李博英

2013年，黨的十八屆三中全會提出對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境責任終身追究制度。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》（以下簡稱規(guī)定）。2018年，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定在全國實施。規(guī)定是中國第一部專門對領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)責任情況進行審計監(jiān)督的規(guī)定，是我國對領(lǐng)導干部監(jiān)督工作的制度創(chuàng)新，該規(guī)定的出臺，標志著中國對領(lǐng)導干部履行自然資源和生態(tài)環(huán)境責任情況的審計監(jiān)督走向制度化、規(guī)范化和科學化，標志著中國對領(lǐng)導干部監(jiān)督的制度體系不斷完善。該規(guī)定實施三年來，取得了豐碩的成果，特別是在規(guī)范領(lǐng)導干部正確行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)力、督促領(lǐng)導干部認真履行自然資源資產(chǎn)責任和促進生態(tài)文明戰(zhàn)略的有效貫徹落實等方面發(fā)揮了重要的制度保障作用。但該規(guī)定在近年來的審計實踐中仍存在部分需要進一步完善的問題。具體來說，主要包括以下四個方面：

一是審計的覆蓋范圍不夠全面。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計內(nèi)容覆蓋范圍不夠全面，達不到全面掌握了解領(lǐng)導干部履行自然資源和生態(tài)環(huán)境責任情況的要求。從目前我國的審計實踐看，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計更多的是關(guān)注自然資源和生態(tài)環(huán)境事件，對領(lǐng)導干部履行自然資源和生態(tài)環(huán)境責任情況關(guān)注不夠。在審計實施過程中對現(xiàn)實發(fā)生的自然資源和生態(tài)環(huán)境事件關(guān)注的較多，對潛在和未來可能發(fā)生的自然資源和生態(tài)環(huán)境隱患關(guān)注的較少;對本部門、本單位自然資源和生態(tài)環(huán)境事件關(guān)注較多，對由于本部門、本單位原因造成其他部門、單位發(fā)生的自然資源和生態(tài)環(huán)境事件關(guān)注的較少;在審計對象的覆蓋范圍方面，一般情況下，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計對象主要是離任或即將離任的領(lǐng)導干部，對非離任的領(lǐng)導干部沒有明確規(guī)定。盡管在實際操作層面，部分地區(qū)也把非離任的領(lǐng)導干部納入領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計對象，但在制度設(shè)計層面需要進一步完善。

二是責任界定問題沒有能夠較好的解決。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定實施過程中，關(guān)于領(lǐng)導干部在履行自然資源和生態(tài)環(huán)境責任方面應(yīng)當承擔的責任界定問題目前沒有能夠較好的解決，其主要原因是自然資源和生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性，外部性較強，并且自然資源和生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生一般具有一定的滯后性，因此，當前出現(xiàn)的自然資源和生態(tài)環(huán)境問題可能是由于以前領(lǐng)導干部的不當行為導致的，這從客觀上就導致責任界定難問題的發(fā)生。在我國領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計實踐中，部分地方審計機關(guān)僅僅對審計發(fā)現(xiàn)的自然資源和生態(tài)環(huán)境問題進行描述，而不能清晰界定被審計領(lǐng)導干部應(yīng)該承擔的責任，更無法提出具有可操作性的問責處理意見與建議。

三是配套政策不完善。雖然我國領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定已經(jīng)實施三年多，但該實施規(guī)定的配套規(guī)定、制度、政策目前尚不完善，影響了該規(guī)定的實施效果。例如，自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計監(jiān)測辦法、評價指標體系設(shè)置、自然資源資產(chǎn)負債表的編制規(guī)定、審計查出問題的處理問責機制等都需要進一步完善。

四是審計的技術(shù)方法比較落后。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計需要利用大量數(shù)據(jù)，通過對海量數(shù)據(jù)的分析和比較得出令人信服的審計結(jié)論。目前，雖然地理信息系統(tǒng)（GPS）、大數(shù)據(jù)（Big Data）等現(xiàn)代技術(shù)在領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計中已得到部分使用，但應(yīng)用范圍不夠廣泛，特別是基層審計機關(guān)數(shù)字審計技術(shù)的應(yīng)用仍較為滯后，部分地區(qū)在開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計時，仍然使用傳統(tǒng)的審計技術(shù)與方法。

為進一步完善領(lǐng)導干部自然資源和生態(tài)環(huán)境審計制度體系，確保領(lǐng)導干部正確履行自然資源和生態(tài)環(huán)境責任、嚴格執(zhí)行國家自然資源和生態(tài)環(huán)境保護政策，針對我國在領(lǐng)導干部自然資源和生態(tài)環(huán)境審計方面存在的實際問題，現(xiàn)提出以下政策建議：

一是建立領(lǐng)導干部自然資源和生態(tài)環(huán)境審計制度。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定經(jīng)過三年多實踐，該規(guī)定執(zhí)行的總體效果不錯，但也存在一些需要亟待的問題。針對該規(guī)定運行過程中存在的問題以及在新時期、新發(fā)展階段高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活對自然資源和生態(tài)環(huán)境的新要求，建議對現(xiàn)行的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定進行創(chuàng)新設(shè)計，出臺領(lǐng)導干部自然資源和生態(tài)環(huán)境審計制度。

二是進一步拓展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的覆蓋范圍。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計覆蓋范圍是影響該規(guī)定實施效益的重要因素，同時也影響著對被審計領(lǐng)導干部的自然資源資產(chǎn)責任界定。審計的覆蓋范圍不夠全面，導致無法全面了解掌握領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)責任的履行情況，造成責任界定困難問題。為有效解決該難題，建議進一步拓展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計內(nèi)容覆蓋范圍，同時實行領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計全覆蓋。

三是進一步加大對審計人員的培訓力度。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是一項較新的工作，涉及的內(nèi)容較為寬泛，被審計領(lǐng)導干部應(yīng)該承擔的自然資源資產(chǎn)責任界定難度較大，審計采用的技術(shù)方法的專業(yè)性較強，對審計人員素質(zhì)的要求比較高。從事領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計人員不僅需要掌握財務(wù)、審計知識，同時還需要掌握計算機技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、算法技術(shù)等技術(shù)方法。因此，建議加強對從事領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計人員的專業(yè)培訓，不斷提高審計人員的專業(yè)勝任能力。

四是進一步完善領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的配套制度體系。領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定能夠有效的實施，需要一系列相關(guān)的配套規(guī)定、制度與政策，目前我國實施領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定的配套規(guī)定、制度與政策尚不完善，建議進一步完善這些相關(guān)的配套規(guī)定、制度與政策。

（作者單位：同濟大學。本文系上海市哲學社會科學規(guī)劃課題“促進生態(tài)文明建設(shè)的上海市領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境審計制度創(chuàng)新研究”<項目編號：2019EJB001>的研究成果）