秦麗芳，陳 艷

（云南民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，云南 昆明 650000）

1 問(wèn)題的提出

在我國(guó)長(zhǎng)期的扶貧道路上，一直面臨著兩個(gè)主要問(wèn)題：一是扶貧對(duì)象是否精準(zhǔn)；二是扶貧政策是否“對(duì)味”。相較于過(guò)去，我國(guó)扶貧事業(yè)雖取得了令人矚目的成就，但脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。那么，“精準(zhǔn)扶貧政策”如何真正實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)？其中，政策執(zhí)行是關(guān)鍵之處。美國(guó)學(xué)者艾莉森曾明確指出：在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，方案確定功能僅占10%，而剩余的90%取決于政策的有效執(zhí)行。[1]由此可以看出，政策執(zhí)行是解決政策問(wèn)題的關(guān)鍵所在，同時(shí)也決定著問(wèn)題解決和實(shí)現(xiàn)的程度、范圍。

政策執(zhí)行是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果的重要環(huán)節(jié)，完善的政策制定必須依賴(lài)于務(wù)實(shí)的政策執(zhí)行。[2]從精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行角度看，扶貧政策執(zhí)行作為一個(gè)受多種變量影響的、極其復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)過(guò)程，充分利用模型這種認(rèn)識(shí)工具對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)潔的刻畫(huà)，可以達(dá)到對(duì)政策的本質(zhì)認(rèn)識(shí)。[3]因此，本文試圖將米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型引入精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的研究中，在探尋系統(tǒng)模型適用性的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)該模型未來(lái)發(fā)展取向等一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解釋力與說(shuō)服力。

2 米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型及其適用性

美國(guó)政策學(xué)家D·米特和C·霍恩在對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行深入研究時(shí)，構(gòu)建了政策執(zhí)行的系統(tǒng)模型[4]，該模型最早見(jiàn)于1975 年發(fā)表的《政策執(zhí)行過(guò)程：概念性框架》一文中。系統(tǒng)執(zhí)行模型確認(rèn)了影響政策決定和政策效果關(guān)系的多種因素。這些因素歸結(jié)為六個(gè)方面：（1）政策價(jià)值訴求，指的是政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)的清晰度、合理性以及科學(xué)性都將影響著政策的有效執(zhí)行；（2）政策資源，主要包括人力資源、財(cái)物資源、信息資源和權(quán)威資源等四種；（3）組織間溝通與強(qiáng)化行動(dòng)，是指執(zhí)行機(jī)關(guān)之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間在政策執(zhí)行過(guò)程中采取的互動(dòng)方式，主要包括溝通、協(xié)調(diào)和強(qiáng)制[5]；（4）執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性，主要包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)的層次高低、規(guī)模大小、責(zé)權(quán)分配、組織文化以及組織結(jié)構(gòu)等；（5）系統(tǒng)環(huán)境，是影響政策實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的一切因素的綜合；（6）執(zhí)行人員的偏好，主要指執(zhí)行人員對(duì)政策的認(rèn)知程度、反應(yīng)方向①以及反應(yīng)強(qiáng)度對(duì)政策執(zhí)行有效性的影響。

六種變量之間并不彼此獨(dú)立，而是在一定程度上存在著互動(dòng)關(guān)系。政策目標(biāo)影響組織間的溝通與強(qiáng)化行動(dòng)；政策資源對(duì)組織間溝通與強(qiáng)化行動(dòng)產(chǎn)生影響，進(jìn)而間接影響政策執(zhí)行者的執(zhí)行偏好；良好的組織間的溝通與強(qiáng)化行動(dòng)能直接促進(jìn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行人員的執(zhí)行積極性；政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)所處的社會(huì)環(huán)境對(duì)政策的執(zhí)行過(guò)程亦有影響。其中，政策目標(biāo)和資源作為政策有效執(zhí)行的前提條件，是系統(tǒng)模型中各要素的重要部分（見(jiàn)圖1）。米特—霍恩系統(tǒng)模型提供了一種研究政策執(zhí)行的解釋性框架，廣受認(rèn)可并被廣泛應(yīng)用于解釋諸多領(lǐng)域的政策執(zhí)行情況，是當(dāng)代政策執(zhí)行研究領(lǐng)域比較有影響力的理論工具。

圖 1 米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型

對(duì)中國(guó)公共政策執(zhí)行的研究來(lái)說(shuō)，米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型雖是一個(gè)西方舶來(lái)品，但面對(duì)政治、行政體制與西方國(guó)家存在重大差異的中國(guó)，其適用性在政策執(zhí)行實(shí)證分析中被不斷認(rèn)可。在公共政策執(zhí)行中，由于中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)的特殊地位，形成了“以黨領(lǐng)政”、黨和國(guó)家相互“嵌入”的公共政策執(zhí)行機(jī)制，呈現(xiàn)出 “高位推動(dòng)”的特點(diǎn)[6]，精準(zhǔn)扶貧政策具有典型的全國(guó)一致性政策形態(tài)特征，而精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行則是一種“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的“上下互動(dòng)”模式。米特—霍恩系統(tǒng)模型作為典型的“自上而下”政策執(zhí)行模式，以行政組織層級(jí)和自上而下指揮控制為核心，比較適用于自上而下的政治體制，運(yùn)用該模型對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行進(jìn)行研究具有適切性。米特—霍恩模型提出后不僅得到各國(guó)研究者的運(yùn)用和修正，也在諸多領(lǐng)域的政策執(zhí)行實(shí)證分析中被不斷檢驗(yàn)，對(duì)政策執(zhí)行的解釋具有較強(qiáng)的普適性。該模型的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行人員、執(zhí)行環(huán)境等變量之間的互動(dòng)關(guān)系這些常被我們所忽視的因素給予了充分的說(shuō)明。據(jù)中國(guó)知網(wǎng)上論文統(tǒng)計(jì)分析，近年國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界已經(jīng)開(kāi)始嘗試運(yùn)用米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行研究，主要集中在教育、醫(yī)療、環(huán)境、住房等領(lǐng)域。綜上，政策執(zhí)行系統(tǒng)模型對(duì)扶貧政策執(zhí)行績(jī)效的分析具有適用性，其關(guān)鍵在于識(shí)別該模型與中國(guó)情境存在差異的因素，以提高理論模型對(duì)特定政策執(zhí)行的說(shuō)服力。

3 左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行系統(tǒng)模型分析

3.1 左門(mén)鄉(xiāng)概況

云南省左門(mén)鄉(xiāng)位于云南楚雄彝族自治州姚安縣的西北部，屬于高寒貧困山區(qū)、少數(shù)民族聚居鄉(xiāng)，具有我國(guó)少數(shù)民族貧困地區(qū)自然環(huán)境惡劣、自我發(fā)展能力弱、人民生活水平低下等典型特征，是云南省20 個(gè)最邊遠(yuǎn)的民族特困鄉(xiāng)之一。②為確保如期啃下脫貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”，左門(mén)鄉(xiāng)堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的全領(lǐng)域、全過(guò)程參與、對(duì)口負(fù)責(zé)以及上下互動(dòng)的執(zhí)行模式，全力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)工作任務(wù)。2018 年7 月，左門(mén)鄉(xiāng)5 個(gè)貧困村實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽并順利通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收，脫貧攻堅(jiān)提前完成。左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的成功絕不是一個(gè)偶然，它是政策目標(biāo)、政策環(huán)境、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、人員以及政策環(huán)境等多種因素相互支持、相互作用的必然結(jié)果，其成功之經(jīng)驗(yàn)值得探討。政策執(zhí)行系統(tǒng)模型中國(guó)化研究，既適應(yīng)了中國(guó)場(chǎng)域，又適用于各個(gè)領(lǐng)域，同樣對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行研究也具有高度契合度。

3.2 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的系統(tǒng)模型

在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的分析中，左門(mén)鄉(xiāng)作為一個(gè)集少數(shù)民族、高寒山區(qū)、深度貧困為一體的貧困鄉(xiāng)，貧困面廣、貧困程度深、扶貧難度大，是我國(guó)扶貧過(guò)程中眾多貧困地區(qū)的縮影。該鄉(xiāng)能夠在2018 年提前完成脫貧任務(wù)，其扶貧效益之顯著無(wú)疑是精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中極具典型性和代表性的案例。

3.2.1 政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)：細(xì)化目標(biāo)奠定扶貧成效標(biāo)準(zhǔn)

公共政策的有效執(zhí)行在很大程度上取決于政策本身的質(zhì)量高低。美國(guó)學(xué)者史密斯直接將理想化的政策視為影響政策執(zhí)行的首要因素。[7]所謂理想化的政策意味著政策本身客觀合理、目標(biāo)清晰明確，多重目標(biāo)之間協(xié)調(diào)可行。自2013 年習(xí)近平總書(shū)記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”后，中共中央、國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》 等一系列政策文件，詳盡規(guī)定了精準(zhǔn)扶貧“兩不愁、三保障”的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，闡釋了“精準(zhǔn)扶貧”是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的重要保障，其最終目的在于貧困人口的精準(zhǔn)脫貧，目標(biāo)是到2020 年實(shí)現(xiàn)貧困人口的全面脫貧、貧困地區(qū)全面摘帽。

貧有百樣，困有千種。左門(mén)鄉(xiāng)聚焦當(dāng)?shù)厣疃蓉毨Т迩f和特殊群眾，結(jié)合本鄉(xiāng)實(shí)際，將扶貧目標(biāo)細(xì)分為“實(shí)現(xiàn)5 個(gè)村脫貧出列”“2017 年實(shí)現(xiàn)與全縣同步脫貧”“長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧”三個(gè)階段，量身制定多項(xiàng)脫貧方案和措施對(duì)扶貧工作進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃。圍繞目標(biāo)、對(duì)標(biāo)對(duì)表、全力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)任務(wù)，左門(mén)鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)證實(shí)了：清晰合理的扶貧目標(biāo)是精準(zhǔn)扶貧政策得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵。

明晰性、可行性是精準(zhǔn)扶貧政策被有效執(zhí)行之于政策目標(biāo)的基本要求。各項(xiàng)扶貧政策的制定主體雖有不同，但其政策目標(biāo)在基本精神上高度統(tǒng)一，都在于實(shí)現(xiàn)2020 年全面建成小康社會(huì)、貧困地區(qū)全面脫貧摘帽的目標(biāo)。由此可見(jiàn)，在左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，反映貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)、針對(duì)客觀扶貧問(wèn)題，且政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)結(jié)合扶貧工作已有樣態(tài)的扶貧政策發(fā)揮了前瞻性作用，極大影響著貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作的開(kāi)展以及扶貧政策執(zhí)行的成效。

3.2.2 政策資源：多元鄉(xiāng)村精英參與優(yōu)化扶貧成效

政策執(zhí)行要投入一定的資源，方能達(dá)到既定的政策目標(biāo)。資源的投入對(duì)政策的執(zhí)行有如賦予活力。[8]如果缺乏必要的政策資源，無(wú)論政策本身有多么理想，其執(zhí)行結(jié)果也不能達(dá)到理想的要求。對(duì)政策的有效執(zhí)行來(lái)說(shuō)，能確保執(zhí)行活動(dòng)順利開(kāi)展的資源主要包括人力、財(cái)力、信息以及權(quán)威等四種資源。[9]從左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的實(shí)踐來(lái)看，多元鄉(xiāng)村精英占據(jù)著特定的優(yōu)勢(shì)資源、具備一定影響力，并且以貧困人口為媒介與貧困鄉(xiāng)村建立了緊密的交互關(guān)系，向上與政府對(duì)話(huà)、向下同村民溝通，在精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)過(guò)程中的地位和作用不容小覷。

鄉(xiāng)村精英是國(guó)家政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的關(guān)鍵力量，由于社會(huì)領(lǐng)域的多元性和社會(huì)組織的多樣性，依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)鄉(xiāng)村精英的分類(lèi)也有所不同。借鑒王漢生關(guān)于鄉(xiāng)村精英分類(lèi)的觀點(diǎn)③，結(jié)合左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐，本文認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧背景下的鄉(xiāng)村精英是指在鄉(xiāng)村脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中，那些在政治地位、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方面占據(jù)著資源優(yōu)勢(shì)而被賦予特定權(quán)威的社會(huì)成員。據(jù)了解，當(dāng)前左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧的鄉(xiāng)村精英各有所長(zhǎng)，以其所占有的社會(huì)資源種類(lèi)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將他們劃分為政治精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英，各類(lèi)精英為貧困鄉(xiāng)村的精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行提供資源保障。這三大類(lèi)精英內(nèi)含著政策資源，表現(xiàn)為人力資源、財(cái)力和信息資源、權(quán)威資源，四種資源相互影響、相互強(qiáng)化，共同推動(dòng)著精準(zhǔn)扶貧政策在左門(mén)鄉(xiāng)的有效執(zhí)行（如圖2 所示）。

圖 2 鄉(xiāng)村精英參與左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧

政治精英的核心成員，包括鄉(xiāng)黨政班子、各村委書(shū)記和村主任以及扶貧專(zhuān)項(xiàng)工作隊(duì)的成員，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中發(fā)揮著組織領(lǐng)導(dǎo)村民參與精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐、協(xié)助掛包人員實(shí)現(xiàn)貧困人員結(jié)對(duì)幫扶全覆蓋的作用，是人力資源在扶貧過(guò)程中最集中的體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)精英多數(shù)擁有雄厚的資金、豐富的經(jīng)驗(yàn)和完善的信息網(wǎng)絡(luò)，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中通過(guò)提供資金、共享信息等方式對(duì)貧困人口實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)扶貧中財(cái)力和信息資源正是以經(jīng)濟(jì)精英為依托，發(fā)揮著重大作用。社會(huì)精英一般都具有知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)或者人品等方面的專(zhuān)長(zhǎng)，憑借自身所長(zhǎng)在精準(zhǔn)扶貧中積極帶動(dòng)貧困人口脫貧致富，做出特定的貢獻(xiàn)并取得一定成功，從而獲取了使村民信從的威望和力量，其主要發(fā)揮其思想感召和示范帶動(dòng)的作用，是權(quán)威資源外化的一種表現(xiàn)形式。左門(mén)鄉(xiāng)的多元鄉(xiāng)村精英之間相互扶持，形成了多點(diǎn)發(fā)力、各方出力、共同給力的扶貧攻堅(jiān)大格局。其中，經(jīng)濟(jì)精英帶動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧致富，相比政治精英、社會(huì)精英，經(jīng)濟(jì)精英在貫徹執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策中發(fā)揮著更具體、更重要的作用。

發(fā)展特色農(nóng)業(yè)是帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，也是新農(nóng)村脫貧、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。一方面，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英在配套資金等方面擁有較多優(yōu)勢(shì)，不僅可以憑借資金優(yōu)勢(shì)承接政策扶貧項(xiàng)目，還立足于地方特色帶動(dòng)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧發(fā)展。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英帶領(lǐng)下，左門(mén)鄉(xiāng)充分發(fā)揮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)資源，投入各項(xiàng)惠農(nóng)資金1 378.24 萬(wàn)元，整合資金305 萬(wàn)元，按照“一村一品”的思路，成立了綠興畜禽養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社、彝興紙皮核桃種植專(zhuān)業(yè)合作社、姚安綠吉農(nóng)產(chǎn)品專(zhuān)業(yè)合作社、彝山綠寶農(nóng)產(chǎn)品種植營(yíng)銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)合作社和花椒園果蔬種植專(zhuān)業(yè)合作社五大專(zhuān)業(yè)合作社，每個(gè)合作社彼此獨(dú)立，帶動(dòng)本村產(chǎn)業(yè)發(fā)展；又互相聯(lián)系，把全鄉(xiāng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升到立體式發(fā)展的新水平。另一方面，鄉(xiāng)村精英可以借助其完善的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村貧困需求與社會(huì)幫扶資源兩者間的信息互通、共享。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中，掌握充足的信息和擁有暢通的信息渠道，對(duì)政策執(zhí)行起著至關(guān)重要的作用。[10]左門(mén)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)精英在“村企共建”“百企幫百村”等多項(xiàng)活動(dòng)中積極向社會(huì)企業(yè)和貧困群眾傳遞有效的產(chǎn)業(yè)扶貧的信息，依靠“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代優(yōu)勢(shì)，以合作社為對(duì)外窗口與大姚三臺(tái)綠特公司、寶來(lái)公司、姚安鑫盛公司等農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展訂單合作模式，緊抓市場(chǎng)信息，市場(chǎng)需要什么，農(nóng)戶(hù)就種植什么，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售與市場(chǎng)需求之間的信息互通。

正是在經(jīng)濟(jì)精英的作用下，左門(mén)鄉(xiāng)才得以選準(zhǔn)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料引進(jìn)、外聯(lián)市場(chǎng)統(tǒng)一營(yíng)銷(xiāo)的“互聯(lián)網(wǎng)+公司+合作社+農(nóng)戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式，提升了全鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，夯實(shí)了增收脫貧基礎(chǔ)?？梢?jiàn)，這種以經(jīng)濟(jì)精英為依托而實(shí)現(xiàn)的財(cái)力、信息資源全方位、多層次共享，對(duì)左門(mén)鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性是不言而喻的，當(dāng)然，其對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的助推作用也是毋庸置疑的。

3.2.3 組織間的溝通與執(zhí)行活動(dòng)：多機(jī)構(gòu)協(xié)同執(zhí)行確保扶貧實(shí)效

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是一項(xiàng)十分復(fù)雜的管理活動(dòng)，需要不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行人員的共同參與和密切配合，而組織間的溝通與執(zhí)行活動(dòng)不僅包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的指揮協(xié)作，還包括執(zhí)行者與扶貧對(duì)象之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)。左門(mén)鄉(xiāng)扶貧脫貧任務(wù)復(fù)雜且艱巨，精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行活動(dòng)需要政府、企業(yè)、村委會(huì)等各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同合作，因而組織間溝通、協(xié)調(diào)的互動(dòng)成為了聯(lián)系扶貧政策與目標(biāo)群眾的窗口。

（1）執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)。從左門(mén)鄉(xiāng)扎實(shí)推進(jìn)就業(yè)扶貧的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，地方政府、村委會(huì)、企業(yè)之間的互動(dòng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策在貧困農(nóng)村執(zhí)行的有效性有著顯而易見(jiàn)的影響。為實(shí)現(xiàn)就業(yè)崗位精準(zhǔn)對(duì)接，擴(kuò)大就業(yè)崗位脫貧覆蓋面，左門(mén)鄉(xiāng)建立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”跨部門(mén)、跨級(jí)別的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，力求協(xié)同推進(jìn)就業(yè)扶貧工作的開(kāi)展。鄉(xiāng)黨委政府利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和扶貧協(xié)作資金加大鄉(xiāng)村公共服務(wù)崗位的開(kāi)發(fā)力度，重點(diǎn)幫扶無(wú)法離鄉(xiāng)、無(wú)業(yè)可扶的貧困人口；同時(shí)采取給予跨省務(wù)工貧困人口交通補(bǔ)貼、組織勞務(wù)輸出人員經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)等措施，加強(qiáng)勞務(wù)輸出服務(wù)。各村委會(huì)高度重視“技能進(jìn)村入戶(hù)”工作，堅(jiān)持實(shí)施技能脫貧，統(tǒng)籌整合各類(lèi)培訓(xùn)資源，組織貧困人員參加勞動(dòng)崗前培訓(xùn)、訂單培訓(xùn)、崗位技能提升培訓(xùn)，按規(guī)定落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)助政策，以提高貧困人口的就業(yè)質(zhì)量。大姚三臺(tái)綠特公司、寶來(lái)公司、姚安鑫盛公司等農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)根據(jù)自身企業(yè)實(shí)際提供多種形式的就業(yè)崗位，通過(guò)雇傭貧困家庭勞動(dòng)力參與保潔、治安、產(chǎn)品分類(lèi)和包裝等工作增加貧困人口的收入。左門(mén)鄉(xiāng)在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策中實(shí)現(xiàn)了多區(qū)域、多部門(mén)、多方式、多元主體協(xié)調(diào)合作的互動(dòng)格局，很大程度上確保了扶貧政策的有效執(zhí)行。

（2）執(zhí)行者與目標(biāo)人群間的互動(dòng)。政策執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政策執(zhí)行人員與目標(biāo)人群間的互動(dòng)起著關(guān)鍵作用。政策目標(biāo)群體是政策直接作用的對(duì)象，貧困人群的理解和支持與否直接決定了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的效果。為確保扶貧政策“進(jìn)村落戶(hù)入人心”，左門(mén)鄉(xiāng)堅(jiān)持脫貧攻堅(jiān)群眾主體作用，加強(qiáng)扶貧干部與貧困群眾之間的溝通交流，以村為單位、以戶(hù)為對(duì)象做到享受政策明白卡、收入明白卡、幫扶成效卡、收入確認(rèn)卡上墻，真正了解村民致貧原因和脫貧需求；依據(jù)實(shí)際狀況，將村民分為非貧困戶(hù)、貧困戶(hù)、貧困戶(hù)中享受政策一致戶(hù)和需要單獨(dú)教育引導(dǎo)戶(hù)幾個(gè)類(lèi)別，做好分門(mén)別類(lèi)的政策宣傳，確保村民對(duì)幫扶政策、幫扶措施、幫扶成效說(shuō)得清、講得明，確保各類(lèi)貧困群眾對(duì)扶貧工作的充分認(rèn)可和大力支持。左門(mén)鄉(xiāng)推行的這種扶貧溝通機(jī)制由于考慮到不同類(lèi)別貧困戶(hù)的脫貧需求，以大多數(shù)貧困戶(hù)的利益為基礎(chǔ)，扶貧政策的執(zhí)行得到了極大的支持和理解，因此扶貧成效顯著。

3.2.4 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)特征：各司其職助推產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)效

政策執(zhí)行的組織理論學(xué)派認(rèn)為，組織是政策執(zhí)行的主體，任何政策都是通過(guò)一定的組織得以執(zhí)行的。[11]精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是一個(gè)典型的組織行為，需要依托建立一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力、行之有效的組織，而在左門(mén)鄉(xiāng)扶貧實(shí)踐中，黨委政府、村委會(huì)、企業(yè)等各個(gè)機(jī)構(gòu)能否各司其職、發(fā)揮其在脫貧開(kāi)發(fā)中的力量作用是決定扶貧政策執(zhí)行效果的重要因素。

在精準(zhǔn)扶貧全國(guó)動(dòng)員的大勢(shì)下，左門(mén)鄉(xiāng)“政府+公司+合作社+農(nóng)戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)扶貧新機(jī)制取得了階段性的經(jīng)濟(jì)效益。在產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐中，鄉(xiāng)黨委政府牽頭引路、組織試驗(yàn)示范、幫扶購(gòu)買(mǎi)種植保險(xiǎn)、組織掛包單位幫扶物資資金，自上而下高效貫徹執(zhí)行上級(jí)組織的決定；各村“兩委”及黨員示范種植、組織發(fā)動(dòng)和實(shí)施生產(chǎn)，將產(chǎn)業(yè)扶貧帶到田間地頭，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)幫扶進(jìn)村入戶(hù)，具有較強(qiáng)的行政性；各大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與村民簽訂農(nóng)產(chǎn)品訂單，提供統(tǒng)一種苗、提供農(nóng)藥化肥和舉辦科技培訓(xùn)，還為貧困勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位，最大限度助力左門(mén)鄉(xiāng)脫貧工作的開(kāi)展，體現(xiàn)了服務(wù)于黨和國(guó)家扶貧政策目標(biāo)的強(qiáng)烈責(zé)任感。左門(mén)鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新模式強(qiáng)調(diào)多方力量參與、自上而下、內(nèi)外合作協(xié)調(diào)扶貧的動(dòng)力機(jī)制，從而證實(shí)了組織層級(jí)縫隙和職能分割矛盾之彌合，是組織具有凝聚力、戰(zhàn)斗力和執(zhí)行力的生動(dòng)反映，更是組織特性影響行為能力精細(xì)化的現(xiàn)實(shí)樣板，有力確保精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性、持續(xù)性。

3.2.5 系統(tǒng)環(huán)境：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)夯實(shí)脫貧基礎(chǔ)

任何政策都是根植于一定社會(huì)環(huán)境之中的，良好的政策環(huán)境是政策實(shí)現(xiàn)無(wú)偏差執(zhí)行的前提。就精準(zhǔn)扶貧政策而言，影響執(zhí)行成效的社會(huì)環(huán)境主要是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境。精準(zhǔn)扶貧政策要想得到成功的執(zhí)行，就必須與特定的政策環(huán)境達(dá)成平衡；相反，扶貧政策離開(kāi)了特定的政策環(huán)境就有可能淪為“無(wú)家可歸的孤魂”。與其他因素相比，經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行作用更為直接。

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境在當(dāng)下及未來(lái)較長(zhǎng)期限內(nèi)，總體態(tài)勢(shì)是穩(wěn)定有利的。從宏觀上看，中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家經(jīng)濟(jì)總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)態(tài)勢(shì)明顯，2017 年、2018 年我國(guó)GDP 總量接連突破80 萬(wàn)億元、90 萬(wàn)億元，經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)兩年登上新臺(tái)階，且穩(wěn)居全球第二位。③經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)增長(zhǎng)、高質(zhì)量發(fā)展為精準(zhǔn)扶貧財(cái)政投入的持續(xù)增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)拓寬了精準(zhǔn)扶貧的廣度和深度。就微觀環(huán)境而言，左門(mén)鄉(xiāng)緊抓精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金高投入的機(jī)遇，2014 年以來(lái)全鄉(xiāng)投入到戶(hù)產(chǎn)業(yè)扶貧資金208 萬(wàn)元，小額信貸2125 萬(wàn)元，通過(guò)整合人、財(cái)、物等資源，依托五大農(nóng)產(chǎn)品合作社積極聯(lián)系企業(yè)簽訂購(gòu)銷(xiāo)合同與種植協(xié)議，以“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶(hù)”的形式發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，增加集體經(jīng)濟(jì)收入，夯實(shí)了貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧政策有效執(zhí)行離不開(kāi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，當(dāng)然，也離不開(kāi)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這說(shuō)明國(guó)家經(jīng)濟(jì)支持是精準(zhǔn)扶貧政策在貧困地區(qū)執(zhí)行的堅(jiān)強(qiáng)后盾，而貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展機(jī)制則是扶貧政策得以有效執(zhí)行的重要保障?？傊?，經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策在左門(mén)鄉(xiāng)的執(zhí)行起著直接的影響作用。

3.2.6 政策執(zhí)行人員的偏好：勇?lián)?zé)任助力脫貧攻堅(jiān)

精準(zhǔn)扶貧政策最終是依靠執(zhí)行人員來(lái)“落地”實(shí)施的，執(zhí)行者對(duì)扶貧政策的認(rèn)知、回應(yīng)態(tài)度、回應(yīng)強(qiáng)度都嚴(yán)重影響著扶貧政策執(zhí)行的成效。臺(tái)灣學(xué)者朱志宏認(rèn)為：好的政策執(zhí)行效果取決于政策執(zhí)行主體對(duì)政策及價(jià)值取向的認(rèn)知、理解和認(rèn)同。

隨著脫貧攻堅(jiān)的深入，左門(mén)鄉(xiāng)一批批基層工作者在這項(xiàng)艱巨又光榮的任務(wù)中得到淬煉，成為精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中極具凝聚力、戰(zhàn)斗力和號(hào)召力的一線(xiàn)人員。圍繞“脫貧攻堅(jiān)”這一中心，鄉(xiāng)黨委政府成立了脫貧摘帽攻堅(jiān)指揮部，所有成員自愿簽訂脫貧摘帽責(zé)任狀，完善責(zé)任機(jī)制、落實(shí)責(zé)任清單，真正做到“個(gè)個(gè)頭上有目標(biāo)、人人肩上有責(zé)任”，形成了濃厚的扶貧攻堅(jiān)氛圍。扶貧人員的責(zé)任意識(shí)在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中占據(jù)著不容忽視的地位。同時(shí)，按照“一村一品興產(chǎn)業(yè)”的思路，村組干部、“兩委”成員和黨員積極參與新產(chǎn)品試驗(yàn)種植、帶頭發(fā)展產(chǎn)業(yè)。2017 年12 月，左門(mén)村黨支部書(shū)記在原有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上提出了“河箐旁邊種魔芋”的新思路，并動(dòng)員黨員干部、先富農(nóng)戶(hù)帶頭示范種植，將魔芋種植輻射全鄉(xiāng)5 個(gè)村寨。2019 年，全鄉(xiāng)魔芋種植規(guī)模達(dá)140 畝，增收1279 萬(wàn)元，為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增添了新動(dòng)力。

推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，扶貧人員用辛苦指數(shù)換取貧困群眾的幸福指數(shù)。正是政策執(zhí)行人員對(duì)扶貧政策的認(rèn)同、高度責(zé)任感和自覺(jué)性，才確保了扶貧政策的有效執(zhí)行。如果政策執(zhí)行人員不勤于學(xué)習(xí)政策的精神，對(duì)扶貧政策抱著一種模棱兩可甚至事不關(guān)己的態(tài)度；或者害怕被批評(píng)、被民眾反對(duì)，缺乏工作的自覺(jué)性和主動(dòng)性，其結(jié)果必然是敷衍塞責(zé)、玩忽職守，精準(zhǔn)扶貧政策難以取得圓滿(mǎn)的執(zhí)行結(jié)果?？梢哉f(shuō)，精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)必須由一定執(zhí)行人員貫徹實(shí)施的政策，政策執(zhí)行人員對(duì)政策的認(rèn)同、對(duì)政策執(zhí)行行為投入自覺(jué)性、對(duì)工作負(fù)責(zé)、有較高的政策水平是實(shí)現(xiàn)無(wú)偏差執(zhí)行政策的重要條件所在。

4 結(jié)論

綜合上述分析，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，左門(mén)鄉(xiāng)之所以能堅(jiān)持貫徹“精準(zhǔn)扶貧”的宗旨、保障精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的最大效益，其成功經(jīng)驗(yàn)與米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的內(nèi)在邏輯有著高度契合性。其中政策目標(biāo)、政策資源、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行人員以及政策環(huán)境的影響在扶貧政策執(zhí)行的過(guò)程中均得到驗(yàn)證，這說(shuō)明了米特—霍恩的系統(tǒng)模型對(duì)于中國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的研究具有適用性和解釋力，也佐證了張金馬的觀點(diǎn)，“充分利用執(zhí)行模型這一認(rèn)識(shí)工具對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行簡(jiǎn)潔的刻畫(huà)，可以達(dá)到對(duì)特定政策的本質(zhì)認(rèn)識(shí)”。[3]

政策執(zhí)行不僅僅是政策過(guò)程中一個(gè)簡(jiǎn)單的環(huán)節(jié)，更是一個(gè)整合、互補(bǔ)要素的互相關(guān)聯(lián)、互相影響過(guò)程，對(duì)于這個(gè)過(guò)程的解剖是探究政策何以有效執(zhí)行的關(guān)鍵所在。盡管現(xiàn)有的政策執(zhí)行理論扎根于西方國(guó)家，且理論產(chǎn)生的背景、適用性等方面與中國(guó)政策執(zhí)行的實(shí)踐稍有出入，但其理論觀點(diǎn)依然對(duì)中國(guó)的政策實(shí)踐有著重要啟示。借助米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型將左門(mén)鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的復(fù)雜因素進(jìn)行整合，不僅能更好地透析政策執(zhí)行的全過(guò)程，對(duì)政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的豐富及完善也起到了一定的作用，同時(shí)為該模型應(yīng)用于多領(lǐng)域研究提供了更多的可能性。

注釋?zhuān)?/p>

① 此處的反應(yīng)方向，可理解為對(duì)政策所持的態(tài)度，即：支持政策、中立態(tài)度或者反對(duì)政策。參見(jiàn)陳慶云. 公共政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：171.

② 該部分資料是由筆者根據(jù)《左門(mén)鄉(xiāng)脫貧攻堅(jiān)工作情況匯報(bào)》（云南省左門(mén)鄉(xiāng)人民政府印贈(zèng)，2019 年5 月）、《姚安縣志》（姚安縣志編纂委員會(huì)，云南人民出版社，1996）和《楚雄彝族自治州志（1978—2010）》（楚雄彝族自治州地方志編纂委員會(huì)，云南人民出版社，2018）有關(guān)資料整理而成。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：2019 年2 月28 日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《中華人民共和國(guó)2018 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。