蔣云飛

（1.重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部，重慶 400041；2.華東政法大學(xué) 博士后流動(dòng)站，上海 200042）

2017年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）指出，加快完善生活垃圾分類方面的法律制度，推動(dòng)相關(guān)城市出臺(tái)地方性法規(guī)、規(guī)章，明確生活垃圾強(qiáng)制分類要求，依法推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類。2019年10月31日，十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》將“普遍實(shí)行垃圾分類和資源化利用”作為推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。生活垃圾分類治理的現(xiàn)代化，“需要公眾的參與和政府、企業(yè)的積極配合，更離不開一系列行之有效的法律作保障”[1]。北大法寶收錄的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年1月，全國(guó)范圍內(nèi)已出臺(tái)28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)，對(duì)有序推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類發(fā)揮了重要作用。然而，這些地方性法規(guī)的立法質(zhì)量究竟如何？實(shí)施效果如何？能否實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期？諸如此類問(wèn)題均非常值得我們追尋與探求。事實(shí)上，一部地方立法的質(zhì)量如何、能否得到充分的貫徹和執(zhí)行，以及最后能否收獲預(yù)期的實(shí)施效果，都要落腳到地方立法的可操作性上來(lái)[2]。如果制定的生活垃圾分類地方立法不夠精良或不具備可操作性，那么生活垃圾強(qiáng)制分類將無(wú)從談起，立法亦將成為一紙空文?；诖?，本研究試圖對(duì)現(xiàn)行28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)的可操作性進(jìn)行分析，探尋這些地方立法的內(nèi)在規(guī)律和現(xiàn)存問(wèn)題，并提出對(duì)策建議，以期為現(xiàn)行生活垃圾分類地方立法的完善和其他省市的立法提供經(jīng)驗(yàn)參考，為深入推進(jìn)生活垃圾分類提供法律保障。

一、生活垃圾分類地方立法的概況及其可操作性評(píng)價(jià)

當(dāng)前，垃圾強(qiáng)制分類制度已成為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的“排頭兵”[3]，生活垃圾分類工作也已成為“衡量一個(gè)地區(qū)生態(tài)文明水平的重要指征”[4]。在此背景下，有關(guān)生活垃圾分類的地方性法規(guī)呈“激增”態(tài)勢(shì)，成為推進(jìn)生活垃圾分類的最基本保障。

（一）生活垃圾分類地方立法概況

自2011年《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》頒行至今，國(guó)內(nèi)（港澳臺(tái)除外）已出臺(tái)有關(guān)生活垃圾分類的地方性法規(guī)共28 部（表1），其中省級(jí)地方性法規(guī)有5 部，占19.2%；設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)有20 部，占76.9%；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)有1 部，占3.9%。以2017年2月頒布《實(shí)施方案》為分水嶺，在《實(shí)施方案》之前頒布的地方性法規(guī)有6 部，占23.1%，分別為北京、廣東及地級(jí)市杭州、沈陽(yáng)、銀川和云浮等地出臺(tái)的生活垃圾分類管理?xiàng)l例。對(duì)比而言，絕大部分生活垃圾分類地方性法規(guī)是在《實(shí)施方案》之后制定的，申言之，以甘肅、上海為代表的20 個(gè)地區(qū)均是在《實(shí)施方案》頒布后陸續(xù)出臺(tái)各自的生活垃圾分類地方立法。已出臺(tái)的28 部生活垃圾分類地方立法中，只有《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改，《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例修正案（草案送審稿）》正公開征求意見。在其他未出臺(tái)生活垃圾分類地方性法規(guī)的地區(qū)中，江蘇、河北、海南、天津、成都、南寧、合肥等已將生活垃圾分類條例的研制起草納入人大立法預(yù)案或者未來(lái)兩年的立法工作計(jì)劃。

表1 生活垃圾分類地方立法的基本概況?

在法規(guī)名稱和立法模式上，各地生活垃圾分類立法呈現(xiàn)出差異化特征。法規(guī)名稱是地方立法的形式要件，折射出立法者的立法追求和視野?？疾?8 部生活垃圾分類地方性法規(guī)（表2），名稱為“生活垃圾管理?xiàng)l例”（簡(jiǎn)稱“條例”，如《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》）的有26 部，占92.9%；名稱為“生活垃圾管理辦法”（簡(jiǎn)稱“辦法”，如《海口市生活垃圾分類管理辦法》）的有2 部，占7.1%。盡管以上“條例”和“辦法”均由地方?。ㄊ校┤舜蟪Ｎ瘜徸h通過(guò)，但“條例”較之“辦法”更符合立法法對(duì)法規(guī)的形式要求，更能體現(xiàn)生活垃圾分類的立法意圖。除法規(guī)名稱外，立法模式也是法律文本的直觀形式要件?，F(xiàn)行28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)在法律文本上呈現(xiàn)兩種模式：一種是“直接立法”模式，即法律文本名稱直接冠之以“生活垃圾分類條例”，直接凸顯“垃圾分類”之立法目的，如《寧波市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》。另一種是“嵌入立法”模式，即將“生活垃圾分類”作為生活垃圾管理的內(nèi)容之一，法律文本名稱體現(xiàn)為“生活垃圾管理?xiàng)l例”，如《福建省城鄉(xiāng)生活垃圾管理?xiàng)l例》。當(dāng)前，“嵌入立法”模式是生活垃圾分類地方立法的主流，以北京、上海為代表的17 個(gè)地區(qū)均采取此種立法模式，占總數(shù)的60.7%。

表2 生活垃圾分類地方立法的名稱與模式

以上數(shù)據(jù)大體展現(xiàn)了我國(guó)生活垃圾分類地方立法的基本概況，亦表明了立法者對(duì)生活垃圾分類法治化推進(jìn)的重視。誠(chéng)然，制定了生活垃圾分類地方性法規(guī)的地區(qū)，其生活垃圾分類工作的推進(jìn)無(wú)疑更有保障、更有力度。然而，已出臺(tái)的28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)的可操作性究竟如何？能否實(shí)現(xiàn)其立法預(yù)期？這些問(wèn)題有待回應(yīng)。

（二）地方立法的可操作性及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

法的可操作性是立法品質(zhì)的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，是“中國(guó)法學(xué)進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)對(duì)立法品質(zhì)影響最重要的‘命題’之一”[5]。一部法律能否從“紙面上的法”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法”，能否將立法理念和立法宗旨落地生根，相當(dāng)程度上取決于這部法律是否具有可操作性。何謂法的可操作性呢？2015年修正的《立法法》第六條規(guī)定“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”，將法的“可執(zhí)行性”等同于“可操作性”。2017年修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》第六條規(guī)定“行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密，條文明確、具體，用詞準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，具有可操作性”，該條款間接將“條文明確、邏輯嚴(yán)密、用詞準(zhǔn)確和簡(jiǎn)潔”作為法的可操作性的基本要件。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，汪全勝認(rèn)為，法的可操作性即“法律規(guī)則、法律具體制度的設(shè)計(jì)能夠具體執(zhí)行、遵守”[6]；李高協(xié)認(rèn)為，可操作性的法“要有針對(duì)性、適用性，要管用、實(shí)用，能解決實(shí)際問(wèn)題”[7]。綜合現(xiàn)行立法和學(xué)者們的認(rèn)識(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，地方立法的可操作性就是指法的針對(duì)性和可執(zhí)行性，能夠解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

法的可操作性實(shí)質(zhì)上是一種價(jià)值尺度評(píng)判，帶有較強(qiáng)的主觀性，這也是迄今為止立法對(duì)可操作性沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)的原因之一。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們對(duì)可操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是見仁見智、莫衷一是。李新建認(rèn)為，法律可操作性評(píng)價(jià)指標(biāo)是“易執(zhí)行、能落實(shí)、針對(duì)性和明確性等”[8]。王沁認(rèn)為：“法律條文是否明確，條文之間是否存在沖突，與同位法是否沖突，是否完備，解釋是否到位，是否符合實(shí)際情況，是否具有前瞻性，有無(wú)配套措施，法律漏洞有無(wú)及時(shí)修補(bǔ)等可作為評(píng)價(jià)法律法規(guī)可操作性的標(biāo)準(zhǔn)”[9]。結(jié)合學(xué)者的定義和地方立法的性質(zhì)，地方立法的可操作性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)大致有：第一，條文內(nèi)容是否清晰。立法調(diào)整的范圍、對(duì)象和權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)當(dāng)具體、明確，條文表達(dá)規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)和精練，盡可能減少條文上的模糊、晦澀甚至抵牾之處。第二，是否昭彰地方特色和回應(yīng)地方需要。地方立法的本質(zhì)特征在于“不抵觸、有特色”，即以不抵觸上位法為前提，以彰顯地方特色為核心要義，以解決地方實(shí)際問(wèn)題為價(jià)值旨?xì)w。若地方立法照抄照搬上位法或者其他省市的同位階立法，將難以體現(xiàn)地方特色，也無(wú)法有效解決地方實(shí)際問(wèn)題，勢(shì)必導(dǎo)致立法不具備可操作性或可操作性較弱。第三，是否具有針對(duì)性和實(shí)用性。地方立法是對(duì)上位法沒(méi)有規(guī)定但地方確有需要的事項(xiàng)予以補(bǔ)充、完善和創(chuàng)新，因此地方立法對(duì)所要解決的問(wèn)題以及采取的措施必須具有針對(duì)性，實(shí)踐中易于執(zhí)行、能夠落地。第四，是否具有靈活性和前瞻性。法律適用的難題之一在于解決“條文確定性與問(wèn)題不確定”的矛盾，為有效因應(yīng)新問(wèn)題或不確定問(wèn)題，立法條文的設(shè)計(jì)必須具備一定的靈活性、前瞻性和解釋張力，如此才能更好地將法律落于實(shí)處。

二、生活垃圾分類地方立法的可操作性比較分析

以國(guó)內(nèi)已出臺(tái)的28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)為分析樣本，運(yùn)用前述四種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以從整體上把握我國(guó)生活垃圾分類地方立法的可操作性及其現(xiàn)存問(wèn)題，為后續(xù)立法和法律修訂提供借鑒。

（一）立法設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)關(guān)系

地方性法規(guī)是以調(diào)整特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系為內(nèi)容的行為規(guī)范，主體明確和權(quán)利義務(wù)清晰是其基本要求。考察28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)（表3），發(fā)現(xiàn)各地立法規(guī)定的生活垃圾分類主管部門和監(jiān)督部門不盡一致。在生活垃圾分類主管部門上，廣東、海口等7 個(gè)地區(qū)將環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門（簡(jiǎn)稱環(huán)衛(wèi)部門）作為主管部門；廣州、常德等6 個(gè)地區(qū)將城市管理行政主管部門（簡(jiǎn)稱城管部門）作為主管部門；還有些地方將住房和城鄉(xiāng)建設(shè)（簡(jiǎn)稱住建）、市容環(huán)衛(wèi)等部門作為生活垃圾分類的主管部門。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，部分地方性法規(guī)對(duì)生活垃圾分類主管部門的規(guī)定存在矛盾之處。以廣東為例，2016年出臺(tái)的《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》將環(huán)衛(wèi)部門作為生活垃圾分類的主管部門，但2018年出臺(tái)的《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》卻將城管部門作為主管部門。按照《立法法》第七十二條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)不能抵觸省級(jí)地方性法規(guī)的規(guī)定，故廣州對(duì)生活垃圾分類主管部門的規(guī)定抵觸了上位法的規(guī)定。在生活垃圾分類監(jiān)督部門上，絕大部分地方立法將政府作為監(jiān)督部門，即要求各級(jí)政府建立健全生活垃圾分類綜合考核制度，以督促各職能部門主動(dòng)承擔(dān)生活垃圾分類管理職責(zé)。除各級(jí)政府外，地方立法還將相關(guān)職能部門如住建、環(huán)衛(wèi)、城管、環(huán)保等納入生活垃圾分類的監(jiān)督部門范疇，以提升監(jiān)督力度。

推進(jìn)生活垃圾分類，政府負(fù)有主體責(zé)任，故現(xiàn)行地方性法規(guī)設(shè)定大量的政府監(jiān)管職責(zé)條款。與之形成鮮明對(duì)比的是，28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)中有關(guān)公民參與、市場(chǎng)激勵(lì)的條款并不多見。以《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》為例，該條例共有74 條，有關(guān)政府監(jiān)督的條款多達(dá)32 條，而有關(guān)公民參與和市場(chǎng)激勵(lì)的條款分別為3 條、9 條。公民參與、市場(chǎng)激勵(lì)與政府監(jiān)管在條款數(shù)量上的懸殊比例，說(shuō)明生活垃圾分類地方立法“重政府監(jiān)管，輕公民參與和市場(chǎng)激勵(lì)”，實(shí)踐中將難以有效引導(dǎo)民眾和市場(chǎng)主體參與生活垃圾分類，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)生活垃圾分類的協(xié)同共治。有學(xué)者指出：“公民環(huán)境義務(wù)的虛置，預(yù)示著生活垃圾分類義務(wù)難以突破既存的格局扎根于法律體系的一般結(jié)構(gòu)中，也難以出現(xiàn)在文化秩序、日常生活行為秩序中”[10]。作為生活垃圾的產(chǎn)生者，居民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起生活垃圾初始分類義務(wù)，若現(xiàn)行立法虛置公民生活垃圾分類義務(wù)，那么《實(shí)施方案》中的“全民參與”原則將難以落地，垃圾分類將無(wú)法成為“全民時(shí)尚”。再者，若現(xiàn)行垃圾分類地方立法不注重發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)作用，那么將無(wú)法透過(guò)市場(chǎng)的資源調(diào)配功能來(lái)提高生活垃圾分類效率和效果，還會(huì)大大加劇政府的監(jiān)管成本?；诖耍浴爸卣O(jiān)管，輕公民參與和市場(chǎng)激勵(lì)”為特征的生活垃圾分類地方立法可能難以得到有效執(zhí)行，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)其立法預(yù)期。

表3 生活垃圾分類地方立法設(shè)定的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系?

（二）與上位法、同位法的同質(zhì)化程度

考察28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)發(fā)現(xiàn)，地方立法“互鑒”及循守上位法規(guī)定有余，創(chuàng)造性回應(yīng)地方需求明顯不足。在立法體例上，地方立法為追求“大而全”，大多直接照搬上位法或者其他地方立法的結(jié)構(gòu)體例。以廣東省出臺(tái)的五部生活垃圾分類地方性法規(guī)為例（表4），2015年出臺(tái)的《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》采取“七章體例”（即總則；分類與投放；清掃、收集、運(yùn)輸與處置；建設(shè)與保障；監(jiān)督管理；法律責(zé)任；附則），后續(xù)出臺(tái)的廣州、揭陽(yáng)兩市的地方性法規(guī)基本沿襲了《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》的結(jié)構(gòu)體例。在立法內(nèi)容上，生活垃圾分類地方立法重復(fù)上位法的偏多，自主創(chuàng)新、回應(yīng)地方實(shí)際需要的偏少，缺乏特色和創(chuàng)意。根據(jù)表4 的梳理，《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》對(duì)生活垃圾分類治理“三大機(jī)制”（即行政管制機(jī)制、市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制）作了明確規(guī)定，但是作為下位法的《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》《云浮市農(nóng)村生活垃圾管理?xiàng)l例》等在內(nèi)容上予以大量重復(fù)、“抄襲”，缺乏創(chuàng)新和特色。譬如《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》將失信懲戒、派駐監(jiān)督員、信息公開等機(jī)制作為生活垃圾分類行政管制機(jī)制的內(nèi)容，廣州、揭陽(yáng)、云浮和河源的立法也予以照抄、照搬。按照《立法法》第七十三條的規(guī)定，制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。然而，廣州、揭陽(yáng)、云浮與河源的立法大量復(fù)制《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》的內(nèi)容，不僅會(huì)架空上位法，還可能因缺乏針對(duì)性而無(wú)法操作。需要指出，廣州、揭陽(yáng)、云浮與河源之間的立法也存在一定的同質(zhì)性，諸多條款在內(nèi)容（如生活垃圾分類的媒體監(jiān)督）上“互鑒”較多，適用于地方實(shí)際的創(chuàng)制性立法并不多見，這難免影響各地方立法的可執(zhí)行性。

表4 廣東省5 部生活垃圾分類地方性法規(guī)的關(guān)聯(lián)

（三）倡導(dǎo)性、宣示性、號(hào)召性條款偏多

任何一部法律都不可避免地充斥著倡導(dǎo)性、宣示性、號(hào)召性等條款，此類條款旨在從宏觀層面引導(dǎo)各義務(wù)主體積極作為或者不作為，往往具有“軟法”引導(dǎo)的價(jià)值功能。考察現(xiàn)行28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)其中大量出現(xiàn)“鼓勵(lì)”“指導(dǎo)”“加強(qiáng)”“支持”等模糊或彈性詞匯，這些詞匯大多具有宣示性、號(hào)召性和倡導(dǎo)性，但是對(duì)義務(wù)主體并不具備強(qiáng)制約束力。以5 部省級(jí)生活垃圾分類地方性法規(guī)為例（表5），法規(guī)中出現(xiàn)“鼓勵(lì)”“指導(dǎo)”“加強(qiáng)”等詞匯的頻率分別為45 次、28 次和24 次，盡管出現(xiàn)頻率較“應(yīng)當(dāng)”“不得”具體性、實(shí)質(zhì)性詞匯的頻率低，但卻占據(jù)了條文內(nèi)容的一大部分。2015年《立法法》第六條第二款規(guī)定“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”，而“鼓勵(lì)”“加強(qiáng)”“指導(dǎo)”等彈性語(yǔ)言既不明確、具體，也不具備針對(duì)性，實(shí)踐中大多僅具備象征性意義，缺乏規(guī)范價(jià)值。以《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》為例，該條例第四十二條規(guī)定：“鼓勵(lì)通過(guò)積分兌換等多種方式，促進(jìn)單位和個(gè)人形成生活垃圾分類投放的良好行為習(xí)慣?！眴?wèn)題在于，鼓勵(lì)生活垃圾分類投放的方式（除積分兌換外）有哪些？哪些主體可以進(jìn)行鼓勵(lì)？單位和個(gè)人對(duì)鼓勵(lì)置之不理的影響是什么？若無(wú)法回應(yīng)這些問(wèn)題，前述鼓勵(lì)性條款在利益復(fù)雜多元的生活垃圾分類實(shí)踐中，將無(wú)法得到有效操作和執(zhí)行。作為促進(jìn)型或保障型立法，生活垃圾分類地方立法中的“鼓勵(lì)”“加強(qiáng)”等彈性語(yǔ)言較多固然可以理解，但“過(guò)于原則性的規(guī)定不利于垃圾分類義務(wù)人履行分類義務(wù)，更對(duì)違反垃圾分類的違法行為無(wú)法給予有效地法律制裁”[11]，導(dǎo)致生活垃圾分類地方立法的可預(yù)期性和可執(zhí)行性被嚴(yán)重弱化。

表5 5 部省級(jí)生活垃圾分類地方性法規(guī)中不同類型條款統(tǒng)計(jì)

（四）部分條文模糊、粗疏且缺乏針對(duì)性

法律條文應(yīng)當(dāng)具備實(shí)定法的“精準(zhǔn)”“明晰”“確定”等特征，否則“語(yǔ)焉不詳”的模糊性、粗疏性的條款將淪為不好用、不能用的“僵尸條款”。誠(chéng)如有的學(xué)者所言，我國(guó)的立法長(zhǎng)期存在“浪漫色彩與粗獷的線條，這種浪漫性與粗獷性使我們的法條晦澀、空洞及缺乏足夠的現(xiàn)實(shí)可操作性”[12]?？疾?8 部生活垃圾分類地方性法規(guī)發(fā)現(xiàn)，地方性法規(guī)中普遍存在模糊性、粗疏性等條款，這些條款在實(shí)踐中難免造成適用障礙。以“監(jiān)督管理部門”條款為例，28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)中規(guī)定“等部門”的有16 部，占總數(shù)的57.1%，該概念的出現(xiàn)頻次共有44 次；規(guī)定“有關(guān)（相關(guān)）部門”的法規(guī)有27 部，占總數(shù)的96.4%，只有《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》未在“監(jiān)督管理部門”條款中規(guī)定“有關(guān)（相關(guān)）部門”。28 部生活垃圾分類地方立法中，“有關(guān)（相關(guān)）部門”的出現(xiàn)頻次高達(dá)115 次，其中《太原市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》就出現(xiàn)9 次。誠(chéng)然，“等部門”“有關(guān)（相關(guān)）部門”都屬于不確定法律概念，若以這些概念來(lái)界定生活垃圾分類的監(jiān)管部門，結(jié)果可能無(wú)法找到生活垃圾分類監(jiān)管的責(zé)任主體，也可能造成監(jiān)管上的“九龍治水”現(xiàn)象。

除了條文模糊和粗疏，生活垃圾分類地方性法規(guī)中還存在立法針對(duì)性不強(qiáng)的問(wèn)題。以垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)為例，實(shí)踐中存在“三分法”（即分為可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾）、“四分法”（即分為可回收垃圾、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾）、“五分法”（即可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、大件垃圾、其他垃圾）之劃分標(biāo)準(zhǔn)。考察28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)發(fā)現(xiàn)，其中23部采取“四分法”，2 部采取“三分法”，1 部采取“五分法”，還有2 部并未規(guī)定分類標(biāo)準(zhǔn)。在采取“三分法”“四分法”“五分法”的26 部地方性法規(guī)中，有些地方如上海、北京等地明確了每項(xiàng)垃圾類別的范疇及分類要求，而有些地方如無(wú)錫、金華、云浮等地僅僅象征性作了分類標(biāo)準(zhǔn)，垃圾類別的內(nèi)容及分類要求則語(yǔ)焉不詳。“大類粗分”的標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確的細(xì)化分類，造成生活垃圾產(chǎn)生者不知道哪些屬于“不可回收垃圾”“可回收垃圾”，哪些屬于“干垃圾”“濕垃圾”[13]。這種現(xiàn)象不僅反映出生活垃圾分類地方立法在設(shè)定垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏足夠的創(chuàng)造性和針對(duì)性，折射出地方立法的“惰性”，其后果在于，大大弱化生活垃圾分類地方立法的指引性、預(yù)期性和可執(zhí)行性。

三、對(duì)提升生活垃圾分類地方立法可操作性的建議

原全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江曾指出：“地方性法規(guī)是中國(guó)法律體系的重要組成部分。地方立法的關(guān)鍵是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章”[14]。生活垃圾分類地方性立法能否實(shí)現(xiàn)其立法預(yù)期，能否昭彰地方特色，能否創(chuàng)造性設(shè)計(jì)制度回應(yīng)地方需要，不僅決定立法品質(zhì)，而且從根本上影響著生活垃圾分類的有序推進(jìn)。為提升生活垃圾分類地方立法的可操作性，未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決以下問(wèn)題。

（一）準(zhǔn)確定位地方立法與上位法、同位法的關(guān)系，確保地方立法效能

前文已述，現(xiàn)行28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)與上位法、同位法存在較為嚴(yán)重的同質(zhì)化問(wèn)題。在地方有限立法權(quán)的前提下，生活垃圾分類地方立法要真正管用、實(shí)用，就需要重新審視并準(zhǔn)確定位地方立法與上位法、同位法的關(guān)系。從法理上看，地方立法屬于“二次立法”，其價(jià)值在于它能根據(jù)地方實(shí)際對(duì)其上位法進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，以達(dá)到“拾遺補(bǔ)缺”的效果。若地方立法僅僅限于“上傳下達(dá)”，簡(jiǎn)單重復(fù)甚至“抄襲”上位法的規(guī)定，不僅徒增立法成本，而且貶損立法質(zhì)量，最終淪為立而無(wú)用的“花瓶法”。因此，生活垃圾分類分地立法應(yīng)當(dāng)著眼于對(duì)上位法的“細(xì)化落實(shí)”與“補(bǔ)充完善”上來(lái)，主要體現(xiàn)在兩方面：一是完善地方政府推進(jìn)生活垃圾分類的主體責(zé)任。應(yīng)當(dāng)突出政府在生活垃圾分類實(shí)施中的法律關(guān)系主體地位，充分發(fā)揮政府在垃圾分類和資源化利用中的統(tǒng)籌作用，明晰和規(guī)范各級(jí)地方政府及其主管部門的職權(quán)、職責(zé)，細(xì)化生活垃圾分類監(jiān)督部門的監(jiān)管方式和監(jiān)督內(nèi)容。二是健全生活垃圾分類全民參與和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制。2017年《實(shí)施方案》將“全民參與”作為生活垃圾分類的基本原則，并提出“充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制”，這些基本原則和精神均需要在生活垃圾分類地方性法規(guī)中有效落實(shí)。在不抵觸上位法的基礎(chǔ)上，地方立法應(yīng)當(dāng)細(xì)化公民生活垃圾分類義務(wù)，明晰公民參與方式，同時(shí)完善生活垃圾分類市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，如差異化收費(fèi)、第三方回收與運(yùn)輸?shù)仁袌?chǎng)激勵(lì)機(jī)制，藉此實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同推進(jìn)生活垃圾分類的目標(biāo)[15]。

相較于上位法，地方立法與同位法之間的關(guān)系更多的是一種“相互參考、借鑒”關(guān)系。從立法法的角度看，省級(jí)地方性法規(guī)之間、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)之間均屬于同位階立法，不存在效力位階高低關(guān)系。但目前我國(guó)生活垃圾分類地方性法規(guī)之間存在“過(guò)度借鑒”問(wèn)題，如廣州、河源、揭陽(yáng)和云浮的生活垃圾分類立法存在較多內(nèi)容的雷同，4 部立法在生活垃圾分類計(jì)量收費(fèi)、社會(huì)參與和媒體監(jiān)督、市場(chǎng)激勵(lì)、信息公開等機(jī)制的規(guī)定上幾乎一致。地方立法與同位法本質(zhì)上屬于平行的“參考、借鑒”關(guān)系，立法者固然可以充分借鑒其他省（市）同位階立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和制度設(shè)計(jì)，但無(wú)論如何借鑒，均應(yīng)當(dāng)立足本地，以解決本地的問(wèn)題為價(jià)值目標(biāo)。譬如2019年修正的《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》第十六條第三款規(guī)定“建設(shè)工程配套生活垃圾分類設(shè)施應(yīng)當(dāng)與建設(shè)項(xiàng)目主體工程同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收”，確立了生活垃圾分類設(shè)施建設(shè)“三同步”制度。該項(xiàng)制度這對(duì)優(yōu)化生活垃圾分類投放、運(yùn)輸、回收和處置體系大有裨益，因此也值得其他地方立法借鑒。

（二）正確把握保守性立法與創(chuàng)制性立法的關(guān)系，凸顯地方立法特色

地方立法不應(yīng)當(dāng)只是落實(shí)上位法的“宣言書”，而應(yīng)成為昭彰地方特色、解決地方實(shí)際問(wèn)題的“路線圖”。地方立法要有特色、真管用，要把實(shí)踐中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法固定下來(lái)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新舉措激發(fā)社會(huì)活力[16]。目前，我國(guó)現(xiàn)行28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)總體上顯得較保守，存在循守上位法和同位法有余，創(chuàng)造性解決地方實(shí)際需要不足的共性問(wèn)題?！氨Ｊ匦浴绷⒎ìF(xiàn)象的普遍存在，不僅徒增法律運(yùn)行成本，而且損害了中央立法權(quán)威，貶抑了地方立法權(quán)的應(yīng)有功能[17]。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)各地在氣候特征、發(fā)展水平、生活習(xí)慣、垃圾成分等方面存在較大差異，地方的差異性為生活垃圾分類地方立法提供了足夠的拓展空間和創(chuàng)新機(jī)會(huì)。

未來(lái)生活垃圾分類地方立法加強(qiáng)立法的針對(duì)性和創(chuàng)制性，提升各地生活垃圾分類治理的法治化、現(xiàn)代化水平。其一，立法名稱應(yīng)更顯立法意圖，結(jié)構(gòu)體例更多元開放。生活垃圾分類地方立法無(wú)論選擇“條例”還是“辦法”，都應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出立足地方、服務(wù)地方的立法意圖。若單純?yōu)樨瀼厣衔环ǎ罾诸惖胤搅⒎ㄒ艘浴稗k法”為名；若不僅僅為貫徹上位法，特別是為解決地方生活垃圾分類的實(shí)際需要，則應(yīng)當(dāng)以“條例”為名，如此更能宣示地方立法的目的或意圖。在結(jié)構(gòu)體例上，未來(lái)生活垃圾分類地方立法應(yīng)當(dāng)在獨(dú)立性上有所突破，即不限于上位法的“六章體例”“七章體例”或“八章體例”，應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要，探索獨(dú)創(chuàng)具有地方特色的文本結(jié)構(gòu)體例。其二，立法內(nèi)容更具地方特色。在生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)上，立法者應(yīng)當(dāng)在充分的前期調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的、行之有效的且適應(yīng)地方實(shí)際的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，而不局限于目前通行的“三分法”“四分法”或“五分法”。在生活垃圾分類的激勵(lì)約束機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)健全生活垃圾分類的第三方治理、押金返還、以舊換新、政府購(gòu)買服務(wù)等市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)明晰市場(chǎng)參與主體的權(quán)利義務(wù)以及違法義務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任。日本生活垃圾分類成功的重要經(jīng)驗(yàn)在于“通過(guò)構(gòu)建長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制，與問(wèn)責(zé)等約束機(jī)制配合，以達(dá)到有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)共同配合垃圾分類、保護(hù)環(huán)境的積極性之目的”[18]?？傊┯性诹⒎ㄌ厣蛣?chuàng)新上下足功夫，生活垃圾分類地方立法賴以存在的根基和價(jià)值才能展現(xiàn)，其可操作性才能得以保障。

（三）科學(xué)規(guī)范“硬法”規(guī)制與“軟法”引導(dǎo)的關(guān)系，增強(qiáng)地方立法適用性

任何一部法律既應(yīng)當(dāng)包含具體性、實(shí)質(zhì)性、強(qiáng)制性等“硬法”條款，又應(yīng)當(dāng)包含宣示性、倡導(dǎo)性、原則性等“軟法”條款。生活垃圾分類地方立法中的“軟法”條款主要體現(xiàn)為對(duì)上位法立法精神的重申以及結(jié)合地方實(shí)際作出的原則性規(guī)定，因此在地方立法中不可或缺。然而，過(guò)多的“軟法”條款也會(huì)貶損生活垃圾分類地方立法的可操作性，嚴(yán)重影響地方立法的質(zhì)量。因此，未來(lái)生活垃圾分類地方立法應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)范“硬法”規(guī)制與“軟法”引導(dǎo)的關(guān)系，增強(qiáng)地方立法適用的靈活性。首先，科學(xué)調(diào)整“軟法”條款在法律文本中的位置，適當(dāng)減少其數(shù)量比例。應(yīng)當(dāng)將“軟法”條款放置在生活垃圾分類地方立法的“總則”中，以凸顯其對(duì)立法宗旨、立法精神的宣示價(jià)值。同時(shí)，適當(dāng)減少倡導(dǎo)性、號(hào)召性、原則性等“軟法”條款的數(shù)量，對(duì)于可寫可不寫的“軟法”條款，應(yīng)當(dāng)盡量不寫。其次，減少模糊性、彈性等法律語(yǔ)言的適用。生活垃圾分類地方立法中應(yīng)當(dāng)盡量減少“鼓勵(lì)”“支持”“加強(qiáng)”等法律語(yǔ)言的運(yùn)用，適當(dāng)增加一些具體性、實(shí)質(zhì)性、強(qiáng)制性等“硬法”條款，確保地方立法易于操作、便于執(zhí)行。最后，在“硬法”與“軟法”條款之間注入靈活性。以生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)為例，部分地方性法規(guī)均要求生活垃圾分類義務(wù)主體嚴(yán)格執(zhí)行垃圾“三分法”“四分法”或“五分法”，如此規(guī)定難免“強(qiáng)制性有余而靈活性不足”。值得稱贊的是，以上海、北京、海口等11 個(gè)地區(qū)地方性法規(guī)在明確生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上規(guī)定，可根據(jù)情勢(shì)變化對(duì)垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)予以適當(dāng)調(diào)整，這無(wú)疑有助于增強(qiáng)生活垃圾分類地方立法的靈活性和回應(yīng)性，其可操作性也才能得到保障。

四、結(jié)語(yǔ)

2017年《實(shí)施方案》提出：到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式。要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，地方立法需要廣泛探索實(shí)踐，發(fā)揮示范作用，為國(guó)家層面的生活垃圾分類立法提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。誠(chéng)然，生活垃圾分類制度是“一個(gè)全面的嚴(yán)密的系統(tǒng)，需要配套的法律作保障”[19]，如此才能有效推進(jìn)生活垃圾分類治理的法治化與現(xiàn)代化水平。但是縱觀28 部生活垃圾分類地方性法規(guī)，這些法規(guī)的可操作性與地方實(shí)際需要尚有差距。為促進(jìn)我國(guó)生活垃圾分類地方立法由“有”轉(zhuǎn)“優(yōu)”，未來(lái)立法需要堅(jiān)持地方需求導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)生活垃圾分類的前期立法調(diào)研和論證，確保地方立法成為一部能夠真正符合地方實(shí)際、解決地方實(shí)際問(wèn)題的法律。在具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，亟需創(chuàng)制性地健全生活垃圾分類行政管制機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制和市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，尤其是構(gòu)建生活垃圾分類多元主體合作共治模式以及信息公開和交互機(jī)制[20]，同時(shí)“通過(guò)法律的形式賦予政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的權(quán)責(zé)，發(fā)揮其在環(huán)境治理中的協(xié)同共治效應(yīng)”[21]，確保生活垃圾分類地方立法真正管用、有用和夠用，真正實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類地方立法的“良法善治”。