韓瑞波

（華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430070）

一、引言

近年來，推進(jìn)基層社會治理重心下移進(jìn)入國家的政策視野，并在實踐層面涌現(xiàn)出一系列鄉(xiāng)村治理試驗。2020年中央一號文件強(qiáng)調(diào)“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移”“推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化”“推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗”。以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐中的典型代表。該項村民自治試點旨在“通過體制創(chuàng)新來促進(jìn)村民自治有效實現(xiàn)和鄉(xiāng)村社會有效治理”，[1]其基本路徑是村民自治基本單元的有效下沉，激活村民小組或自然村一級的自治功能。

自2014年起，中央一號文件便提出“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”“可以開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。2016年，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》（以下簡稱《方案》）指出，“健全村民自治組織載體，在保持現(xiàn)有村民委員會設(shè)置格局的前提下，對處于獨立居民點且擁有集體土地所有權(quán)的村民小組或自然村，根據(jù)群眾意愿建立村民理事會，代表村民對本集體組織范圍內(nèi)的公共事務(wù)開展議事協(xié)商，實行民主管理和監(jiān)督?！痹谠圏c過程中，村民理事會建設(shè)已成為以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點的核心內(nèi)容。然而，對于各試點單位而言，村民理事會的功能定位和運(yùn)作方式并非統(tǒng)一，其成效也參差不齊。以不同試點單位的村民理事會建設(shè)作為切入點，來觀察和審視村民自治試點工作，有助于把握當(dāng)前開展的村民自治基本單元下沉試驗的成效和誤區(qū)，從而加深對新時期基層群眾自治和鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的理解。

二、文獻(xiàn)回顧與問題提出

既有研究著重探討了村民理事會的組織身份和功能定位等內(nèi)容。例如，趙秀玲將村民理事會的產(chǎn)生視為村民自治轉(zhuǎn)向“微自治”的載體和標(biāo)志。這種“微自治”意味著自治范圍的下移、自治內(nèi)容的具體化以及自治方式的細(xì)化，并賦予自治主體以更大的空間和自由度，進(jìn)而更好地發(fā)揮了基層民主自治的功能。[2]項繼權(quán)等基于湖北省大冶市茗山鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村基層治理改革案例，研析了村民理事會的功能與限度問題：村民理事會在反映和維護(hù)自然村落村民的利益、參與和協(xié)助村民委員會工作方面的作用凸顯，同時村民理事會自身沒有法定基層群眾性自治組織的身份，以及在取代現(xiàn)行村民委員會和承載村民自治下沉方面又具有明顯的局限性。[3]趙曉峰等將村民理事會界定為一種農(nóng)村社區(qū)社會組織，這種組織的興起是對行政下鄉(xiāng)所導(dǎo)致的村干部職業(yè)化、村級組織科層化、服務(wù)型村級組織建設(shè)、村民自治功能虛化的有效回應(yīng)。以村民理事會為代表的農(nóng)村社區(qū)社會組織的構(gòu)建彰顯出國家基層政權(quán)建設(shè)的新偏好，即自治單位從行政村下沉至自然村，旨在激活村莊社會積累的內(nèi)生性資源，為農(nóng)民提供民主協(xié)商和平等參與的公共空間。[4]

相關(guān)研究不勝枚舉，學(xué)者們普遍對村民理事會作為村民自治基本單元組織載體的治理價值給予認(rèn)可。事實證明，在全國范圍內(nèi)的村民自治試點實踐中，村民理事會本身的組織身份和功能定位具有明顯的共同屬性，也表現(xiàn)出一定的個性特征。因此，片面強(qiáng)調(diào)作為村民自治下沉組織化工具的村民理事會在實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效中的共性價值，難免陷入“一刀切”式的簡單思維，而忽視了村民理事會在鄉(xiāng)村治理實踐過程中的差異化特征。本文的重心在于通過觀察不同的試點案例，來呈現(xiàn)和剖析村民理事會的運(yùn)作實態(tài)，以此甄別村民理事會的身份和功能特性，為新時期鄉(xiāng)村治理研究提供注腳。本文寫作的田野材料和經(jīng)驗感受來源于筆者及所在團(tuán)隊的實地調(diào)研。2019年3月至6月，在有關(guān)部門的指導(dǎo)和支持下，我們對國家層面的村民自治試點單位①根據(jù)《方案》規(guī)定，北京市密云區(qū)穆家峪鎮(zhèn)辛安莊村等18個縣（市、區(qū)）的24個村（村民小組、自然村、屯），經(jīng)各地申報，省級審核，民政部會同中央組織部、中央農(nóng)辦、國家發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)部研究，被確認(rèn)為國家層面的試點單位；在此前后，在省級層面，有江蘇、安徽、湖北、湖南、廣西、重慶、貴州、甘肅等地共計3172個行政村、26175個村民小組或自然村，由省級自行部署，列為試點單位。展開調(diào)研。通過收集相關(guān)文字材料，并展開與鄉(xiāng)村干部、村民理事會成員、普通村民等的質(zhì)性訪談，掌握了大量的經(jīng)驗素材，本文正是在此基礎(chǔ)上進(jìn)行寫作。

三、村民理事會共性與個性：一項案例比較

基于案例比較的意圖，本文選取了兩個分析樣本，即廣東英德市西牛鎮(zhèn)小灣村和花塘村、湖南瀏陽市大瑤鎮(zhèn)楊花村。2016年，兩地同時入選為國家層面以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點單位，其從事村民自治試點的前置條件基本一致，這也為本文的案例比較提供了前提基礎(chǔ)。各試點單位的前置條件集中體現(xiàn)于政策文件中所列舉的關(guān)于選取試點單位的一系列參照標(biāo)準(zhǔn)之中。如《方案》中指出的那樣，“在一些農(nóng)村居民居住分散、交通不便的山區(qū)丘陵地帶，有些村民委員會的管轄半徑過大，涵蓋的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織過多，土地等集體資源、資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，內(nèi)部利益關(guān)系協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致村民自治流于形式，村民意愿表達(dá)不暢，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)難以有效共享，村民小組內(nèi)部公共服務(wù)無人管、公益事業(yè)難辦?！笨梢姡圏c單位的選取考慮到地形特征、人口規(guī)模、居住狀況、利益關(guān)系等多項因素?；谝陨弦蛩貙V東英德和湖南瀏陽的兩個試點單位進(jìn)行比較，不難發(fā)現(xiàn)其前置條件大體一致。

具體來看，兩個試點單位同樣位于山區(qū)丘陵地帶，村民居住分散；村莊面積和村委會管轄半徑過大，村民小組眾多，管理難度較大；村民之間的利益關(guān)系薄弱，內(nèi)部關(guān)系松散等。這些困境導(dǎo)致村委會難以做到村民自治的全覆蓋，村民自治在村級管理的基礎(chǔ)作用發(fā)揮失效，無法適應(yīng)新形勢下鄉(xiāng)村治理的需要。自村民自治試點工作實施以來，兩個試點地區(qū)主要通過加強(qiáng)村級自治組織建設(shè)的方式來探索實現(xiàn)村民自治的有效形式，其中，村民理事會的組建成為最重要的組織化手段。

（一）村民理事會的共性：作為自治下沉的組織化工具

村民理事會是在村民小組或自然村的基礎(chǔ)上成立的、村民進(jìn)行自我組織與管理的組織形式。村民小組或自然村是鄉(xiāng)村社會基本生活單元，是農(nóng)民“生于斯，長于斯”[5]的生活共同體。農(nóng)民生活的意義可能就局限于自己生活長大的村民小組范圍或是臨近的幾個村民小組范圍之內(nèi)。就此而言，以村民小組或自然村為單位的“村組治理”，是維系村民小組內(nèi)基本生活秩序和實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會整合的基礎(chǔ)性內(nèi)生力量。[6]

“村組治理”再造的村民自治組織載體即村民理事會，相比于村民委員會，是更具民間性的社會自治組織，主要成員可能是當(dāng)?shù)刈谧逯杏忻娜?，他們能夠憑借熟人社會的治理資源以及自身的權(quán)威來影響和感召本村落的村民，這類村民理事會組織在那種血緣性或宗族性較強(qiáng)的“團(tuán)結(jié)型村莊”[7]最為常見；也可能是鄉(xiāng)村能人，如本村組黨員團(tuán)員、教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、致富能手、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、大學(xué)生“村官”、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工、退休公職人員等。理事會成員利用自身的能力資源和本村落的文化傳統(tǒng)，能夠構(gòu)建起村民之間的橫向聯(lián)結(jié)，增強(qiáng)共同體的內(nèi)聚力和認(rèn)同感。村民自治單元下沉到村民小組或自然村與群眾直接參與、自我治理的要求相契合，使自治不再懸浮于行政村一級，是村民自治在內(nèi)容上的回歸。[8]

1．英德試點單位的村民理事會建設(shè)英德市小灣村和花塘村的村民理事會建設(shè)可追溯至2012年11月廣東清遠(yuǎn)開啟的農(nóng)村綜合改革。清遠(yuǎn)的主要做法是打造“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式以取代傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”模式；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下按照人口和面積等指標(biāo)劃分若干片區(qū)建立黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，承辦上級交辦的工作、開展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項代辦服務(wù)；在片區(qū)下以一個或若干村民小組或自然村為單位設(shè)立村委會，開展村民自治。簡言之，大體上就是，原行政村改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)——片區(qū)黨政公共服務(wù)站，原村民小組改為村委會。[9]

2013年10月，英德市西牛鎮(zhèn)連同連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)3個鎮(zhèn)試點村級基層組織建設(shè)工作。在農(nóng)村改革歷程中，始終處于積極探索中的清遠(yuǎn)市成為第二批國家農(nóng)村改革試驗區(qū)，也成為以村民小組或自然村為單元的村民自治試點典型。其中，加強(qiáng)村民理事會建設(shè)是廣東清遠(yuǎn)村民自治改革的主攻方向。3個試點鎮(zhèn)在749個村民小組或自然村的基礎(chǔ)上總共組建了774個村民理事會（西牛鎮(zhèn)135個，九陂鎮(zhèn)154個，石角鎮(zhèn)485個）。2017年5月份以來，在原有基礎(chǔ)上，清遠(yuǎn)市在3個試點鎮(zhèn)分別選擇2個片區(qū)（原行政村）開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點，進(jìn)一步探索村民自治有效實現(xiàn)形式。

試點單位根據(jù)法定程序調(diào)整村民委員會規(guī)模，村民委員會數(shù)量由6個調(diào)整為83個（英德市西牛鎮(zhèn)小灣片區(qū)調(diào)整為8個，花塘片區(qū)調(diào)整為14個，連州市九陂鎮(zhèn)四聯(lián)片區(qū)調(diào)整為18個，白石片區(qū)調(diào)整為20個，佛岡縣石角鎮(zhèn)岡田片區(qū)調(diào)整為17個，三八片區(qū)調(diào)整為6個）。隨著新的村民委員會的建立，村民理事會成為農(nóng)村基層社會團(tuán)體和加強(qiáng)村民自治與服務(wù)的補(bǔ)充力量。[10]按照“一片區(qū)一理事會”的原則，試點單位的村民委員會（原自然村）建立了83個村民理事會。小灣村和花塘村（即小灣片區(qū)和花塘片區(qū)）通過完善村民理事會章程，引導(dǎo)村民理事會在建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、化解矛盾糾紛等方面發(fā)揮積極作用。村民理事會在黨支部和村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，參與糾紛調(diào)解、農(nóng)村建設(shè)等工作。在實踐中，試點單位采取村民理事會牽頭、帶動村民自籌、激活社會參與等形式開展了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，同時進(jìn)行了環(huán)境整治“三清三拆三整治”工作，改善了村莊的人居環(huán)境。

2．瀏陽試點單位的村民理事會建設(shè)楊花村以居住地集中或相對集中為主要依據(jù)，兼顧歷史沿革、規(guī)模適當(dāng)、功能相近、管理方便等原則，將外村籍村民也納入村級管理，實行在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的片區(qū)自治，“實際上就是將人為劃分的片區(qū)嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，使其成為‘村’與‘組’之間的一種非正式治理單元，進(jìn)而實現(xiàn)村治單元的適度下沉，重塑層級化和彈性化的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)”。[11]楊花村的具體做法為，按照若干村民小組的歷史集中居住情況，或在村級主干道兩旁、自然形成的街道群居情況，將全村劃分成6個片區(qū)，即西山片區(qū)、長口片區(qū)、東山片區(qū)、上街片區(qū)、下街片區(qū)和雙溪片區(qū)。楊花村村民委員會通過召開村黨員大會和村民代表大會形成片區(qū)劃分相關(guān)決議，利用村級換屆選舉契機(jī)，由村選舉委員會確定各片區(qū)村民代表名額，在片區(qū)村民大會上宣布片區(qū)成立，并通過民主選舉產(chǎn)生片區(qū)村民代表（村民代表同時擔(dān)任片區(qū)自治理事會理事），再由片區(qū)理事選舉產(chǎn)生片區(qū)自治理事會常務(wù)理事三名，村民委員會根據(jù)得票結(jié)果確定理事會主任。片區(qū)自治理事會作為村級工作的一個管理層級，在村黨總支和村民委員會領(lǐng)導(dǎo)下，依法對本片區(qū)進(jìn)行自治管理。

這種片區(qū)自治在實踐中展現(xiàn)出顯著的正向作用。例如，西山片區(qū)理事會利用片區(qū)成立便于調(diào)度的有利時機(jī)，發(fā)動片區(qū)村民對新壩主次渠道進(jìn)行清淤疏通，解決了幾年來村組之間互相扯皮的問題。該片區(qū)還發(fā)動村民籌資籌勞和動員社會組織出資對新壩及泉塘進(jìn)行全面整修，以舊貌換新顏，保障了水源，提升了水質(zhì)，得到片區(qū)村民的肯定。東山片區(qū)理事會在東山公路提質(zhì)改造過程中，引導(dǎo)沿線村民抓住機(jī)遇，讓出地坪、臺階等，拓寬全線路寬；提質(zhì)完成后，又通過收集片區(qū)村民的意見及時出臺了保護(hù)路面的措施。上街片區(qū)理事會積極配合“楊花書院”建設(shè)，為楊花村“教育強(qiáng)村，文化興村”的戰(zhàn)略行動提供了積極幫助。

（二）村民理事會的個性：不同的數(shù)量與身份

對比兩個試點單位的村民理事會建設(shè)不難發(fā)現(xiàn)，作為村民自治下沉的組織化工具，村民理事會在鄉(xiāng)村治理中的正向作用逐漸顯現(xiàn)。然而，正向作用的共性特征并不意味著實際運(yùn)作過程的同一性，事實上，村民理事會的建設(shè)與運(yùn)作在不同試點單位又彰顯出個性特征。這種個性特征體現(xiàn)于與村民理事會相關(guān)的組織數(shù)量的設(shè)定與組織身份的確認(rèn)等方面。

1．組織數(shù)量的不同設(shè)定村民委員會下沉到村民小組之后，英德市西牛鎮(zhèn)在新的行政村組建了數(shù)量等同的村民理事會。換言之，村民理事會與調(diào)整后數(shù)量激增的行政村（原村民小組）相對應(yīng)，這也導(dǎo)致村民理事會的總體數(shù)量和規(guī)模過于龐大，對村民理事會本身的組織能力提出更高的要求。小灣村和花塘村的村民理事會成員以60歲以上的老年人為主，并占據(jù)絕大多數(shù)。這些成員一般是當(dāng)?shù)刈谧逯休^有名望的人，具有較為深厚的社會資本存量，可以利用本土傳統(tǒng)資源來履行自治活動。這也是華南農(nóng)村的特性所在，一定程度上反映出村民自治重心下移是一種連接傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會自治的努力。[12]問題在于，當(dāng)力量有限的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英遭遇新型村治組織對于組織成員的規(guī)?；枨髸r，組織能力必然面臨巨大考驗。一方面，推選出來的理事會、監(jiān)事成員年齡偏大、能力偏低，很難甚至無法接受許多新觀念、新思想、新方法。[13]傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英主導(dǎo)下的村治活動主要局限于糾紛調(diào)解層面，活動方式較為單一，其組織能力在不斷涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理新問題面前捉襟見肘。

另一方面，片區(qū)范圍內(nèi)村民理事會數(shù)量過多，加大了人員更替的難度。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動力加速轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，其中包括大量的鄉(xiāng)村精英。歷年全國年度統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)表明，即使農(nóng)村人口逐年遞減，但全國農(nóng)民工和外出農(nóng)民工數(shù)量一直遞增，2016 年農(nóng)民工占農(nóng)村人口的47.8%，外出農(nóng)民工占農(nóng)民工的60%以上。農(nóng)村精英流失的直接后果便是村級治理的人才資源短缺，留守于村中的多是老人、婦女和孩子。[14]當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會始終處于流動之中，生產(chǎn)方式和生活方式的變遷早已使得當(dāng)?shù)啬贻p人不再關(guān)心村莊公共事務(wù)，走向外出務(wù)工的道路。再加上農(nóng)村集體資產(chǎn)薄弱，且沒有財政補(bǔ)貼，如何吸引有能力的鄉(xiāng)村精英參與村治工作并保障有效地履職，本身就是一個問題。村民自治下移至村民小組無法解決年輕人參與不足、長遠(yuǎn)發(fā)展動力不足的時代性困境。小灣村和花塘村目前農(nóng)村外出人口多，大批青壯年涌向城市后，各村民小組自治推選出的理事會和監(jiān)事會成員思想素質(zhì)和能力素質(zhì)普遍有待提高，服務(wù)意識薄弱，示范作用遲滯，自治能力嚴(yán)重不足。

相比而言，楊花村的片區(qū)自治模式是在片區(qū)一級而不是在村民小組一級成立村民理事會。這在一定程度上緩解了新型村治組織在組織人員供給方面的壓力。換言之，對村民理事會的總量加以控制有利于消解組織本身對于鄉(xiāng)村精英的強(qiáng)大需求。楊花村的具體做法是，由幾個村民小組共同構(gòu)成的片區(qū)選舉村民代表擔(dān)任片區(qū)理事會理事，以應(yīng)對理事會成員“選不出人”的難題。因此，在理事會成員更替的問題上，楊花村面臨的壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于小灣村和花塘村。從這點來看，村民自治試點不應(yīng)是組織數(shù)量或規(guī)模的簡單展示，而要著眼于以組織能力為基礎(chǔ)的組織功能的實際發(fā)揮，顯然，龐大的組織規(guī)模必然對組織能力形成掣肘。因此，考慮到村民理事會的長遠(yuǎn)發(fā)展，適度的數(shù)量與規(guī)模是影響村民自治成效的關(guān)鍵因素。

2．組織身份的不同確認(rèn)就村民理事會組織身份而言，瀏陽市楊花村對于村民理事會的組織定位其實代表了全國大多數(shù)試點單位的做法，即將村民理事會界定為村民委員會之下的一種村民自組織形式，這種組織形式無疑處于村民自治序列的末端。因此，村民理事會無法替代村民委員會的所有工作，而只需扮演好作為協(xié)助者的角色，成為聯(lián)結(jié)村民與村民委員會的紐帶和橋梁。村民理事會自身協(xié)助功能的有效發(fā)揮，便于村民小組或自然村內(nèi)部形成一種基于利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或聯(lián)結(jié)紐帶的社會關(guān)聯(lián)，即便是在原子化的村莊，這種社會關(guān)聯(lián)雖已弱化但依然存在；[15]便于村民自治下沉以更貼近村民，調(diào)動村落精英和社會資源，塑造村莊公共性，銜接“鄉(xiāng)政”和“村治”，實現(xiàn)基層治理的民主化；[16]便于村民委員會行政和自治功能的相對分離，村民理事會作為協(xié)助者有效承接了村民委員會的自治事務(wù)，使村民委員會的定位更加明晰，即“承擔(dān)行政任務(wù)和對接上級資源”，[17]這種職能分離也進(jìn)一步理順了村莊內(nèi)部各組織間的關(guān)系。

反觀以英德市小灣村和花塘村為代表的清遠(yuǎn)市的村民自治試點工作，一方面，清遠(yuǎn)改革的初衷是使村民委員會下沉至村民小組，成為純粹的自治性組織，使其不再承擔(dān)行政事務(wù)、擺脫行政束縛，進(jìn)而逆轉(zhuǎn)村民自治在實際運(yùn)行中產(chǎn)生的行政化傾向。另一方面，新組建后的村民委員會和村民理事會都是通過本村民小組的村民或村民代表直選產(chǎn)生的自治組織，選舉方式的同一性以及二者在組織關(guān)系方面的并行結(jié)構(gòu)難免導(dǎo)致其自治功能的交叉或疊合，這在一定程度上為村民理事會替代村民委員會提供了可能性。村民理事會是純粹的自治性村治主體，其運(yùn)行動力主要源自村落內(nèi)部村民的需求，無需接受政府的行政事務(wù)，也游離于政府考核體系之外，這種充分的自治性是村民理事會相比于村民委員會的顯著優(yōu)勢。[18]可以說，當(dāng)村民委員會的行政性功能被片區(qū)公共服務(wù)站所汲取、自治性功能又與村民理事會疊合之時，村民委員會極有可能被村民理事會所替代。

四、從替代到協(xié)助：反思村民理事會的實踐轉(zhuǎn)向

由前文可知，關(guān)于村民自治試點的《方案》特別強(qiáng)調(diào)了“保持現(xiàn)有村民委員會設(shè)置格局的前提”。然而，清遠(yuǎn)的村民自治改革無疑打破和重塑了鄉(xiāng)村社會的原有組織結(jié)構(gòu)，尤其是村民委員會的既有格局。由此看來，圍繞村民理事會與村民委員會的關(guān)系，清遠(yuǎn)改革反映出其對村民自治試點工作中的認(rèn)知誤區(qū)。

其一，將村民自治的實現(xiàn)簡單化約為村民委員會的組建。清遠(yuǎn)的村民自治試點工作是基于清遠(yuǎn)改革的既有成果而開展的，因而政策文件中所強(qiáng)調(diào)的“保持現(xiàn)有村民委員會設(shè)置格局”已然是改革后的設(shè)置格局，村民委員會組織下沉到村民小組之后，其數(shù)量和規(guī)模已發(fā)生急劇變動。在村民小組這個層次設(shè)立村民委員會，似乎完成了探索村民自治有效實現(xiàn)形式的組織優(yōu)化工作，但其實質(zhì)是將村民自治的實現(xiàn)與村民委員會的組建相等同。清遠(yuǎn)的改革不僅遭遇了體制上的障礙，還需解決黨建、財政、人事等方面的一系列問題，這使得村民自治的效果大打折扣。況且，不能將村民自治與村委會的組織和活動直接、簡單地畫等號。不是說在村民小組這個層次只有成立村委會，才能把村民自治落到實處，村民自治的組織和活動是多樣的。[19]

其二，片面強(qiáng)調(diào)村民委員會的自治性而忽視其行政性。實際上就是過分依賴村民委員會作為農(nóng)村群眾性自治組織的身份，而刻意無視其“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”（《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條規(guī)定）的行政化職能。村民委員會是基層群眾性自治組織，同時也是國家在農(nóng)村的治理單元，承擔(dān)著國家對農(nóng)村基層社會的組織、管理和服務(wù)任務(wù)，帶有強(qiáng)烈的行政性、政治性、規(guī)范性和國家主導(dǎo)性。[20]“治理”概念本身就帶有濃厚的行政色彩，它是“一種管理方法”，[21]是“政府管理方式的變革”，[22]或是“行政力量介入社會生活的過程”。[23]村民委員會數(shù)量和規(guī)模的急劇變動必然導(dǎo)致國家基層治理單元的變動甚至是失衡，影響著國家和地方公共財政投入、公共設(shè)施建設(shè)以及諸多惠農(nóng)政策的實施。因此，要保證國家治理單元的穩(wěn)定性，就應(yīng)恪守“保持現(xiàn)有村民委員會設(shè)置格局的前提”。顯然，清遠(yuǎn)的做法與這一“前提”相悖，或者說，“前提”的提出是對清遠(yuǎn)改革的一種回應(yīng)。

其三，將村民理事會視為村民委員會的替代者而非協(xié)助者。清遠(yuǎn)的改革將自治基本單元化小并下沉到距離家戶更近的單元，即村民小組或自然村的自然生成單元，回歸自治的本質(zhì)屬性，[24]但這種化小的自治基本單元同樣具有再行政化的可能性。一方面，人為劃定固定地域或空間作為自治單元的做法本身就存在被行政力量吸納和消解的風(fēng)險。[25]另一方面，在新的組織結(jié)構(gòu)中，片區(qū)黨政公共服務(wù)平臺負(fù)責(zé)承接行政事務(wù)和公共服務(wù)，村民委員會負(fù)責(zé)村級公共事務(wù)。片區(qū)黨政公共服務(wù)站的組建增加了政府層級，按照“權(quán)隨責(zé)走”、“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，新增的政府部門應(yīng)被賦予相應(yīng)職權(quán)并撥付專項經(jīng)費，這無疑是對政府財政的施壓。改革前的行政村村民委員會的工作經(jīng)費基本由村集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，村民小組長在村級事務(wù)中履職的務(wù)工補(bǔ)貼也基本上是在村民小組內(nèi)部解決。由此，政府財政能否負(fù)擔(dān)得起組織調(diào)整所產(chǎn)生的治理成本，是村民自治改革能否成功的關(guān)鍵。如若財政支付無法及時跟進(jìn)，那么大量的行政事務(wù)又會下移到新組建的村民委員會，村民小組或自然村的村民自治就很容易陷入再行政化的危險之中。此外，片區(qū)村民委員會之間存在考核和補(bǔ)貼機(jī)制，與村民委員會的工作掛鉤，這意味著村民小組自治單元又被納入行政體系之中，加劇了村民委員會再行政化的風(fēng)險。廣東清遠(yuǎn)在村民自治的持續(xù)探索中似乎也意識到了這種風(fēng)險，在新一輪的村民自治試點工作啟動之后，亟需尋求村民委員會在自治層面的協(xié)助者，這時村民理事會應(yīng)運(yùn)而生。然而，正如上文提到的，并行結(jié)構(gòu)下的村民理事會又消解了村民委員會的自治功能，這使得村民理事會不再是村民委員會的內(nèi)部組織，而是與村民委員會并列的自治性組織，具有逐漸替代村民委員會的趨勢。

再看以湖南瀏陽市為代表的其他村民自治試點單位的試點工作，都沒有涉及村民委員會組織的調(diào)整，保持既有的村民委員會設(shè)置格局穩(wěn)定不變。在這些試點單位，以村民小組或自然村為基本單元的村民自治主要體現(xiàn)于以村民理事會為代表的多元自治組織的順利組建和高效運(yùn)作。這凸顯出村民自治改革從國家頂層設(shè)計層面到村治實踐層面對清遠(yuǎn)改革的反思與自我升級。從替代走向協(xié)助，意味著村民理事會的身份和功能在村民自治試點的不斷探索中逐漸清晰起來。作為村民委員會的協(xié)助者，村民理事會應(yīng)當(dāng)更有效地彌補(bǔ)村民委員會這一“自治單元”的固有缺陷，最大限度地發(fā)揮其組織整合功能，成為村民自治力量的有益補(bǔ)充。