李 果

(成都市規(guī)劃設計研究院, 四川成都 610017)

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成都市認真謀劃，按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，編制了《成都市“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”空間發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃構建形成了“主體功能區(qū)+鄉(xiāng)村振興走廊+城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元”的全域鄉(xiāng)村振興總體空間格局和頂層設計(圖1)，其中城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元以某類特色鎮(zhèn)為核心，通過打破傳統(tǒng)村鎮(zhèn)邊界，整合鎮(zhèn)村發(fā)展需求，優(yōu)化資源配置而形成的精細化、特色化的管控單元。從目前四類單元(農業(yè)型、園區(qū)型、景區(qū)型、綜合型)發(fā)展情況來看，因園區(qū)型有特色的產業(yè)支撐、景區(qū)型有較好的資源稟賦、綜合型有較好的區(qū)位交通條件，都比農業(yè)型發(fā)展較好，農業(yè)型因各方面制約發(fā)展較慢。

圖1 成都鄉(xiāng)村振興空間格局來源：成都市規(guī)劃設計研究院 《成都市“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”空間發(fā)展規(guī)劃》

1 成都農業(yè)型特色鎮(zhèn)發(fā)展困境

1.1 功能定位單一，輻射能力弱

雖然成都市在全域空間布局上，初步形成了6個市級現(xiàn)代農業(yè)重點產業(yè)功能區(qū)(表1)，但覆蓋范圍有限。這就造成了成都市大多數(shù)農業(yè)型特色鎮(zhèn)的建設既沒有發(fā)展方向，又沒有區(qū)位的優(yōu)勢，更沒有明確的功能定位，根本承擔不了對廣大農村腹地地區(qū)經濟發(fā)展的輻射和帶動效應，目前還是處于任其自然發(fā)展的階段，和廣大農村地區(qū)呈弱聯(lián)系的狀態(tài)，沒有實現(xiàn)真正的“產、鎮(zhèn)、村”相融，影響了產業(yè)的集聚和城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。另外，成都市一直以來多采用自上而下的跨層級公共資源投入，就是把資源集中到某個項目上(扶貧村新農村建設、災后重建安居點等)而忽略了鎮(zhèn)這一級，導致了農業(yè)型小城鎮(zhèn)的輻射能力逐年減弱。

表1 成都現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)功能區(qū)統(tǒng)計

1.2 體制機制難以滿足發(fā)展需求

現(xiàn)有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能繁雜，既包括經濟職能，也包括公共服務保障及生態(tài)環(huán)境保護職能，導致了現(xiàn)有的工作重心分散，職能錯位、缺位、越位的問題較突出，2018年通過對全成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抽樣調查發(fā)現(xiàn)，有40 %的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人才隊伍不健全，存在人手不足問題，尤其是缺乏經濟管理人才，通過調查發(fā)現(xiàn)接近64.5 %的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員沒有經濟工作的相關經歷，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟管理工作的質量整體不高。

1.3 資金投入不足，且效率偏低

一是現(xiàn)代農業(yè)基礎設施及日常生產運行均需要大量的資金投入，農業(yè)項目投入大且回報慢，社會資本普遍缺乏足夠的積極性；二是受部門管理不一、項目資金條塊分割、各自為政的制約，在一些區(qū)縣財政比較緊張的地方，農業(yè)項目的建設過程中缺少專項資金是常事，這也導致了很多項目停留在規(guī)劃階段而無法推進；三是很多涉農資金來源多個部門，資金的使用也面臨了諸多的約束，很多項目雖然花費了大量資金，但是項目功能重復，浪費資金現(xiàn)象也非常突出。

1.4 土地制度持續(xù)創(chuàng)新不足，制約現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展

成都市經過近十年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革創(chuàng)新實踐，以合作社和家庭農場為主的新型農業(yè)經營主體實現(xiàn)了快速有序發(fā)展，農業(yè)共贏制，三權分制試點、集體土地入市等體制機制也在逐步完善夯實。但伴隨新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農業(yè)化的步伐加快，農村現(xiàn)有土地制度對現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展制約矛盾日益凸顯，主要體現(xiàn)在以下兩點：一是農業(yè)設施用地，建設用地指標等的審批程序非常繁復；二是農業(yè)資產產權缺乏有力的保障，導致了許多項目難以落地，限制了現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展和產業(yè)的升級。

2 對策和建議

2.1 農業(yè)為根，科學引導

一是科學確定特色鎮(zhèn)的農業(yè)主導發(fā)展方向，夯實農業(yè)特色鎮(zhèn)的發(fā)展基礎，聘請全國的農業(yè)經濟專家，以政府購買服務的形式根據特色鎮(zhèn)發(fā)展實際需要對農業(yè)產業(yè)化定位和發(fā)展路徑給予指導，引導特色鎮(zhèn)圍繞著優(yōu)勢特色的同時，深度挖掘當?shù)靥厣幕糜钨Y源，作為農業(yè)的延伸功能來推動農文旅的有機融合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的價值轉化場景；二是建立農業(yè)發(fā)展保障體系，有效的分散產業(yè)發(fā)展的風險。農業(yè)的自然風險和市場風險，是阻礙農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的一個重要因素，因此在農業(yè)型特色鎮(zhèn)的建設過程中，必須同步做好風險保障體系的建設，完善政策性商業(yè)性的保險產品，有效地分散農業(yè)發(fā)展風險；三是發(fā)展壯大集體經濟組織，保證“原鄉(xiāng)人”在建設中主體地位和作用的發(fā)揮，以土地綜合整理為抓手，明確集體的土地、坑塘、林地等自然屬性的集體資產，并通過幫助其以工商注冊的形式明確集體經濟組織在市場中的主體地位，鼓勵成立集體經濟組織的合作社，實現(xiàn)集體經濟組織在建設過程中的主體地位和職能。

2.2 鎮(zhèn)園聯(lián)動，服務提檔

一是充分考慮產業(yè)的輻射帶動作用，發(fā)揮現(xiàn)有農業(yè)產業(yè)功能區(qū)產業(yè)集聚帶來的外溢效應，帶動特色鎮(zhèn)的社會管理和公共服務提檔升級，在特色鎮(zhèn)建設過程中，要著重凸顯功能區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)在生產與生活，企業(yè)與鄉(xiāng)民的融合互動關系； 二是重視發(fā)揮特色鎮(zhèn)對產業(yè)發(fā)展的配套服務作用，整合特色鎮(zhèn)建設相關項目，根據產業(yè)發(fā)展為導向來完善特色鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施，為產業(yè)的發(fā)展提供教育醫(yī)療的相關配套。

2.3 各司其職，扁平管理

一是構建形成“特色鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府+產業(yè)功能區(qū)管委會+居民社區(qū)”的管理職責明確，管理邊界清晰的管理架構模式，鎮(zhèn)政府負責日常行政事務管理，產業(yè)功能區(qū)管委會負責整個產業(yè)的招引和發(fā)展規(guī)劃，居民社區(qū)負責基層的社會治理各司其職，邊界清晰；二是在現(xiàn)有產業(yè)功能區(qū)內，逐步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并，提升管理效率；三是運用現(xiàn)代信息技術來分析人口分布情況和變化規(guī)律，整合鎮(zhèn)村公共服務職能和公共資源，推動鎮(zhèn)村管理服務的下沉，為居民提供便捷高效、智慧人性的公共服務。

2.4 要素支撐，提質增效

資金方面：一是應以特色鎮(zhèn)(融合發(fā)展單元)或產業(yè)功能區(qū)為基礎來建立一個統(tǒng)籌產業(yè)發(fā)展基金和建設專項資金的平臺，統(tǒng)籌安排各類項目資金；二是針對財政資金，建立自下而上的資金需求表達通道，提升財政資金與產業(yè)發(fā)展需求的匹配準確性；三是創(chuàng)新建設融資方式，吸引多渠道資金參與到發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)中，其中關鍵是探索以集體土地收益權、承包權、宅基地、土地結余指標收益權為抵押融資的方式，并建立區(qū)縣級融資平臺來集中收儲，處置范圍內的產權抵押物，形成農村產權抵押的擔保機制。

土地方面：一是深化農村土地制度改革，在落實“耕地不減少，質量不降低”的前提下“減人減房”、“拆多建少”，將節(jié)余指標盡量留存當?shù)厥褂?融合單元內)，并向區(qū)域內資源稟賦好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮奶厣?zhèn)鎮(zhèn)區(qū)或產業(yè)功能區(qū)、農商文旅體項目傾斜，使得“流量變增量”；二是探索農村財產權利退出改革機制，在鎮(zhèn)區(qū)范圍內開展土地承包權，經營權、農村宅基地使用權、資源有償退出和宅基地有償使用改革，引導土地節(jié)約集約利用；三是探索國有土地退出及盤活機制，鼓勵土地業(yè)主通過土地置換、入股、政府收儲、引入社會力量自主開發(fā)等方式，盤活閑置國有土地資源，保持場鎮(zhèn)活力。

人才方面：一是創(chuàng)新人才聘用及薪酬制度機制，探索以技術入股，專家大院等方式吸引專業(yè)技術人才成為新鄉(xiāng)民；二是采取特聘專職技術專家兼職咨詢專家，派駐鄉(xiāng)村規(guī)劃師等靈活形式參與到特色鎮(zhèn)的發(fā)展指導中來；三是高度重視人才在特色鎮(zhèn)的實際生活問題，明確人才的住房子女教育醫(yī)療等配套服務的方案；四是建立人才培訓機制，與國外知名院校機構合作，成立實習基地或研究中心以及特色技術學校，培訓各類鄉(xiāng)村振興人才。

3 結束語

除了城市郊區(qū)城鄉(xiāng)結構是扁平化的結構外，我國的廣大農村腹地地區(qū)依然是多層級的垂直結構，小城鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)區(qū)域的樞紐，是鄉(xiāng)村地域的經濟政治文化中心，具有上接城市，下聯(lián)鄉(xiāng)村區(qū)域經濟和發(fā)展的綜合功能，這樣的地位確立了其具備了成為城鄉(xiāng)生產要素流動和組合的中轉功能的作用。因此位于鄉(xiāng)村腹地的農業(yè)型特色鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)村振興中仍將發(fā)揮著重要的基礎作用，必須予以高度關注。