李秀英

(林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，北京 100714)

國(guó)家森林公園是我國(guó)自然保護(hù)地體系中重要的組成部分。截止2018年1月，全國(guó)已建立國(guó)家級(jí)森林公園881處，規(guī)劃面積1278.62萬(wàn)hm2。國(guó)家級(jí)森林公園建設(shè)在有效保護(hù)森林風(fēng)景資源、弘揚(yáng)傳播生態(tài)文化、滿足公眾美好生活需求、助力精準(zhǔn)扶貧等方面發(fā)揮著重要作用，取得了顯著成績(jī)[1]。

國(guó)家級(jí)森林公園總體規(guī)劃是國(guó)家級(jí)森林公園建設(shè)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理的依據(jù)[2]。土地利用規(guī)劃是國(guó)家森林公園總體規(guī)劃審批管理的關(guān)鍵點(diǎn)，而建設(shè)用地指標(biāo)則是國(guó)家森林公園建設(shè)部門的關(guān)注點(diǎn)，國(guó)家森林公園新增建設(shè)用地一般不超過(guò)國(guó)家森林公園總面積的2.5%。

1 國(guó)家森林公園土地利用分類存在的問(wèn)題

國(guó)家森林公園總體規(guī)劃規(guī)范雖然對(duì)土地利用規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明，但卻并未對(duì)土地利用分類應(yīng)采取的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說(shuō)明[3]。長(zhǎng)久以來(lái)，由于規(guī)劃人員不同的專業(yè)背景，采取不同的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，有些采用國(guó)土部門的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，有些采用《林地分類》中的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，有些采用《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中的分類標(biāo)準(zhǔn)，有些則是根據(jù)自己的理解進(jìn)行分類。森林公園土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，給規(guī)劃管理和后期建設(shè)造成一定的影響。2017年，《土地利用現(xiàn)狀分類》(GBT21010-2017)出臺(tái)后，這種情況得到一定的改善[4～6]。

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范將土地類型劃分為風(fēng)景游賞用地、游覽設(shè)施用地、居民社會(huì)用地、交通與工程用地、林地、園地、耕地、草地、水域和滯留用地10大類，下分50個(gè)小類。

林地分類LY/T1812-2009將林地分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、無(wú)立木林地、宜林地和輔助生產(chǎn)林地8大類，下分13小類。

2 國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)內(nèi)國(guó)家森林公園土地利用分類

在國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)內(nèi)建設(shè)的國(guó)家森林公園，由于其土地利用一直沿用的是林地分類標(biāo)準(zhǔn)。土地利用類型全部為林地分類中的類型，而其中并沒(méi)有明確建設(shè)用地的類型，因此在土地利用規(guī)劃中應(yīng)對(duì)其進(jìn)行對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)化。

2.1 國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)國(guó)家森林公園的土地利用分類

國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)建設(shè)的國(guó)家森林公園，其土地利用類型本底相對(duì)簡(jiǎn)單，基本全部為林地分類中的類型。以河南嵩山國(guó)家森林公園為例，其森林資源調(diào)查中的土地利用類型分為林地、灌木林地、疏林地、未成林地、苗圃地、林業(yè)輔助生產(chǎn)用地和宜林地集中類型。

表1 嵩山國(guó)家森林公園土地利用現(xiàn)狀表Tab.1 Land Use Status Table in Songshan National Forest Park

土地利用規(guī)劃中，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2017)》，結(jié)合《林地分類》(LY/T 1812-2009)，將嵩山國(guó)家森林公園內(nèi)的土地類型分為林地、特殊用地和其他土地3個(gè)一級(jí)類，喬木林地、灌木林地、其他林地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地和裸土地5個(gè)二級(jí)類。其中，喬木林地對(duì)應(yīng)林地分類中的有林地，灌木林地對(duì)應(yīng)灌木林地，其他林地包括疏林地、未成林地和苗圃地，風(fēng)景名勝設(shè)施用地對(duì)應(yīng)林業(yè)輔助生產(chǎn)用地，裸土地對(duì)應(yīng)宜林地。

2.2 國(guó)有林區(qū)內(nèi)國(guó)家森林公園的土地利用分類

國(guó)有林區(qū)內(nèi)建設(shè)的國(guó)家森林公園相對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)建設(shè)的國(guó)家森林公園，更加復(fù)雜。由于歷史原因，國(guó)有林區(qū)內(nèi)的林場(chǎng)多數(shù)相當(dāng)于小型村鎮(zhèn)規(guī)模，雖然近些年林場(chǎng)場(chǎng)部已經(jīng)很少有居民居住，但在森林資源二類調(diào)查中，仍將其劃為居民建設(shè)用地。以圖博勒國(guó)家森林公園為例，其森林資源調(diào)查中的土地利用類型有耕地(原林場(chǎng)職工生活所用)、純林、混交林、灌木林地、疏林地、未成林地、采伐跡地、難利用林地、宜林荒山荒地、工礦建設(shè)用地、城鄉(xiāng)居民建設(shè)用地、供水供電設(shè)施用地、道路(交通建設(shè)用地)集材道(運(yùn)材路)、水域、沼澤地、其他土地、巖裸等。

土地利用規(guī)劃中，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2017)》，結(jié)合實(shí)地情況，對(duì)圖博勒國(guó)家森林公園內(nèi)的土地類型進(jìn)行劃分，對(duì)應(yīng)情況見(jiàn)表2。

表2 圖博勒國(guó)家森林公園土地利用現(xiàn)狀表Tab.2 Land Use Status Table in Tubole National Forest Park

3 評(píng)價(jià)結(jié)論與建議

3.1 評(píng)價(jià)結(jié)論

在國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)和國(guó)有林區(qū)內(nèi)的國(guó)家森林公園，其現(xiàn)階段總體規(guī)劃中的土地利用分類，應(yīng)以森林資源二調(diào)為基礎(chǔ)，并與《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2017)》銜接，以便于國(guó)家森林公園中建設(shè)用地的管控。

3.2 建議

1)未來(lái)國(guó)家森林公園中的土地利用宜采用國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)

隨著自然資源部的成立，未來(lái)自然資源將采用一張圖，國(guó)家森林公園等自然保護(hù)地的規(guī)劃應(yīng)采用國(guó)土三調(diào)成果作為底圖，以便于未來(lái)管理工作的開(kāi)展。

2)國(guó)家森林公園總體規(guī)劃導(dǎo)則中應(yīng)明確具體的土地利用類型

國(guó)家森林公園總體規(guī)劃導(dǎo)則正在修訂，建議修訂后，在導(dǎo)則中明確國(guó)家森林公園內(nèi)應(yīng)該具有的土地利用類型，以及在《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010—2017)》中的對(duì)應(yīng)類型，以為國(guó)家森林公園的規(guī)劃建設(shè)和管理提供依據(jù)。