[摘 ?要] 政策科學(xué)具有問題導(dǎo)向性。作為決策過程首要環(huán)節(jié)，政策問題建構(gòu)集解釋、描述、建議和說服于一體，對政策取向影響深刻，甚至決定公共政策成敗。通過網(wǎng)約車案例實證研究發(fā)現(xiàn)，我國政策問題建構(gòu)存在行動網(wǎng)絡(luò)失靈的現(xiàn)實梗阻，是領(lǐng)導(dǎo)決策方式滯后、法治化水平低、政策共同體溝通鏈條缺損、利益沖突處理失當(dāng)?shù)纫蛩刈饔玫慕Y(jié)果。政策問題建構(gòu)優(yōu)化應(yīng)當(dāng)基于精準(zhǔn)行動模型，培育現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)和方式、塑造政策問題建構(gòu)法治形態(tài)、提高信息互動和利益沖突化解水平，推動行動者、行動網(wǎng)絡(luò)和轉(zhuǎn)譯過程洽合，最終實現(xiàn)政策問題科學(xué)精準(zhǔn)建構(gòu)。

[關(guān)鍵詞] 政策問題建構(gòu);行動者網(wǎng)絡(luò);精準(zhǔn)優(yōu)化

[中圖分類號] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1008-4479（2021）01-0072-10

一、問題的提出

（一）政策科學(xué)的問題導(dǎo)向

波普爾（Karl Popper）認(rèn)為“科學(xué)和知識增長永遠(yuǎn)始于問題、終于問題”[1]（p318），政策科學(xué)也具有問題導(dǎo)向，其研究范式始終圍繞問題展開。薩巴蒂爾（Paul Sabatier）將政策問題建構(gòu)視為公共決策邏輯起點，認(rèn)為與方案選擇相比，問題建構(gòu)甚至更為關(guān)鍵。政策問題建構(gòu)對公共決策影響深刻。第一，政策問題建構(gòu)決定政策取向。政策問題建構(gòu)集解釋、描述、建議和說服功能于一體，[2]（p15） 能影響對社會資源和價值的權(quán)威性分配，甚至決定政策取向。[3] 第二，政策問題界定決定公共政策成敗。阿克奧夫（Russell Ackoff）、鄧恩（William Dunn）等都認(rèn)為政策失敗往往來自于錯誤的問題界定，選擇“正確”方案解決“錯誤”問題是政策分析中“最大的危險”。[4]（p8） 第三，政策問題界定對未來社會建構(gòu)影響深遠(yuǎn)。社會建構(gòu)論認(rèn)為政策問題不單純是既定事實或現(xiàn)實狀況，通常是解釋社會性定義的情勢，蘊含了引導(dǎo)未來社會建構(gòu)的價值標(biāo)準(zhǔn)與偏好。[5]（p172） 黨的十九屆四中全會強調(diào)建立決策科學(xué)的權(quán)力運行體系，如何精準(zhǔn)高效地發(fā)現(xiàn)“真問題”是復(fù)雜社會治理的首要任務(wù)，對科學(xué)決策乃至國家治理現(xiàn)代化具有重要影響。

（二）相關(guān)文獻(xiàn)綜述

政策問題建構(gòu)描述了問題進(jìn)入決策視野的過程，是通過公共活動能夠?qū)崿F(xiàn)的需要、價值或改進(jìn)機會。[6] 拉斯韋爾（Harold Lasswell）認(rèn)為問題態(tài)度決定政策走向，“問題態(tài)度是政策取向重要特征，可以被培養(yǎng)以至產(chǎn)生歷史性政策建議”[7]（p12）。然而，并不是所有問題都會成為政策問題，決策者對問題吸納具有選

擇性，瓊斯（Charles Jones）認(rèn)為政策問題建構(gòu)是從社會問題到公共問題，再到政策問題的層層篩選機制。[8]（p15）在政策問題篩選方面，米加寧等在通過國內(nèi)外政策分析方法對比，發(fā)現(xiàn)對政策對象進(jìn)行解構(gòu)和優(yōu)化是政策問題重要來源和分析方法。[9] 錢再見討論了政策問題建構(gòu)的主觀人為性特征。黃偉探討了政策問題建構(gòu)的工具選擇，靳永翥研究了政策問題建構(gòu)公共性邏輯，王春城對政策問題精準(zhǔn)化進(jìn)行了界定，上述研究形成了對政策問題建構(gòu)外延的全面解讀。

政策問題建構(gòu)影響因素、來源與模型研究。薛瀾等從“政策分析市場”切入，指出智庫對政策問題建構(gòu)具有決策外腦、政策參與和理性辨析三大舉足輕重的影響。[10] 王騷、龔虹波、張娜分別認(rèn)為政府能力、行動者合作、決策技術(shù)，是政策問題建構(gòu)重要影響因素。王浦劬等認(rèn)為行政信訪對公共政策內(nèi)容、價值和調(diào)整具有直接影響，是政策問題重要來源;[11] 黃如花從政府?dāng)?shù)據(jù)開放、婁成武從政策仿真、陳堂發(fā)從新聞媒體等角度探索了政策問題來源。國外學(xué)者提出了政策問題建構(gòu)的諸多模型，從馬奇（James March）等的垃圾桶模型到金登（John Kingdon）的多源流模型，再到最新的鮑姆加特納（Frank Baumgartner）和瓊斯（Michael Jones）的“間斷—均衡模型”等，在諸多領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。國內(nèi)學(xué)者既有對上述模型修正者，比如魏淑艷、孫萍、文宏、楊志軍等，也有提出本土化模型者，比如薛瀾、趙靜、朱剛等。

特定情境下的政策問題建構(gòu)研究。一是網(wǎng)絡(luò)特定空間中政策問題建構(gòu)。張康之、向玉瓊認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)推動了政策問題建構(gòu)權(quán)擴散，其過程越來越倚重人的合作。[12] 魏淑艷通過對網(wǎng)絡(luò)時代多源流模型的修正，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)新媒體觸發(fā)、政策問共同體虛擬接觸和網(wǎng)絡(luò)民意耦合，共同開啟了網(wǎng)絡(luò)政策議程之窗。[13] 何植民、馬小虎、韓振燕等學(xué)者也從新媒體視角切入，研究了網(wǎng)絡(luò)時代政策問題建構(gòu)特征、過程、模式等內(nèi)容。二是社會轉(zhuǎn)型情境中政策問題建構(gòu)，集中于對熱點案例的分析。賈秀飛等研究了“霧霾”上升為公共問題并被決策者廣泛重視的過程;[14] 曹琦、崔兆涵等探索了我國公共衛(wèi)生政策問題的演變和新趨勢;徐自強、李增元等指出延遲退休背景下政策問題輿情應(yīng)避免陷入“塔西佗陷阱”;邰語桐對人工智能政策問題中法治和倫理進(jìn)行了反思等等，體現(xiàn)出政策問題建構(gòu)研究的時代性、全面性和新趨勢。

二、案例論辯：政策問題建構(gòu)梗阻的實證分析

（一）案例資料獲取

我國網(wǎng)約車最早出現(xiàn)于2014年，隨著頻發(fā)的出租車罷運、網(wǎng)約車與出租車沖突等事件，迅速成為社會聚焦的熱點問題，各地紛紛制定政策，交通運輸部也于2016年出臺全國性政策，網(wǎng)約車政策問題成功建構(gòu)。然而2018年以來，屢見不鮮的網(wǎng)約車司機侵害乘客事件，使該問題再度進(jìn)入決策視野。根據(jù)現(xiàn)象性、典型性、可檢驗等案例選擇標(biāo)準(zhǔn)，[15]（p46） 網(wǎng)約車案例具有適用性。

案例核心資料來自訪談?wù){(diào)研。對出租車司機、網(wǎng)約車司機、相關(guān)行業(yè)協(xié)會和公司、公眾等訪談17次，并選擇F市為實地調(diào)研單位，對市委秘書長L，政協(xié)副主席T，網(wǎng)絡(luò)處Q和L，政研室主任D，綜合科長T等問題相關(guān)者進(jìn)行開放式座談16次，所獲資料編碼為（F01-F33）;輔助資料是通過互聯(lián)網(wǎng)收集的與網(wǎng)約車政策相關(guān)的信息，其中網(wǎng)絡(luò)案例、自媒體信息等一手資料編碼為（W1-W15），統(tǒng)計報告、學(xué)術(shù)文獻(xiàn)等二手資料編碼為（W16-W20）。

（二）資料編碼分析

借助Nvivo11軟件對網(wǎng)約車案例資料進(jìn)行開放式編碼，得到17個初始范疇編碼（自由節(jié)點），如表1。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行主軸編碼和選擇性編碼，可以得到5個副范疇編碼（子節(jié)點），它們又可以進(jìn)一步歸納到政策問題建構(gòu)協(xié)作失洽（父節(jié)點）的主范疇編碼之下，如表2。

（三）政策問題建構(gòu)行動網(wǎng)絡(luò)失靈現(xiàn)實表征

第一，政策問題建構(gòu)行動法律體系和程序不健全。健全的法律體系和程序設(shè)計是政策問題建構(gòu)行動的基礎(chǔ)性保障，對參與者行為具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。當(dāng)下我國政策問題建構(gòu)中公眾參與的立法指導(dǎo)不明確、法律法規(guī)配套不完善、法定程序流于形式等問題，反映出監(jiān)督規(guī)范、沖突化解、組織運作等維度的法治精神缺失。第二，政策問題建構(gòu)行動流程不暢。政策問題建構(gòu)不僅指界定的正確問題，還包括如何界定問題，即行動流程。政策問題建構(gòu)流程不暢會阻礙信息管理和科學(xué)決策，甚至制約政策議程合法性，主要表現(xiàn)為：政策問題建構(gòu)啟動程序不規(guī)范，復(fù)雜的輿情匯報程序耽誤議題信息處理最佳時機和對信息把關(guān)等關(guān)鍵程序的監(jiān)督不到位。第三，政策問題建構(gòu)行動機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)方式不科學(xué)。政策問題建構(gòu)依托于特定組織機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置不合理會導(dǎo)致職能劃分和資源配置不清，集中表現(xiàn)在工作人員不足和機構(gòu)缺位;同時，領(lǐng)導(dǎo)者對政策問題建構(gòu)影響力過大、決策者意志不確定、領(lǐng)導(dǎo)人更換導(dǎo)致政策議程中斷等問題，降低了政策問題建構(gòu)行動的客觀理性。第四，政策問題建構(gòu)行動主體間存在多重沖突。矛盾激化會制約溝通協(xié)作，甚至導(dǎo)致議程中斷，主要集中在不同參與者對話地位不平等、多頭管理和政策間矛盾、沖突協(xié)調(diào)和化解的制度性渠道單一、財政支持不足等。第五，政策行動共同體溝通成效低。我國政策問題建構(gòu)參與各方溝通時效性和質(zhì)量較低，主要體現(xiàn)在政府選擇性回應(yīng)、不同參與者溝通互動過程不銜接、制度性回應(yīng)比例低等方面。

三、政策問題建構(gòu)行動網(wǎng)絡(luò)失靈產(chǎn)生機理

（一）領(lǐng)導(dǎo)決策方式和機構(gòu)改革滯后

現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)決策方式不夠完善。韋伯（Max Weber）認(rèn)為合法性來源包括傳統(tǒng)權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理權(quán)威，其中法理權(quán)威產(chǎn)生于特定職位、非人格化規(guī)則程序，是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物和標(biāo)志。“我國領(lǐng)導(dǎo)決策合法性是建立在事實權(quán)威和法理權(quán)威混合兼容的基礎(chǔ)之上，并且逐步實現(xiàn)法理權(quán)威，但事實權(quán)威仍然發(fā)揮著重要影響力?！盵16] 我國政策問題建構(gòu)過程中，決策者、政府部門領(lǐng)導(dǎo)人等對法律制定、程序運行、沖突化解等仍具有很強控制力，行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)侵越法律、決策者拍板代替多元協(xié)商現(xiàn)象時有發(fā)生，現(xiàn)代化法理權(quán)威有時被置于行政決策權(quán)之下。

政策問題建構(gòu)機構(gòu)改革滯后。一方面，政策問題建構(gòu)相關(guān)機構(gòu)權(quán)力、職責(zé)、能力邊界模糊。政策問題建構(gòu)需要不同組織機構(gòu)專業(yè)分工、各司其職，機構(gòu)缺失或者即使存在但工作人員數(shù)量不足、職能不清晰，都不利于議程推進(jìn)。另一方面，政策問題建構(gòu)相關(guān)機構(gòu)改革滯后。以糾紛解決機構(gòu)為例，目前主要依托于法院和人民調(diào)解組織。然而，社會轉(zhuǎn)型期收案數(shù)量不斷增加而法院力量有限，降低了法律解紛的有效性;人民調(diào)解雖然是重要的輔助制度，但目前具有獨立調(diào)解資格的專業(yè)機構(gòu)不多，調(diào)解員沒有真正職業(yè)化，多為調(diào)解機構(gòu)外聘專家或公道正派人士兼任，難以形成常態(tài)化的機構(gòu)和人員隊伍來輔助政策問題建構(gòu)。

（二）政策問題建構(gòu)法治化和程序化水平低

政策問題建構(gòu)法治思維缺乏。法治的核心精髓是公平正義，然而我國封建社會講求“禮不下庶人，刑不上大夫”，傳統(tǒng)思想觀念恰與法治相悖，即使在當(dāng)下政策問題建構(gòu)過程中，法治意識不強，特權(quán)主義、以權(quán)代法、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等現(xiàn)象亦時有發(fā)生。同時，在不同議程參與者交往和資源交換過程中，人情和社會關(guān)系依然是具有強大影響力的行動原則，有時甚至凌駕于法律法規(guī)等正式規(guī)范之上。

政策問題建構(gòu)法律體系合力和強制力弱。一方面，政策問題建構(gòu)中不同法律法規(guī)相互矛盾的根源在法律體系合力弱，立法前缺乏有效溝通，不同部門權(quán)責(zé)不清，針對同一問題的立法（或決策）存在重復(fù)、矛盾、缺失等問題，難以形成有效的法律合力;另外，法律同輿論、道德、社會契約的銜接機制不完善，難以形成統(tǒng)一的規(guī)范合力。另一方面，政策問題建構(gòu)現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏強制性。比如《立法法》規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見……聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。法律用詞為“可以”而非“必須”，保留了決策者對是否引入公眾參與的自主權(quán);另外，《行政法規(guī)制定程序條例》《行政規(guī)章制定程序條例》對需要公眾參與的“關(guān)乎切身利益”“存在重大分歧”事項的界分過于原則化，公眾參與依然缺乏具體可行的法理依據(jù)。

政策問題建構(gòu)法定程序運行不規(guī)范。社會公眾是政策問題建構(gòu)重要參與者，然而他們經(jīng)常不按照法定程序反映問題，“制度化維權(quán)、司法救濟等行為沒有在法治框架中運用?！盵17] 聚眾鬧事、越級上訪、違法散謠等非理性訴求表達(dá)渠道，帶來了矛盾激化等潛在威脅;并且政府工作人員在處置政策問題訴求、資源分配和利益調(diào)和中，也經(jīng)常不按法定程序操作，使其流于形式。同時，借助議程核心地位和強大的行政權(quán)影響力，領(lǐng)導(dǎo)者意志傳達(dá)有時會逾越法定程序，即使按照法定程序處理問題的行為也缺乏有效監(jiān)督。

（三）政策共同體對接溝通鏈條不完整

政府內(nèi)部共享服務(wù)和信息溝通鏈條不完整。第一，我國政府內(nèi)部“部門共享服務(wù)”落實不到位，雖然建立了政務(wù)云大數(shù)據(jù)、智慧服務(wù)等技術(shù)體系，但與之對接的音視頻共享、執(zhí)法監(jiān)管實時連接、輿情獲取與決策研判等機制尚未完全建立。第二，“事前—事中—事后”溝通鏈條不完整。決策者在事前缺乏有效實地調(diào)研、科學(xué)論證、廣泛征詢和部門溝通;事中的危機管理、輿情研判、多方聯(lián)動中部門合作與資源整合度不夠;尤其容易忽略事后同問題提出者的聯(lián)系，對問題反省檢查不到位，很容易導(dǎo)致類似問題死灰復(fù)燃。政策問題建構(gòu)整個“事前—事中—事后”鏈條沒有形成一以貫之的規(guī)劃引導(dǎo)機制，導(dǎo)致溝通互動脫節(jié)。第三，體制內(nèi)外決策信息對接不暢。體制外參與者提出的政策備選方案，常因?qū)彶?、決策者缺席等原因，很久之后才能呈報決策者，可能錯過解決問題最佳時機，即使順利呈送決策者，他們會不會采取吸納也存在變數(shù)。

公眾政策問題建構(gòu)參與度低。習(xí)近平指出，“讓互聯(lián)網(wǎng)成為發(fā)揚人民民主、接受人民監(jiān)督的新渠道”。[18]（p8） 作為我國互聯(lián)網(wǎng)管理重要部門的網(wǎng)信辦，是公眾網(wǎng)絡(luò)參與政策問題建構(gòu)的直接管理者，但其實際工作中對公眾參與管理仍不到位。以F市網(wǎng)絡(luò)輿情處置機制為例（見圖1），網(wǎng)信部門重點關(guān)注內(nèi)容有三類：上級管控任務(wù)、突發(fā)事件和網(wǎng)絡(luò)熱帖。其中，上級管控任務(wù)以行政命令為主，基本不存在公眾參與;突發(fā)事件管理中政府始終是主導(dǎo)者，公眾參與度亦不高;網(wǎng)絡(luò)跟帖是公眾最主要參與方式，但政府對其處置方式?jīng)Q定了公眾依然很難有效參與。F市網(wǎng)絡(luò)處首先依據(jù)內(nèi)容將網(wǎng)帖進(jìn)行分類，部分民生、政法類問題被直接分配給相關(guān)部門（能否處置未知），僅有少部分會被寫入內(nèi)刊呈送地方主官，并且與上級管控任務(wù)和突發(fā)事件相比，網(wǎng)絡(luò)熱帖處理只是網(wǎng)信工作的小部分。總體看來公眾接觸到?jīng)Q策者機會很少，不利于決策者和社會公眾等針對問題進(jìn)行深入溝通，嚴(yán)重者甚至?xí)l(fā)信任危機。

（四）利益沖突認(rèn)知和處理存在缺陷

對政策問題沖突認(rèn)知存在誤區(qū)。第一，決策者沒有認(rèn)清沖突存在的必然性。矛盾論認(rèn)為任何事物都是矛盾統(tǒng)一體，沖突存在具有無可厚非的必然性，在轉(zhuǎn)型時期可能更加明顯。但部分決策者認(rèn)為轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)沖突代表了對政績和治理成效的否定，對沖突一味封殺、打壓、掩飾，反而加劇了政策問題建構(gòu)中利益調(diào)和難度。第二，決策者認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展可以化解一切沖突。雖然經(jīng)濟增長是社會進(jìn)步的基礎(chǔ)動力，但單純追求經(jīng)濟效率而忽視社會公正，沖突不僅不會消失，還可能會激化。第三，決策者認(rèn)為局部沖突不會影響總體和諧，對局部矛盾置之不理、任其發(fā)展，最終導(dǎo)致群體性事件等嚴(yán)重后果。另外，面對涉及多部門的沖突事件，不同機構(gòu)間推諉扯皮，敷衍塞責(zé)，與現(xiàn)代官僚制的專業(yè)分工、協(xié)同合作理念相背離。

政策問題有效談判和制度性沖突化解渠道不完善。第一，政策問題沖突有效談判機制缺失。一是決策者與公眾缺乏有效談判機制，有些政府部門暴力對待上訪者，反而會進(jìn)一步激化矛盾;尤其是群體性沖突發(fā)生后，為了維護(hù)穩(wěn)定和平息輿論，決策者經(jīng)常先做出口頭回應(yīng)（而非制度性回應(yīng)），進(jìn)而采取拖延策略，不僅不能解決沖突，反而給社會穩(wěn)定埋下隱患。二是政府與社會組織缺乏有效談判，社會組織不僅獲取信息途徑少，而且在缺乏政府明確賦權(quán)狀態(tài)下，他們無法獲得平等談判地位和話語權(quán)。三是社會組織間制度性溝通缺乏，34%的社會組織從未與其他社會組織開展過合作，43%的合作對象在3個或3個以下。[19] 第二，現(xiàn)有議題沖突制度性化解渠道失靈。我國現(xiàn)存制度性沖突化解渠道有司法審判、行政復(fù)議、仲裁、官方調(diào)解、人民調(diào)解、信訪制度等，既有訴訟方式，也有訴訟外方式。然而實際運行中，沖突化解過度倚重訴訟途徑而忽視訴訟外途徑，訴訟途徑繁瑣滯后加上訴訟外沖突解決方式專業(yè)化程度低、效力不強、組織化程度低、人員素質(zhì)參差不齊，很容易激化沖突。第三，政策問題沖突化解的財政手段失靈。沖突實際是利益矛盾，財政補貼、稅收征管等調(diào)節(jié)手段有積極效果，然而地方財政緊張、財稅政策制定和執(zhí)行難度大等因素，會導(dǎo)致化解沖突的財政手段失靈。

四、走向精準(zhǔn)：政策問題建構(gòu)行動網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化方略

（一）模型建構(gòu)：政策問題建構(gòu)精準(zhǔn)行動網(wǎng)絡(luò)

行動者網(wǎng)絡(luò)理論（actor-network theory）由卡龍（Michel Callon）、拉圖爾（Bruno Latour）為代表的法國巴黎學(xué)派在20世紀(jì)80年代提出。該理論以廣義對稱性為原則，克服了傳統(tǒng)主客觀二元對立的局限，為觀察和重構(gòu)社會提供了獨特的科學(xué)視角。行動者網(wǎng)絡(luò)理論注重協(xié)同，包括三個核心要素：行動者、網(wǎng)絡(luò)、轉(zhuǎn)譯。[20]（p22） 行動者是對事物改變施加影響的因素，既包括主體人，也包括組織機構(gòu)等客體物;網(wǎng)絡(luò)是行動過程相連成點的聚合，是對行動連接方式的描述;轉(zhuǎn)譯是核心行動者將自身興趣或利益與其他行動者關(guān)聯(lián)，從而吸引其加入的過程，包括問題化、興趣激發(fā)與利益賦予、成員招募、動員四個階段，轉(zhuǎn)譯成敗關(guān)鍵取決于強制通行點，即行動者必須經(jīng)過和排除的困難。

精準(zhǔn)決策已經(jīng)成為新時代中國特色社會主義國家治理要求，[21] 基于精準(zhǔn)決策要求和行動者網(wǎng)絡(luò)理論，本文設(shè)計了我國政策問題建構(gòu)精準(zhǔn)行動模型（見圖2）。該模型旨在通過推動政策問題建構(gòu)中行動者、法治網(wǎng)絡(luò)和轉(zhuǎn)譯流程協(xié)同洽合，實現(xiàn)政策問題行動網(wǎng)絡(luò)精準(zhǔn)塑造，其重點包括培育高效科學(xué)的行動者、建塑程序規(guī)范的法治網(wǎng)絡(luò)、設(shè)計精確順暢的轉(zhuǎn)移流程（見表3）。

（二）培育高效科學(xué)的行動者：現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)決策和科學(xué)機構(gòu)設(shè)置

培育現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)決策方式。決策者是政策問題建構(gòu)核心行動者，其領(lǐng)導(dǎo)決策方式應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。第一，從“封閉單線”到“開放互聯(lián)”轉(zhuǎn)變。領(lǐng)導(dǎo)者獨占決策話語權(quán)和自上而下的單線領(lǐng)導(dǎo)模式會讓公眾遠(yuǎn)離議程參與，久而久之削弱政府對行動網(wǎng)絡(luò)影響力。十八大以來，習(xí)近平多次提到培育“互聯(lián)網(wǎng)思維”，強調(diào)民主、開放、參與、互聯(lián)互通和共享共治，應(yīng)當(dāng)破除“家長式”控制的傳統(tǒng)思維藩籬，尊重社會成員參與權(quán)、話語權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，形成多元發(fā)散的網(wǎng)絡(luò)化現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)決策思維。第二，從“消極逃避”到“主動面對”轉(zhuǎn)變。很多領(lǐng)導(dǎo)者畏懼公眾輿論和參與，“70%的官員都有網(wǎng)絡(luò)恐懼癥”[22]。公眾參與雖有非理性者，但更多是合理訴求，決策者應(yīng)主動面對、辯證吸納政策問題建構(gòu)中的公眾輿論，有利于增強決策公信力并降低政策執(zhí)行難度。第三，從“感性決策”到“理性決策”。理性決策以科學(xué)知識、客觀事實和證據(jù)為基礎(chǔ)，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)研、科學(xué)論證和專業(yè)咨詢的基礎(chǔ)上，借助智庫等軟力量實現(xiàn)理性決策;同時，必須建立以形式合法性、民主適當(dāng)性、科學(xué)合理性為核心的復(fù)合型理性決策考評標(biāo)準(zhǔn)。[23] 第四，從“走馬燈式調(diào)動”到“責(zé)任終身制”。官員“走馬燈式調(diào)動”會導(dǎo)致朝令夕改，引發(fā)政策問題處理中斷、爛攤子、面子工程等后續(xù)弊端。必須嚴(yán)格按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等文件要求，保證黨政干部服務(wù)任期完整;同時，盡快探索、建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策的終身負(fù)責(zé)制和責(zé)任倒查機制，規(guī)避決策風(fēng)險和人走政息。

提高政策問題建構(gòu)行動機構(gòu)設(shè)置科學(xué)性和靈敏度。第一，優(yōu)化相關(guān)組織機構(gòu)設(shè)置和人員配置。組織機構(gòu)是政策問題建構(gòu)的現(xiàn)實依托，應(yīng)盡快完善我國地方政府（尤其是基層和落后地區(qū)）政策問題建構(gòu)機構(gòu)和人員配置。比如按照中央網(wǎng)信辦要求成立信息監(jiān)管機構(gòu)，配備專業(yè)化、職業(yè)化工作人員，避免職務(wù)兼任，因為信息處理本身就是任務(wù)繁重、專業(yè)性強的工作。同時，為了保證政策問題建構(gòu)公平正義，應(yīng)當(dāng)增加專門負(fù)責(zé)考核、監(jiān)督和評估的機構(gòu)與服務(wù)。第二，提高相關(guān)機構(gòu)靈敏度。優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置并非單純增設(shè)機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)更加重視提高機構(gòu)靈敏度。政策之窗開啟機制有兩種，一是突發(fā)和焦點事件不可預(yù)期地進(jìn)入決策視野;二是反應(yīng)靈敏的政府機構(gòu)，切中有利時機推動政策之窗開啟。任何突發(fā)事件都是既有問題積累到一定程度的集中展現(xiàn)，因此并非無跡可尋，只要政策議題建構(gòu)相關(guān)機構(gòu)保持靈敏性，平時注意觀察和積累，有預(yù)見性地形成對尚未爆發(fā)問題的備選方案，在誘發(fā)事件發(fā)生時，就可以在第一時間順理成章地將問題推入決策視野，抓住短暫的政策之窗開啟時機。

（三）建塑程序規(guī)范的法治網(wǎng)絡(luò)：法理權(quán)威主導(dǎo)和有序參與

強化法理權(quán)威，增強政策問題建構(gòu)法治化水平。第一，從傳統(tǒng)政治權(quán)威向現(xiàn)代化法理權(quán)威過渡。增強法律在政策問題建構(gòu)中的話語權(quán)威，減少行政權(quán)力對法律侵越，推動法治與政策問題建構(gòu)深度嵌合。不管是核心行動者、應(yīng)召參與者，還是相關(guān)組織機構(gòu)設(shè)置，都應(yīng)當(dāng)將法律作為行動準(zhǔn)則和底線。第二，加強相關(guān)立法和法律配套建設(shè)。我國政策問題建構(gòu)諸多環(huán)節(jié)存在立法空白，或者僅有宏觀法律而無配套細(xì)則，尤其是網(wǎng)約車等新興議題中公眾參與、決策管理等行為隨意性強，自由裁量權(quán)過大，立法進(jìn)程滯后于社會問題變化速度，急需加快立法和配套法規(guī)建設(shè)，實現(xiàn)社會需求與立法速度動態(tài)平衡。不過，也不能片面追求立法速度，立法速度應(yīng)與立法機關(guān)供給能力、樹立既有法律權(quán)威相契合。第三，增強不同法律之間、正式與非正式約束間合力。一方面，制定政府部門權(quán)責(zé)清單，避免同一政策問題多頭立法和決策，減少不同法律和政策打架;需要多部門合作的，應(yīng)當(dāng)依法建立聯(lián)席決策機制。另一方面，通過激勵、懲罰、引導(dǎo)手段，加強法律和道德、輿論、契約等非正式約束的配合，增強多元規(guī)范的合力。

推動政策問題建構(gòu)程序化。第一，加快政策問題建構(gòu)程序?qū)ｍ椓⒎?。盡快出臺國家層面的《重大行政決策程序條例》，政策問題建構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行“決策動議—公眾參與—專家論證—風(fēng)險評估—合法性審查—集體討論”的法定程序，并設(shè)立考核指標(biāo)體系督促法定程序落地。第二，重新設(shè)計政策問題信息處理程序。比如精簡輿情處置流程，對突發(fā)和熱點輿情應(yīng)當(dāng)設(shè)立特別處置程序，避免因為僵化執(zhí)行歸口上報、等待上級反饋等規(guī)定，而耽誤輿情“黃金四小時”最佳時機。第三，引導(dǎo)社會公眾程序化參與。越級上訪、聚眾鬧事等非程序化參與方式，固然短期內(nèi)可以獲得決策注意力，但長期看來將對政策問題建構(gòu)參與生態(tài)造成嚴(yán)重破壞。公眾表達(dá)意見應(yīng)當(dāng)首先訴諸信訪、監(jiān)督電話和網(wǎng)站、行政訴訟等現(xiàn)有程序，在政府治理日趨現(xiàn)代化的今天，這甚至比組織群體性事件更加有效。

（四）設(shè)計精確順暢的轉(zhuǎn)譯流程：信息利益共享和參與激發(fā)

增強政策信息有效互動，排除政策共同體行動對接阻滯。第一，建立政策問題回應(yīng)的信息科學(xué)管理流程。在信息輸入環(huán)節(jié)，建設(shè)高效全面的訴求接受機制，通過科學(xué)的問題指標(biāo)篩選，將合理訴求推送至下一環(huán)節(jié);在信息處理環(huán)節(jié)，設(shè)計無縫銜接的信息處置流程，通過設(shè)置專門職位、明確權(quán)責(zé)范圍、規(guī)范處理流程、人工與計算機結(jié)合等方式，提高政策信息處理效率;在信息輸出環(huán)節(jié)，創(chuàng)新政府回應(yīng)多元化機制，探索“點對點精準(zhǔn)告知”等新途徑，真正落實《中華人民共和國信息公開條例》，嚴(yán)格遵守答復(fù)時限，設(shè)立強制性問責(zé)考核進(jìn)行保證;在信息反饋環(huán)節(jié)，既要通過投訴、信訪、網(wǎng)絡(luò)受理平臺等被動方式接受公眾質(zhì)詢，也要借助基層座談會、公眾質(zhì)量評級等主動方式獲取政策反饋;在監(jiān)督反饋環(huán)節(jié)，推動政府回應(yīng)體系與監(jiān)督機制真正對接，將政府回應(yīng)納入司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督構(gòu)成的監(jiān)督體系之中。第二，打破政策問題回應(yīng)鏈條的路徑依賴?！把凇堋啤獕骸笔钦Ｓ玫恼邌栴}回應(yīng)模式：“掩”是掩蓋，封鎖消息、不作回應(yīng)，不讓公眾接近事實真相;“避”是躲避，對公眾訴求敷衍回應(yīng)，試圖躲避和蒙混過關(guān);“推”是推卸，互相推諉扯皮，將問題關(guān)注點與自身劃清關(guān)系;“壓”是壓制，拖延、壓制輿論和公眾參與，選擇性地回應(yīng)。“掩—避—推—壓”回應(yīng)模式導(dǎo)致政策問題溝通互動成效低下。實現(xiàn)政策信息有效互動，首先要打破對該回應(yīng)鏈條的路徑依賴，掃除信息交流障礙。

精準(zhǔn)化解政策問題沖突，達(dá)成利益共享與平衡。第一，形成對政策問題沖突的正確認(rèn)知。要認(rèn)清政策問題沖突及其存在必然性。我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，不同利益相關(guān)者矛盾突出且難以避免，必須認(rèn)清這一客觀實際，才能在沖突出現(xiàn)時不封閉、不回避、不打壓，用正確方式處理。第二，增強化解政策問題沖突行動的有效性。根據(jù)哈貝馬斯（Jürgen Habermas）的溝通行動理論，有效行動必須“可領(lǐng)會、真實、真誠、正確”。一是沖突各方應(yīng)選擇恰當(dāng)?shù)谋磉_(dá)方式，增強彼此領(lǐng)會程度;二是沖突各方應(yīng)摒除干擾，基于客觀真實溝通協(xié)商;三是賦予沖突化解過程以實質(zhì)性平等和理解問題自主權(quán)，真誠表達(dá)、耐心傾聽和平等討論;四是選擇沖突各方公認(rèn)的言語范式（即正確性）溝通，避免因理解分歧加深矛盾。第三，增加政策問題沖突化解的資源支持和方式創(chuàng)新。一方面，增加專項撥款、財政補貼等物質(zhì)資源支持，優(yōu)化司法審判、行政復(fù)議、行政仲裁等訴訟內(nèi)解紛機制;另一方面，創(chuàng)新人民調(diào)解等訴訟外調(diào)解方式，既要有專業(yè)化、職業(yè)化、常態(tài)化的人民調(diào)解隊伍，也可根據(jù)實際問題聘請法律、心理專家和有威望的人兼任調(diào)解員，同時探索人民調(diào)解訴訟前置、訴訟費轉(zhuǎn)移支付為人民調(diào)解激勵等機制創(chuàng)新。

建立“教育—激勵—疏導(dǎo)”三位一體的公眾參與激發(fā)模式。第一，實施現(xiàn)代公民教育，營造政治參與生活化的良好氛圍。阿爾蒙德（Gabriel Almond）認(rèn)為“教育層次與政治參與程度成永恒的正比例關(guān)系，”[24]（p140） 教育是化解政策問題建構(gòu)參與冷漠的基礎(chǔ)手段。通過現(xiàn)代公民教育，培養(yǎng)公眾責(zé)任感、懷疑精神、民主參與意識、批判性思維等現(xiàn)代政治價值觀;在此基礎(chǔ)上，通過公眾議事會等實踐，形成政治參與生活化習(xí)慣和氛圍。第二，尊重公眾政策問題表達(dá)權(quán)，激發(fā)政治效能感。公眾參與政策問題建構(gòu)的重要驅(qū)動是利益誘導(dǎo)，決策者應(yīng)當(dāng)認(rèn)清政策議程中利益多元化的既成事實，建立制度化渠道保障不同群體的利益表達(dá)權(quán)，讓公眾切實感受到自身在政策問題建構(gòu)中的影響力和存在感，激發(fā)其政治效能感。第三，減少公眾參與政策問題建構(gòu)的阻力。一是降低公眾參與成本。通過簡化登記、備案、流程申請等行政程序，使公眾有機會與決策者對話，以更少的時間和精力付出便捷獲取信息。二是打破凝閉的決策體制。杜絕為自身利益而掩蓋真實信息的行為，更不能因為公眾揭開真相而挾私報復(fù)，決策者要以開放包容的態(tài)度，化解公眾參與的畏難情緒和后顧之憂。三是科學(xué)動員以提高公眾政策議程參與度。政治動員是我國有效的治理工具，針對特定政策問題，可以適當(dāng)動員知情者、專家學(xué)者、意見領(lǐng)袖等積極建言獻(xiàn)策。四是建立政策共同體合作的制度保障。不斷推動合作機制創(chuàng)新，比如健全社會通報制度、重大問題討論審議制度、社會咨詢制度、第三方評估制度等，打造政策共同體“事前—事中—事后”完整的協(xié)同合作鏈條。

五、結(jié)論

西蒙（Herbert Simon）認(rèn)為決策是管理的心臟，公共決策是行政管理中最顯性的部分。政策問題建構(gòu)是決策過程邏輯起點，但卻如阿克奧夫（Russell Akov）所言經(jīng)常是“亂糟糟的一團(tuán)”。尤其是轉(zhuǎn)型時期我國的社會價值體系、行為模式、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等，受到現(xiàn)代化沖擊開始解組與重構(gòu)，新舊交替帶來了諸多復(fù)雜社會問題，政策問題建構(gòu)在維護(hù)政治社會秩序、化解問題風(fēng)險和推動社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的角色愈加重要。本文從行動者網(wǎng)絡(luò)角度切入，針對政策問題建構(gòu)現(xiàn)實梗阻提出了優(yōu)化對策，對科學(xué)決策具有一定借鑒價值。然而，當(dāng)今中國正處于從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的爬坡時期，習(xí)近平提出的“不回避矛盾，不掩蓋問題”態(tài)度對政策問題建構(gòu)更為寶貴，形成發(fā)現(xiàn)問題的銳利眼光和敏感意識、培育直面問題的勇氣并積極尋找問題解決之道，同樣應(yīng)當(dāng)成為科學(xué)決策深入探究的議題。

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