guī)則來(lái)進(jìn)行調(diào)整。為便于國(guó)有資本、社會(huì)資本和服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，世界衛(wèi)生組織提出了三個(gè)具體的建議：（1）制定公共規(guī)劃，為與民營(yíng)機(jī)構(gòu)合作提供基礎(chǔ)；（2）制定保障措施，對(duì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)為老年人提供長(zhǎng)期照護(hù)給予必要的支持；（3）明確利益攸關(guān)方各自的責(zé)任，以確保照護(hù)的質(zhì)量。

對(duì)這個(gè)問(wèn)題的探討，可以先從業(yè)內(nèi)熟知的公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)始。自2013年迄今，民政部和國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)進(jìn)行了兩批“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)”，先后在全國(guó)遴選242家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為改革試點(diǎn)單位。在2016年的第二批試點(diǎn)文件中，強(qiáng)調(diào)公建民營(yíng)是改革重點(diǎn)。但是，在相關(guān)文件中，對(duì)于公建民營(yíng)并沒(méi)有一個(gè)明確定義，有的只是行政部門常說(shuō)的工作中的“做法”，公建民營(yíng)包含但不限于下列方式：整體租賃、一院兩制等方式承包；整體或部分委托管理；聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等。同時(shí)還可以采取外包、合作、購(gòu)買等方式，分項(xiàng)目、分步驟引入社會(huì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源。

公建民營(yíng)，顧名思義，就是公家提供場(chǎng)地和設(shè)施設(shè)備，由民間來(lái)運(yùn)營(yíng)怎樣運(yùn)營(yíng)文件中說(shuō)得比較清楚——以需求為導(dǎo)向，按照社會(huì)化、市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)。但是，后面加上的“履行社會(huì)責(zé)任，提供公益性養(yǎng)老服務(wù)”，給實(shí)際運(yùn)營(yíng)出了難題：什么是“公益性養(yǎng)老服務(wù)”沒(méi)有明確定義；如何提供，更是模糊不清。

最常見(jiàn)的對(duì)公建民營(yíng)的管制，就是限價(jià)，而且依據(jù)往往是公立機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)不公平。另外，特困老人和自費(fèi)入住的老人“一院兩制”恐怕也非良策。實(shí)際上，公建民營(yíng)的機(jī)構(gòu)多屬兩類：（1）政府投資或部分投資建造的福利院或敬老院，對(duì)此政府一種有“只建不養(yǎng)”的“傳統(tǒng)”；（2）雖然民政部門早有“不再直接運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”的設(shè)想，但后來(lái)因以床位數(shù)做考核又再興建院熱潮。其實(shí)民營(yíng)機(jī)構(gòu)接受公建民營(yíng)是在幫助政府解決困難，但現(xiàn)在因頂著“國(guó)有資產(chǎn)不流失”的重壓，只能掙扎著躑躅而行。

毫無(wú)疑問(wèn)，公建民營(yíng)是一個(gè)很有現(xiàn)實(shí)意義的好策略，推而廣之，可為公共資源（包括公立機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本）、社會(huì)資本乃至國(guó)外資本與民營(yíng)機(jī)構(gòu)的深度合作打開(kāi)思路，這應(yīng)是中國(guó)老年照護(hù)服務(wù)發(fā)展的最佳路徑。研究表明，老年服務(wù)的投資鏈條，可以分為三個(gè)盡可能無(wú)縫鏈接的連續(xù)過(guò)程：即投資于物業(yè)（包括場(chǎng)地與設(shè)施）、投資裝修（包括一般的室內(nèi)裝修和適老化改造）和投資服務(wù)（組織和管理人對(duì)人的服務(wù)）。公共資源和社會(huì)資本以及國(guó)外資本的優(yōu)勢(shì)在于資金和信用，因此應(yīng)該把重點(diǎn)放到投資物業(yè)和投資裝修這一塊，這樣可以發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)——專攻“硬件”；而民營(yíng)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于人對(duì)人、心貼心的專業(yè)服務(wù)，當(dāng)然也可以投資于與服務(wù)直接相關(guān)的需要專業(yè)知識(shí)的裝修——專攻“軟件”。如果公共資源、社會(huì)資本乃至國(guó)外資本與民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自都能揚(yáng)長(zhǎng)避短，再進(jìn)行緊密合作，結(jié)果一定是雙贏或多贏①中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心和復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院“長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制研究”研究課題的訪談資料，根據(jù)錄音整理。。

研究表明，目前老年服務(wù)方面做得較好的民營(yíng)照護(hù)機(jī)構(gòu)，大多仍然處于“小本經(jīng)營(yíng)”狀態(tài)，常在拓展服務(wù)范圍方面邁不開(kāi)步子；而在拓展服務(wù)范圍方面很有建樹(shù)的民營(yíng)照護(hù)機(jī)構(gòu)，格局一大就有點(diǎn)顧此失彼，常常又會(huì)在悉心服務(wù)方面有所欠缺。怎樣把兩者的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，是一個(gè)很有挑戰(zhàn)的課題。如果這兩者能夠完美結(jié)合，今后發(fā)展方向應(yīng)該是“輕資產(chǎn)的老年照護(hù)服務(wù)經(jīng)營(yíng)商”。要理解這個(gè)概念，當(dāng)今旅游業(yè)界常見(jiàn)的“酒店管理集團(tuán)”可作參考。

近年來(lái)，在養(yǎng)老領(lǐng)域，似乎有點(diǎn)“病急亂投醫(yī)”，投入很大，但老年人獲得感、安全感和幸福感仍有較大提升空間。實(shí)際上，中國(guó)老年照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的構(gòu)建并沒(méi)有那么難?，F(xiàn)在各地都已經(jīng)涌現(xiàn)出一批有情懷、有能力、有成就的專業(yè)老年服務(wù)經(jīng)營(yíng)商，國(guó)家如果能夠擇優(yōu)給予良好的政策支持，將他們扶持起來(lái)，推廣開(kāi)來(lái)，中國(guó)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)很快就能撐起老年照護(hù)服務(wù)的一片廣闊天地。