修林濤　范毅

2019年8月，習(xí)近平總書記在甘肅考察時(shí)指出，要努力譜寫加快建設(shè)幸福美好新甘肅、不斷開創(chuàng)富民興隴新局面的時(shí)代篇章?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。當(dāng)前，甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分不平衡的情況依然存在，發(fā)展中存在的一系列矛盾逐步凸顯，實(shí)施高質(zhì)量城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的任務(wù)仍然艱巨?！笆奈濉睍r(shí)期，甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展空間仍然較大，將繼續(xù)為全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供持續(xù)動(dòng)力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將成為鞏固脫貧攻堅(jiān)成效的重要任務(wù)之一，城鎮(zhèn)化空間布局面臨進(jìn)一步優(yōu)化，需要不斷推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

一、甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展總體情況

（一）城鎮(zhèn)化總體水平穩(wěn)步提升

2010—2019年，全省城鎮(zhèn)人口從923.66萬(wàn)人增長(zhǎng)至1283.74 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平從36.12%提高至48.49%，增長(zhǎng)了12.37個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.24個(gè)百分點(diǎn)，增速快于全國(guó)（1.07），領(lǐng)先于西北地區(qū)（1.19）。2019年全省城鎮(zhèn)化水平接近2009年全國(guó)水平（48.30%），二者存在約10年的差距。甘肅三大地區(qū)中，甘肅中部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平從45.52%增長(zhǎng)至55.26%，年均增長(zhǎng)0.97個(gè)百分點(diǎn)，增速相對(duì)較慢。隴東隴南城鎮(zhèn)化水平從25.31%增長(zhǎng)至39.81%，年均增長(zhǎng)1.45個(gè)百分點(diǎn)，在三個(gè)地區(qū)中增速最快，本地農(nóng)民大量進(jìn)城和人口大量流出現(xiàn)象同時(shí)存在，正處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展前期。河西走廊城鎮(zhèn)化水平從41.01%增長(zhǎng)至54.23%，年均增長(zhǎng)1.32個(gè)百分點(diǎn)（表1）。

（二）縣城成為吸納新增城鎮(zhèn)人口的主要載體

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010—2017年，全省市州（含省會(huì)）城區(qū)的城鎮(zhèn)人口占全省的比重下降了9.97個(gè)百分點(diǎn)，吸納了26.95%的新增城鎮(zhèn)人口，而縣域城鎮(zhèn)人口比重提升了9.97個(gè)百分點(diǎn)，吸納了73.05%的新增城鎮(zhèn)人口。除省會(huì)以外的市州城區(qū)，城鎮(zhèn)人口比重減少了0.90個(gè)百分點(diǎn)，吸納了26.21%的新增城鎮(zhèn)人口。省會(huì)蘭州城區(qū)的城鎮(zhèn)人口比重下降達(dá)9.07個(gè)百分點(diǎn)，僅吸納了0.74%的新增城鎮(zhèn)人口，而蘭州所轄縣城的城鎮(zhèn)人口比重增長(zhǎng)了1.61個(gè)百分點(diǎn)，吸納了8.36%的新增城鎮(zhèn)人口。

（三）人口流出對(duì)城鎮(zhèn)化水平提升作出了貢獻(xiàn)

甘肅是人口流出省，全省城鎮(zhèn)化水平的提升，既有本地農(nóng)村人口進(jìn)城的推動(dòng)，也有人口轉(zhuǎn)移至省外的貢獻(xiàn)。2019年全省人口流出規(guī)模為135.88萬(wàn)人，人口流出比例（流出人口/戶籍人口）為4.88%，為城鎮(zhèn)化水平的提升貢獻(xiàn)了2.37個(gè)百分點(diǎn)。甘肅三大地區(qū)中，甘肅中部和隴東隴南均為人口流出地區(qū)，2019年人口流出規(guī)模分別為15.46萬(wàn)人和120.86萬(wàn)人，對(duì)城鎮(zhèn)化水平提升貢獻(xiàn)了0.81和4.14個(gè)百分點(diǎn)，隴東隴南人口流出對(duì)城鎮(zhèn)化水平提升的貢獻(xiàn)較大。同樣是發(fā)展基礎(chǔ)較弱、資源緊缺、相對(duì)貧困人口眾多的內(nèi)陸后發(fā)省份，2019年貴州省人口流出比例為20.75%，人口流出為城鎮(zhèn)化水平的提升貢獻(xiàn)了10.17個(gè)百分點(diǎn)，相比而言，甘肅人口流出還有較大的空間。

二、甘肅省推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問題

（一）地區(qū)之間存在結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象

2010—2019年，甘肅中部地區(qū)生產(chǎn)總值占全省比重提高了4.97個(gè)百分點(diǎn)，而城鎮(zhèn)人口比重降低了4.24個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未能同步促進(jìn)吸納城鎮(zhèn)人口。河西走廊經(jīng)濟(jì)比重降低了5.72個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口比重下降了0.62個(gè)百分點(diǎn)。隴東隴南城鎮(zhèn)人口比重提高了4.6個(gè)百分點(diǎn)，地區(qū)生產(chǎn)總值比重卻降低了0.08個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)（表2）。省會(huì)蘭州在吸納人口集聚上的優(yōu)勢(shì)并不突出，2010—2019年，蘭州經(jīng)濟(jì)占全省比重提高了5.32個(gè)百分點(diǎn)，是全省經(jīng)濟(jì)比重提升最多的城市，而城鎮(zhèn)人口比重卻下降了5.93個(gè)百分點(diǎn)。2019年蘭州經(jīng)濟(jì)比重與常住人口比重之比為2.27，高于杭州（1.35）和西安（1.17）兩個(gè)省會(huì)城市（表3）。

（二）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度出現(xiàn)較大下滑

在甘肅省當(dāng)前的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，工業(yè)化發(fā)展仍然是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ拭C的工業(yè)增長(zhǎng)速度落后于全國(guó)水平。2010—2019年，全國(guó)工業(yè)產(chǎn)值年均增幅為7.52個(gè)百分點(diǎn)，而甘肅為4.11個(gè)百分點(diǎn)。近6年，甘肅人均生產(chǎn)總值與全國(guó)水平差距逐漸拉大，2013年人均生產(chǎn)總值為全國(guó)水平的55%，至2019年僅為全國(guó)水平的47%，比2015年低了4個(gè)百分點(diǎn)，甚至比2013年還低8個(gè)百分點(diǎn)，與全國(guó)平均相比呈現(xiàn) “倒U型”，差距在擴(kuò)大，而不是縮小，需要高度關(guān)注。

（三）區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大

河西走廊地形狹長(zhǎng)，不利于形成區(qū)域中心城市，中部地區(qū)和隴東隴南區(qū)域間交通基礎(chǔ)設(shè)施密度不高，城市之間交通互聯(lián)互通難度大，區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)成本較高。從公路密度和高速公路密度來(lái)看，甘肅中部城市群為65.66和1.91公里/百平方公里，關(guān)中平原城市群（甘肅部分）為77.87和1.24公里/百平方公里，均低于關(guān)中平原城市群（陜西部分）129.73和3.32公里/百平方公里的建設(shè)水平。

（四）部分地區(qū)出現(xiàn)收縮城市

甘肅部分資源枯竭或產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足的地區(qū)，出現(xiàn)了城區(qū)人口逐步減少或增長(zhǎng)停滯的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010—2017年，約有十分之一左右的區(qū)（縣）出現(xiàn)了城區(qū)人口減少或增長(zhǎng)停滯，其中一部分為城區(qū)人口減少，如某縣城區(qū)人口從2010年的9.49 萬(wàn)人減少至2017年的7.52 萬(wàn)人。另一部分為城區(qū)人口增長(zhǎng)停滯（七年累計(jì)增長(zhǎng)小于3%），如某縣城區(qū)人口從2010年的2.81萬(wàn)人增長(zhǎng)至2017年的2.83萬(wàn)人，7年僅增長(zhǎng)0.89%。

三、“十四五”時(shí)期推動(dòng)甘肅省城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的建議

（一）在對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略上，要主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大戰(zhàn)略任務(wù)，實(shí)施重大項(xiàng)目

甘肅地處絲綢之路的黃金地段，要積極搶抓“一帶一路”建設(shè)機(jī)遇，積極擴(kuò)大與已結(jié)對(duì)國(guó)際友好城市的多雙邊投資、貿(mào)易、技術(shù)、文化等的交流合作，推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能合作和重大項(xiàng)目合作。深入落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大戰(zhàn)略，實(shí)施黃河上游生態(tài)功能區(qū)保護(hù)工程，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，因地制宜發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、中醫(yī)中藥、文化旅游、智能制造等生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，探索甘肅特色新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的新路子。

（二）在優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局上，要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動(dòng)規(guī)律，推動(dòng)甘肅三大地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

“十四五”期間，甘肅中部地區(qū)應(yīng)增強(qiáng)蘭白都市圈的龍頭帶動(dòng)作用，發(fā)揮蘭州人口吸納效應(yīng)，優(yōu)化蘭州新區(qū)等重要載體的發(fā)展理念，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)，構(gòu)建都市圈新興增長(zhǎng)極。隴東隴南地區(qū)，應(yīng)作為甘肅城鎮(zhèn)化的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，加強(qiáng)政策和資金扶持，提升與周邊區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通水平，充分借力關(guān)中平原城市群、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展資源，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大平臺(tái)，提高天水等城市作為區(qū)域中心城市的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。河西走廊受地理?xiàng)l件限制，進(jìn)一步集聚人口的空間受到制約，未來(lái)發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)優(yōu)勢(shì)，挖掘厚重的歷史文化底蘊(yùn)，構(gòu)建國(guó)際文化交流合作平臺(tái)，建設(shè)高品質(zhì)節(jié)點(diǎn)型城市，構(gòu)建絲路文化走廊和生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶。

（三）在加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐上，要大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，為城鎮(zhèn)化提供持續(xù)動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障

近年來(lái)甘肅工業(yè)發(fā)展速度慢于全國(guó)平均水平，必須積極發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，不斷吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)，有力支撐城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。城市創(chuàng)新發(fā)展與人才素質(zhì)密切相關(guān)，“十四五”期間，要發(fā)揮蘭州在產(chǎn)業(yè)選擇和人才引進(jìn)上的優(yōu)勢(shì)，充分利用蘭州大學(xué)、中科院等機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)高水平科創(chuàng)人才的集聚，提高科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化能力。促進(jìn)蘭白都市圈產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)蘭州新區(qū)、蘭州白銀國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)等重要產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)，做強(qiáng)石化裝備、新能源、新材料、生物醫(yī)藥等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。

（四）在城市建設(shè)上，要立足自然文化資源優(yōu)勢(shì)，塑造精致空間，建設(shè)高品質(zhì)宜居城市

甘肅山河地貌多樣，文化底蘊(yùn)深厚，具有塑造特色隴原城市的良好條件，需要堅(jiān)持“人民城市為人民”理念，拿出“繡花”功夫，構(gòu)建空間精致、環(huán)境優(yōu)美、配套完善、治理精細(xì)的美麗宜居城市?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)積極推動(dòng)城市綠色發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ)。彰顯甘肅優(yōu)美的山水元素和深厚的文化底蘊(yùn)，塑造體現(xiàn)隴上風(fēng)貌特色的城市空間形態(tài)，推動(dòng)重點(diǎn)地塊城市設(shè)計(jì)，構(gòu)建特色鮮明的場(chǎng)所文脈、慢行系統(tǒng)和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)。高品質(zhì)的城市生活離不開高水平的服務(wù)配套，要提高公共服務(wù)品質(zhì)，完善城市功能，加強(qiáng)對(duì)未來(lái)生活方式和消費(fèi)趨勢(shì)的研判，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)一批教育、醫(yī)療、文化、體育、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施，營(yíng)造步行優(yōu)先、消費(fèi)便利、休閑友好、充滿活力的城市生活場(chǎng)景，培育社區(qū)、鄰里、街坊三級(jí)高品質(zhì)生活圈。建設(shè)宜居城市、韌性城市、智能城市等新型城市。

（五）在縣城發(fā)展上，要搶抓縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)機(jī)遇，提升縣城人口和經(jīng)濟(jì)吸納能力

“十四五”期間，甘肅要結(jié)合國(guó)家要求和自身情況，補(bǔ)齊縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的短板和弱項(xiàng)，提升公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，優(yōu)化醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、幼托、文體和社區(qū)服務(wù)等設(shè)施。提升環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施水準(zhǔn)，完善垃圾集運(yùn)和處理、污水收集處理等設(shè)施。推動(dòng)市政設(shè)施升級(jí)，更新改造交通設(shè)施和市政管網(wǎng)，推進(jìn)老舊小區(qū)改造。提高產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，補(bǔ)齊智能工廠、產(chǎn)品研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、檢驗(yàn)檢測(cè)、職業(yè)培訓(xùn)、倉(cāng)儲(chǔ)物流等設(shè)施短板。推動(dòng)縣城智慧化改造，建設(shè)城市大腦、數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)等新型信息基礎(chǔ)設(shè)施，提高產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和城市數(shù)字化水平。

（六）在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，要推動(dòng)區(qū)域重大交通設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建發(fā)展支撐體系

甘肅省區(qū)域間交通基礎(chǔ)設(shè)施密度不高，建設(shè)維護(hù)成本較大，區(qū)域重大交通基礎(chǔ)設(shè)施短板明顯。“十四五”期間，要服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，主動(dòng)對(duì)接西部陸海新通道，優(yōu)化區(qū)域鐵路貨運(yùn)功能，融入中歐班列國(guó)際物流通道。結(jié)合“兩新一重”建設(shè)，優(yōu)化“兩橫七縱”交通網(wǎng)絡(luò)，完善城市間暢通高效的交通網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)與周邊關(guān)中、蘭西、成渝等區(qū)域的交通聯(lián)系。強(qiáng)化蘭州綜合樞紐職能，構(gòu)建集陸、空、港于一體的區(qū)域性綜合交通樞紐。

（七）在城鎮(zhèn)化機(jī)制創(chuàng)新上，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力

“十四五”期間，要充分利用城市提供的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，建立就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，健全農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)制度，落實(shí)農(nóng)民工“春潮行動(dòng)”“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”，引導(dǎo)有意愿、有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化。充分利用農(nóng)村人口進(jìn)入城市后閑置的農(nóng)村用地資源，創(chuàng)新規(guī)劃管理和土地指標(biāo)使用方式，為發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供充足空間，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素高效流動(dòng)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）