李智

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要“堅(jiān)持存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的重大戰(zhàn)略任務(wù)。為深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，找到制約當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同全國(guó)總工會(huì)于2020年圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿和居住情況，在全國(guó)范圍內(nèi)開展問卷調(diào)查。調(diào)查范圍涉及東中西部14個(gè)省份46個(gè)城市，調(diào)查回收問卷23381份，有效問卷回收率為99.4%。結(jié)果表明，當(dāng)前，超過四成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口計(jì)劃通過購(gòu)買商品房、申請(qǐng)保障性住房、長(zhǎng)期租房等方式在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居，無“穩(wěn)定住房”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不高的關(guān)鍵所在，是阻礙有意愿落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的首要原因，是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合、家屬隨遷、退出農(nóng)村“三權(quán)”的重要因素?！笆奈濉睍r(shí)期，建議聚焦城市存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以解決“穩(wěn)定住房”為核心抓手，進(jìn)一步完善住房保障體系，加大面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房、長(zhǎng)租房和可支付產(chǎn)權(quán)住房供給，加快提升市民化質(zhì)量。

一、無“穩(wěn)定住房”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不高的關(guān)鍵

不滿足“穩(wěn)定住房”要求是有落戶意愿農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未落戶城鎮(zhèn)的首要原因。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，40.4%愿意落戶城鎮(zhèn)的受訪者因?yàn)椴粷M足“穩(wěn)定住房”要求尚未落戶，另有6.4%的受訪者因未購(gòu)買房屋未能落戶?！胺€(wěn)定住房”條件的門檻效應(yīng)在農(nóng)民工集聚城市中更為突出，北上廣深等一線城市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市、沿海地區(qū)外來人口密集城市中，分別有42.4%、41.7%和45.1%的愿意落戶農(nóng)民工受訪者，因不滿足“穩(wěn)定住房”要求而未能落戶。

“穩(wěn)定住房”是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)融合的重要途經(jīng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，擁有經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房和商品房等產(chǎn)權(quán)住房的受訪農(nóng)民工身份認(rèn)同和歸屬感顯著較強(qiáng)，分別有66.6%、64.7%和62.3%的受訪者認(rèn)為與本地戶籍居民沒有區(qū)別，分別高于受訪農(nóng)民工平均水平26.4、24.5和22.1個(gè)百分點(diǎn)，也顯著高于其他居住方式的農(nóng)民工群體。

“穩(wěn)定住房”是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家屬隨遷的重要條件。擁有“穩(wěn)定住房”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家屬隨遷比重顯著較高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在自購(gòu)商品房的受訪農(nóng)民工中，有89.9%的配偶和85.9%的子女隨遷進(jìn)城，分別高于受訪農(nóng)民工平均水平15.7和25.3個(gè)百分點(diǎn)。購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房和共有產(chǎn)權(quán)房的受訪農(nóng)民工中，分別有88.5%和85.3%的配偶，以及84.9%和85.3%的子女隨遷進(jìn)城，隨遷比重均顯著高于其他居住方式的農(nóng)民工群體。

“穩(wěn)定住房”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村“三權(quán)”的重要期望。調(diào)查顯示，35.3%的受訪農(nóng)民工在退出農(nóng)村“三權(quán)”時(shí)希望得到城市住房補(bǔ)償，分別高于選擇貨幣補(bǔ)償和社保減免的受訪農(nóng)民工占比11個(gè)和30.4個(gè)百分點(diǎn)。其中，24.8%的受訪農(nóng)民工希望享有城市保障性住房，10.5%的受訪農(nóng)民工希望享有商品房購(gòu)房補(bǔ)貼。在北上廣深等一線城市和沿海外來人口密集城市中，希望得到城市住房補(bǔ)償?shù)氖茉L農(nóng)民工占比分別高達(dá)43.2%和37.9%。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的質(zhì)量和覆蓋面亟待提升

超六成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無“穩(wěn)定住房”，租房是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的最主要居住方式。一方面，34.7%的受訪農(nóng)民工租房居住，位列各類居住方式首位。其中，北上廣深等一線城市和沿海外來人口密集城市分別有59.1%和48.1%的受訪農(nóng)民工租房居住。單位集體宿舍是農(nóng)民工第二大居住方式，解決了25.3%的受訪農(nóng)民工的基本住房需求。另一方面，63.1%的受訪農(nóng)民工租房、居住在單位集體宿舍或寄住親戚家，面臨不滿足“穩(wěn)定住房”要求而難以落戶城鎮(zhèn)的困境。其中，北上廣深等一線城市和沿海外來人口密集城市分別有90.5%和76.9%的受訪農(nóng)民工不具備“穩(wěn)定住房”。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房條件質(zhì)量不高，人居環(huán)境亟待提升。一是人均住房面積相對(duì)較小，設(shè)施配備仍不完善。2020年，進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積為21.5平方米，僅為城鎮(zhèn)居民人均住房面積平均水平的一半左右。同時(shí)，47.8%的住房缺乏取暖設(shè)施，分別有34.3%和33.9%的住房缺乏電冰箱、洗衣機(jī)等生活必需品。二是人居環(huán)境整體較差。城市舊城、老舊小區(qū)及城中村等農(nóng)民工集聚區(qū)呈現(xiàn)出土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低、居民收入低、犯罪率高、違法建設(shè)比例高等“三低兩高”突出問題。三是住房支出壓力較高。28.9%的受訪農(nóng)民工住房支出占總收入比重超過30%，可能影響其它生活必需品的支出。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房覆蓋面依然較低。覆蓋率方面，僅有1.1%的受訪農(nóng)民工居住在公租房中。其中，北上廣深等一線城市和沿海外來人口密集城市尤其偏低，兩類城市分別僅有0.7%和0.4%的受訪農(nóng)民工居住在政府公租房。申請(qǐng)率方面，僅有7%的受訪農(nóng)民工申請(qǐng)過保障性住房，僅有1.6%申請(qǐng)成功。其中，月收入不足2500元的低收入農(nóng)民工重點(diǎn)群體中，僅有9.2%申請(qǐng)保障性住房。沿海外來人口密集城市和北上廣深等一線城市的保障性住房申請(qǐng)率尤為偏低，僅分別為2.8%和6%，僅分別有0.9%和1%的受訪農(nóng)民工申請(qǐng)成功。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長(zhǎng)期定居城鎮(zhèn)的意愿較強(qiáng)

四成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口計(jì)劃通過購(gòu)買商品房、申請(qǐng)保障性住房、長(zhǎng)期租房等方式在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，42.9%的受訪農(nóng)民工計(jì)劃在現(xiàn)居城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居，高于愿意落戶的農(nóng)民工比重23.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，37.6%的受訪農(nóng)民工計(jì)劃在城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房，分別有2.5%和2.8%的受訪農(nóng)民工計(jì)劃申請(qǐng)保障性住房或長(zhǎng)期租房。省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的農(nóng)民工定居意愿最高，47%的受訪農(nóng)民工愿意長(zhǎng)期定居，其中，41.5%計(jì)劃購(gòu)買商品房。

多渠道加大保障性住房、單位集體宿舍、可支付商品房等“穩(wěn)定住房”供給是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口改善住房條件的重要期許。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，25.1%的受訪農(nóng)民工希望政府提供保障性住房，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口改善住房條件的首要選擇。其中，12.7%的受訪農(nóng)民工希望購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房或共有產(chǎn)權(quán)房，10.1%的受訪農(nóng)民工傾向于政府建設(shè)農(nóng)民工公寓或公租房，2.3%的受訪農(nóng)民工希望重點(diǎn)改善農(nóng)民工集聚區(qū)的配套設(shè)施和生活環(huán)境。其次，分別有23.1%和18.4%的受訪農(nóng)民工將單位集體宿舍和租房補(bǔ)貼作為改善住房條件的最重要選擇。另外，14.4%的受訪農(nóng)民工認(rèn)為購(gòu)買商品房是改善居住條件的最重要方法;8.8%的受訪農(nóng)民工希望用人單位繳納住房公積金，以此增強(qiáng)購(gòu)買房屋的能力。

擁有產(chǎn)權(quán)住房是長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的首要期望。自購(gòu)商品房已成為進(jìn)城5年及以上農(nóng)民工的第二大居住選擇。36.7%的長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工購(gòu)買房屋，高于受訪農(nóng)民工平均水平6.4個(gè)百分點(diǎn)。其中，23.1%自購(gòu)商品房，13.6%購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房或共有產(chǎn)權(quán)房。同時(shí)，長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)產(chǎn)權(quán)住房的需求更為強(qiáng)烈，31.5%的長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工認(rèn)為購(gòu)買住房是改善居住條件的最重要選項(xiàng)。其中，14.9%希望購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房或共有產(chǎn)權(quán)房，16.6%希望購(gòu)買商品房。同時(shí)，近10%的長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工希望單位繳納住房公積金。

四、以“穩(wěn)定住房”為抓手提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量的若干建議

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“穩(wěn)定住房”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶或享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的最大瓶頸和“隱形門檻”，是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量提升的關(guān)鍵?！笆奈濉睍r(shí)期，建議聚焦城市存量農(nóng)民工，以解決“穩(wěn)定住房”為核心抓手，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長(zhǎng)期定居城鎮(zhèn)的美好愿望，加快提升市民化質(zhì)量。

有計(jì)劃有步驟推進(jìn)有意愿有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居城鎮(zhèn)。聚焦在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)且定居意愿強(qiáng)烈的長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過政策性保障住房、購(gòu)房補(bǔ)貼、貼息貸款等多種方式，加大面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房、長(zhǎng)租房和可支付產(chǎn)權(quán)住房供給，有計(jì)劃有步驟促進(jìn)有條件有意愿的存量農(nóng)民工及其家屬在城鎮(zhèn)定居。

多途徑加大面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房供給。擴(kuò)大保障性住房農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口覆蓋面，將保障性住房納入居住證基本公共服務(wù)保障范圍。鼓勵(lì)政府將持有的存量住房用作保障性住房，鼓勵(lì)有關(guān)機(jī)構(gòu)整合擁有長(zhǎng)期租賃權(quán)的社會(huì)閑置房源用作廉租房。推動(dòng)長(zhǎng)租房市場(chǎng)健康發(fā)展，實(shí)施租賃住房稅收減免等支持政策，鼓勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)化手段將大量社會(huì)閑置房源轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)租房源。通過城市舊城、老舊小區(qū)及城中村改造，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供可支付健康住房，支持利用集體建設(shè)用地建設(shè)面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的租賃住房。

政策支持長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自購(gòu)房需求。利用稅收和信貸政策激勵(lì)房地產(chǎn)商開發(fā)面積適中的緊湊型健康住房，加大經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和共有產(chǎn)權(quán)房的供給比重。支持長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭購(gòu)買首套普通商品住房，探索采取先購(gòu)后補(bǔ)、定額補(bǔ)貼、分級(jí)結(jié)算、直補(bǔ)到戶的方式，給予滿足一定條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭一定補(bǔ)貼。探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村宅基地與在城鎮(zhèn)購(gòu)房?jī)?yōu)惠聯(lián)動(dòng)機(jī)制，給予退出宅基地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理購(gòu)房補(bǔ)貼。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所助理研究員）