孫全勝

（中國政法大學法治研究中心，北京102200）

城鎮(zhèn)化道路的選擇應該綜合考慮人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)位條件、城市發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)域平衡等因素，尤其要考慮城市的資源條件、地理區(qū)位、文化傳統(tǒng)、交通狀況等。改革開放前我國的城鎮(zhèn)化實踐充滿挫折，改革開放后，國家努力排除外部干擾，重估了國內(nèi)外形勢，重新修改了現(xiàn)代化發(fā)展方針。雖然經(jīng)濟逐步恢復，小城鎮(zhèn)不斷發(fā)展，但國家對大城市的人口規(guī)模仍嚴格控制。

一、城鎮(zhèn)化道路的類型

城市按照規(guī)模可以分為大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)等，在重點發(fā)展哪種城市的問題上，我國學者存在著不同看法。有的學者主張像西方一樣發(fā)展大城市，利用大城市的輻射力帶動中小城市的發(fā)展；有的學者主張發(fā)展中小城市，培育區(qū)域中心城市；有的學者則主張立足于中國的現(xiàn)實國情，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，推動農(nóng)民就地城市化。在我國，把建制鎮(zhèn)也納入城市范疇，所以城市也叫城鎮(zhèn)。由于戶籍、土地制度等的限制，中國更多是發(fā)展小城鎮(zhèn)，努力讓農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)就近轉(zhuǎn)移。

（一） 發(fā)展大城市的道路

持發(fā)展大城市論者認為，大城市是國家的經(jīng)濟、技術(shù)、金融中心，具有集約規(guī)模效應，能夠促進勞動分工，提高國家競爭力。雖然大城市在發(fā)展中存在大城市病現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象不是城市規(guī)模過大造成的，而是不合理的規(guī)劃和管理理念滯后導致的。中國已經(jīng)有北京、上海、廣州、深圳等大城市，但這些大城市與理想的國際大都市仍有差距，尤其體現(xiàn)在公共服務和管理理念上，需要做好城市規(guī)劃，讓大城市的公共服務更加人性化。發(fā)展大城市是城鎮(zhèn)化的必然選擇，大城市的產(chǎn)生和發(fā)展是市場經(jīng)濟推動的，不能抑制大城市的規(guī)模，需要讓工業(yè)化、市場化與城鎮(zhèn)化達到融合?，F(xiàn)代意義的城市化就是大城市化，而不是小城鎮(zhèn)化。“小城鎮(zhèn)向小城市以及大城市向特大城市的擴張能夠帶來更大的邊際集聚效應。”[1]小城鎮(zhèn)化只是城鎮(zhèn)化的初級階段，大城市化時代，小城鎮(zhèn)仍然存在，但是都被納入大都市群，受大城市的影響，與大城市間的聯(lián)系更緊密。中國沒必要遵循小城鎮(zhèn)到大城市的發(fā)展道路，而要采用現(xiàn)代規(guī)劃理念和治理理念，推動城市產(chǎn)業(yè)集約化，利用大城市的聚集效應帶動整個城市化的發(fā)展。世界城市化的趨勢就是發(fā)展大城市，是經(jīng)濟密集型的大城市融合了其他功能的城市，而不是傳統(tǒng)政治型城市引領(lǐng)中小城市發(fā)展。城市間的聯(lián)系主要是經(jīng)濟聯(lián)系，通過這種聯(lián)系形成內(nèi)部相互聯(lián)系的都市群、城市帶。大城市具有強大的經(jīng)濟影響力、規(guī)模帶動力和科技中心作用。大城市化需要一定的人口規(guī)模、城市開放度、公共服務能力。發(fā)達國家的城市化繼續(xù)朝著大城市化的方向發(fā)展，中國城市化也應走這種道路，在市場機制下促進人口自由流動，逐步拋棄戶籍等陳舊的管理體制。

大城市具有人口聚集、同業(yè)聚集、系統(tǒng)聚集等效應，聚集了大量人口，帶來了充足的消費需求，為企業(yè)帶來了技術(shù)人才。大城市聚集了很多同類型的企業(yè)，能降低流通成本。企業(yè)聚集增加了經(jīng)濟效益，可以就近獲得生產(chǎn)原料和消費市場，從而促進專業(yè)化生產(chǎn)，促進城市基礎設施完善，引導金融市場形成，促進科技、教育單位聚集，產(chǎn)生規(guī)模聯(lián)合效應?！爸袊鞘薪?jīng)濟發(fā)展中存在顯著的集聚經(jīng)濟效應，就業(yè)密度更高的城市有能力支付給勞動力更高的工資，從而揭示了生產(chǎn)要素紛紛流向大城市和較發(fā)達地區(qū)的主要原因?！盵2]城市因為自然、交通等條件而具有區(qū)位優(yōu)勢，城市需要改善交通等增加吸引力。城市的對外職能是區(qū)域經(jīng)濟中心，是區(qū)域商品、金融、人口等流通中心，有充足的資金、現(xiàn)代化的交通運輸。大城市是區(qū)域工業(yè)中心和區(qū)域服務中心，集中著先進技術(shù)、設備，能滿足各類消費需求。大城市是區(qū)域科技、文教、信息中心，能發(fā)展先進技術(shù)、培育優(yōu)秀人才。改革開放前，政府奉行壓制大城市規(guī)模、發(fā)展小城鎮(zhèn)的方針，導致大城市吸納能力不足。中國應該朝世界城市化的潮流看齊，努力發(fā)展大城市。發(fā)達國家的人口普遍居住在大城市，一些小國也出現(xiàn)了人口千萬的大都市。發(fā)達國家的幾大都市圈，經(jīng)濟占了全國的很大比重。全球千萬人口以上的大城市也越來越多，城市功能不斷延伸，城鄉(xiāng)界限不再明顯?？傊蟪鞘惺菙[脫傳統(tǒng)政治、思想束縛后的理性選擇；大城市技術(shù)、資金、人力、服務、交通更好，企業(yè)家也更愿意把企業(yè)設立在大城市，讓企業(yè)獲得更多利潤；就業(yè)機會更多，工資待遇更好，能讓個人有更多發(fā)展機會；聚集了優(yōu)質(zhì)的資源、更完善的基礎設施和服務，聚集了大量產(chǎn)業(yè)，有發(fā)達的工業(yè)和服務業(yè)，是區(qū)域市場體系的中心；現(xiàn)代化程度高，具有多樣的生態(tài)，能吸納更多剩余勞動力；結(jié)構(gòu)、功能都具有優(yōu)勢，生態(tài)、人口、服務都具有綜合效益；具有資源集約化，具有高效率，能集中利用資源，當今的逆城鎮(zhèn)化仍以大城市為樞紐，受到大城市輻射，恰是大城市的繼續(xù)發(fā)展。因此，政府需要及時更新城市治理理念，自覺接受現(xiàn)代文明。雖然大城市人口多，會產(chǎn)生治安、養(yǎng)老、失業(yè)等問題，但只要統(tǒng)籌考慮、合理規(guī)劃，提高管理服務水平，就能解決這些問題。

市場體制推動了大城市發(fā)展，但一些學者仍反對大城市化。理由主要為：其一，大城市難以管理，危害社會穩(wěn)定。其實各類城市都存在管理績效問題，城市管理在于理念和方法，而不在于規(guī)模和人口，要進行管理技術(shù)創(chuàng)新。農(nóng)民工并不是城市秩序的破壞者，驅(qū)趕和排斥農(nóng)民工是計劃經(jīng)濟思維模式，需要提高行政人員的素質(zhì)，加強服務理念的培養(yǎng)。其二，政府財政有限，難以提供社會保險，政府和大城市承載不了大量的外來人口。其實，外來人口進入不僅增加了城市建設的人力，而且節(jié)省了公共服務成本。政府應該提供多樣化的社會保險，滿足不同居民的需求。其三，大城市會產(chǎn)生兩極分化，出現(xiàn)貧民窟。實際上，城市分化是正常的，大城市化不一定產(chǎn)生兩極分化，政府可以用稅收等手段調(diào)節(jié)收入。大城市有更多產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機會，能提供更多住房，不一定產(chǎn)生貧民窟。區(qū)域差距不是大城市化的結(jié)果，而是勞動人口不能自由流動引起的。其四，大城市會產(chǎn)生嚴重的城市病，導致生態(tài)問題。其實，大城市的碳排放量不一定比粗放式小城鎮(zhèn)多，國際上一些大都市采用生態(tài)環(huán)保技術(shù)，有效降低了碳排放量?！按蟪鞘性诠仓С龇矫婢哂懈叩囊?guī)模效應，即使在考慮大城市人均公共成本較高的情況下，大城市在吸納新增人口方面也更具成本優(yōu)勢，因此鼓勵人口向小城市集聚可能會耗費更多的公共成本?！盵3]城市病是不合理規(guī)劃、治理造成的，與城市規(guī)模沒有必然聯(lián)系，需要完善城市基礎設施并提高服務水平，進一步推動低碳生態(tài)產(chǎn)業(yè)和公共交通的發(fā)展。

（二） 發(fā)展中小城市的道路

持優(yōu)先發(fā)展中小城市論者認為，城市化發(fā)展要尊重每個地區(qū)的特色，重點發(fā)展區(qū)域中心城市，推動農(nóng)村區(qū)域發(fā)展。中小城市具有一定的規(guī)模效應，能提供較完善的基礎設施，吸引企業(yè)聚集。而小城鎮(zhèn)分散、規(guī)模較小，難以吸引更多企業(yè)，吸納農(nóng)業(yè)人口能力不足。政府需要接受現(xiàn)代文明理念，拋棄傳統(tǒng)的人治思想，發(fā)揮市場作用，促進各類城市發(fā)展，用城市化提高經(jīng)濟水平。城市化要壯大中小城市，緩解大城市人口壓力，彌補小城鎮(zhèn)的潛力不足。中小城市有一定的經(jīng)濟基礎，有一定的企業(yè)規(guī)模，有一定的公共設施，能發(fā)展工業(yè)和服務業(yè)，能繼續(xù)提高聚集效應，擴大就業(yè)總量。中小城市要合理規(guī)劃，為未來發(fā)展留下充足的余地。中小城市只有提升自己的潛力，才能克服重復建設，促進各類城市的均衡發(fā)展。

中小城市在我國城市系統(tǒng)中占據(jù)了重要的位置，能帶動周圍地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。中小城市發(fā)展的推動因素有：農(nóng)業(yè)發(fā)展為中小城市的發(fā)展提供了初始動力，第二產(chǎn)業(yè)推動了中小城市的工業(yè)化進程，政策對中小城市的發(fā)展影響明顯。中小城市發(fā)展的約束因素有：城市土地利用、水資源、能源和環(huán)境污染問題等。中小城市粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式導致了很多環(huán)境污染問題。中小城市要促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，努力利用新技術(shù)發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)工業(yè)。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要去除粗放型發(fā)展，達到集約型發(fā)展，避免資源浪費，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，促進動力模式、組織模式、協(xié)調(diào)模式及創(chuàng)新模式的有效結(jié)合。中小城市有各類社會組織和商業(yè)組織，需要建立高效的自治組織，促進各組織的協(xié)同運作。中國城鎮(zhèn)化要加快發(fā)展中小城市的加工業(yè)，緩解城市就業(yè)壓力，調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縮小二元經(jīng)濟差距，加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，提高各類城市的吸納人口能力，避免大城市的過度擁擠。

（三） 發(fā)展小城鎮(zhèn)的道路

持發(fā)展小城鎮(zhèn)論者認為，我國的城市化主要是發(fā)展小城鎮(zhèn)，應該被稱為城鎮(zhèn)化。我國不僅要發(fā)展城市，更要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動經(jīng)濟條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展為小城鎮(zhèn)。發(fā)展小城鎮(zhèn)符合我國國情，能夠避免農(nóng)村剩余勞動力遠距離遷移帶來的負面影響。小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)有一定基礎，積累了一定經(jīng)驗。發(fā)展小城鎮(zhèn)能夠降低發(fā)展成本，促進農(nóng)村工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展?！白咝〕擎?zhèn)的道路可以緩解當前城市下崗再就業(yè)的壓力，較快地進入低水平的城鎮(zhèn)化階段?！盵4]發(fā)展小城鎮(zhèn)能降低我國資金短缺的壓力，減少國家財政投入，避免大城市?。荒苓B接城鄉(xiāng)市場，調(diào)動農(nóng)民的住宅建設投資，擴大內(nèi)需。

一些小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為城鄉(xiāng)物資集散地，提高了城鄉(xiāng)居民生活水平。中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口基數(shù)大，面臨很大的轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的壓力。現(xiàn)代工業(yè)能吸引農(nóng)村勞動力，但這過程非常漫長，作為工業(yè)化后起國家，中國工業(yè)化沒有歐美國家發(fā)達，假若采用冒進的方法，將會出現(xiàn)很多破產(chǎn)農(nóng)民，不利于政權(quán)穩(wěn)定。于是，政府在農(nóng)村興辦企業(yè)，試圖就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。“這種選擇源于我國城鎮(zhèn)化起步階段極其落后的經(jīng)濟基礎和當時特定的國際環(huán)境?！盵5]改革開放前，我國采用蘇聯(lián)的工業(yè)化模式，利用計劃體制發(fā)展重工業(yè)。這一體制在初期是較有成效的，短時間內(nèi)實現(xiàn)了經(jīng)濟高速增長，但是效果沒有持續(xù)性。農(nóng)業(yè)積累不斷轉(zhuǎn)移到工業(yè)，使得農(nóng)業(yè)投資不足，導致城鄉(xiāng)間收入及生活水平差距擴大；推動農(nóng)業(yè)勞動力向工業(yè)轉(zhuǎn)移，也降低了農(nóng)業(yè)積累對工業(yè)的貢獻。在這種情形下，政府采用嚴格的戶籍制度限制農(nóng)民向城市遷移，從而形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。戶籍制度加上其他一系列制度，使得城鄉(xiāng)之間的壁壘更加堅固。

中國小城鎮(zhèn)建設中存在一些問題，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，小城鎮(zhèn)建設缺乏科學規(guī)劃，空間布局不合理，村鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平低。其二，城鎮(zhèn)各項基礎建設滯后，休閑娛樂場所不足；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展存在產(chǎn)業(yè)層次低、浪費土地、破壞環(huán)境等問題；小城鎮(zhèn)過分分散，浪費了耕地，加重了污染，難以形成經(jīng)濟聚集中心。雖然如此，但我國國情決定了發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略是科學的選擇。小城鎮(zhèn)能夠促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮，就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高，帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整?！皩嵤┬〕擎?zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略是推進農(nóng)村工業(yè)化的客觀要求。”[6]小城鎮(zhèn)具有巨大的吸收農(nóng)村剩余勞動力的能力，在經(jīng)濟建設中有著特殊地位，要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合理布局。市場經(jīng)濟為城市經(jīng)濟提供了公平環(huán)境，能夠發(fā)揮市場主體的積極性。城市建設要合理規(guī)劃，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟?！俺擎?zhèn)建設規(guī)劃要突出時代感，有適度的超前性，考慮到經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)?！盵7]

二、以小城鎮(zhèn)發(fā)展為主的中國城鎮(zhèn)化道路

（一） 小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的由來

改革開放前，中國城鎮(zhèn)化水平得到了一定的提高，但糧食在小農(nóng)經(jīng)濟模式下沒有更多增加，國家開始采取糧食征購措施限制城鎮(zhèn)化。1953 年11 月政務院發(fā)布了《糧食市場管理暫行辦法》，開始正式實行糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，城市居民購買糧食只能去國家指定的糧店、合作社。1955 年國務院發(fā)布了《關(guān)于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》，要求撤銷一些不符合條件的鎮(zhèn)，撤銷鎮(zhèn)下面的鄉(xiāng)，縣級及以上的政府駐地可以設鎮(zhèn)，縣以下的政府駐地，居住人口2 000人以上的才可以設鎮(zhèn)；規(guī)定對城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口實行糧食定量分配、憑糧票供應。這些措施限制了農(nóng)民在城鎮(zhèn)購買糧食，人為阻斷了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，為城鎮(zhèn)化設置了障礙。這一時期的城鎮(zhèn)化政策對鄉(xiāng)村的發(fā)展產(chǎn)生了很大的制約：一是排斥農(nóng)村勞動力在城市就業(yè)和獲得口糧，讓農(nóng)村勞動力無法在城鎮(zhèn)獲得基本的生活資料，難以在城市生存，阻止了農(nóng)村人口流入城市。二是實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，限制了小城鎮(zhèn)的個體、集體工商業(yè)，私營經(jīng)濟被迫停業(yè)，只能另謀出路。國家控制農(nóng)副產(chǎn)品的流通，阻斷了小城鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村的經(jīng)濟交流，打擊了個體工商業(yè)，居民少了就業(yè)機會。三是對建制鎮(zhèn)的設置提出了新標準，非縣政府所在地，需要人口2 000 以上、有一定工商業(yè)才能設鎮(zhèn)，于是撤銷合并了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國家的計劃是就地轉(zhuǎn)化農(nóng)村人口，導致了中國呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，違背了城鎮(zhèn)化規(guī)律。

改革開放前，公有制的理念也使得政府并不認同城市貿(mào)易，不斷打擊小商品經(jīng)濟，不斷鞏固小城鎮(zhèn)公有經(jīng)濟發(fā)展的基礎。國家就地消化農(nóng)村人口的政策不斷強化，試圖依靠人民公社吸納農(nóng)民。這雖然并未使中國城市出現(xiàn)大面積的貧民窟，但造成了城鄉(xiāng)居民身份的“世襲”，固化了等級，造成了不公平的利益分配格局，讓城鎮(zhèn)居民有了依賴心理，讓農(nóng)民成為最大的弱勢群體，影響了農(nóng)民城鎮(zhèn)化。政府的財政補貼只是杯水車薪，城鎮(zhèn)化發(fā)展資金嚴重缺乏，壓制了市場機制作用的發(fā)揮，促進了重工業(yè)發(fā)展，但造成城鄉(xiāng)居民生活提高不多。改革開放后，農(nóng)村體制改革讓農(nóng)民有了土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村手工業(yè)重新發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市貿(mào)易得到恢復。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也在政策鼓勵下獲得發(fā)展，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設。國家日益重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，甚至提高到國家戰(zhàn)略的高度?！疤岣叱擎?zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，可以為經(jīng)濟發(fā)展提供廣闊的市場和持久的動力?！盵8]

鄉(xiāng)村工業(yè)化源于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，當時只允許發(fā)展社隊企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)包括由原先的社隊企業(yè)發(fā)展而來的集體所有制企業(yè)、農(nóng)民合伙制企業(yè)、私營及個體企業(yè)、“三資”企業(yè)、不同產(chǎn)權(quán)制的聯(lián)營企業(yè)及股份制企業(yè)。以前社隊企業(yè)的資金主要來自農(nóng)村集體積累，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展資金則是多元化的，不僅有銀行貸款，還有外資。自下而上的城鎮(zhèn)化依靠農(nóng)民力量，促進了當?shù)剞r(nóng)村人口轉(zhuǎn)化，也吸引了外來人口。“經(jīng)過四十年的不斷實踐，我國探索出了一條大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量并重、以城市群為主體形態(tài)、市場自發(fā)和政府引導相結(jié)合的有中國特色的城鎮(zhèn)化道路?！盵9]中國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟運行主體變得多元化，企業(yè)、個人、政府都參與了城鎮(zhèn)化。發(fā)達國家采用市場體制，政府很少干預，而我國實行高度集中體制，集中財力進行經(jīng)濟建設，建立了一些重點項目。改革開放后，中央權(quán)力下放，擴大了地方?jīng)Q策權(quán)，沿海開放城市吸引了外資，加強了基礎設施建設，建立了開發(fā)區(qū)，多方籌措了資金。計劃經(jīng)濟體制下，國有經(jīng)濟起主導作用，但對城鎮(zhèn)化促進作用不大。

改革開放前，長期壓制大城市發(fā)展，產(chǎn)生了一些不良后果：其一，大量農(nóng)村剩余勞動力滯留在農(nóng)村土地上，三農(nóng)問題嚴重，阻礙了農(nóng)村現(xiàn)代化，延誤了農(nóng)村工業(yè)化，導致農(nóng)村經(jīng)濟落后。其二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在，農(nóng)民工權(quán)益得不到保障，不能融入城市社會，城鄉(xiāng)經(jīng)濟無法協(xié)調(diào)，農(nóng)民工產(chǎn)生認同危機，與市民有沖突。其三，工業(yè)化缺乏大城市依托，城鄉(xiāng)工業(yè)各自為政，缺少聯(lián)系。其四，小城鎮(zhèn)的發(fā)展沒有得到大城市的引領(lǐng)，缺乏發(fā)展后勁。鄉(xiāng)村工業(yè)是被農(nóng)村包圍的孤島，接收不到大城市的輻射，現(xiàn)代化程度不高。政府需要破解城鄉(xiāng)二元化問題，讓國家走向現(xiàn)代文明。中國城鎮(zhèn)化率包含大量農(nóng)民工和郊區(qū)農(nóng)民，按戶籍算不到35%，需要提供良好的社會制度環(huán)境。

（二） 小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的表現(xiàn)

改革開放后，國家對城市進行改革，推動多種經(jīng)濟成分發(fā)展，支持小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實行大力發(fā)展集體經(jīng)濟和適度發(fā)展個體經(jīng)濟的方針，改變了全民所有制企業(yè)獨大的局面，很多從業(yè)人員開始從事集體和個體勞動。私營企業(yè)蓬勃發(fā)展，到1988 年底，已經(jīng)有4 萬多戶，雇傭人員72 萬多人。獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、有限公司等吸納了很多勞動力，獲得了發(fā)展。農(nóng)村工業(yè)化也推動了小城鎮(zhèn)化。1984 年中央一號文件指出：要發(fā)展小城鎮(zhèn)的工業(yè)和服務業(yè)。1985 年1 月1 日，《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》指出：要鼓勵勞動密集型企業(yè)在小城鎮(zhèn)聚集，試圖讓農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)村小城鎮(zhèn)由1985 年的7 956 個增加到1991年的11 882 個。

城市改革帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，以新建城市為主。1988—1991 年，國家又控制農(nóng)民流動。因為此時國民經(jīng)濟在整頓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益下降，農(nóng)民負擔加重，農(nóng)業(yè)效益降低，3 000 多萬農(nóng)民涌入城市。為了維護社會穩(wěn)定，政府對進城農(nóng)民工進行嚴格管理，防止勞動力盲目流入城市，遏制了民工潮。改革讓城市建設進入蓬勃發(fā)展時期，促使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繁榮，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是建制鎮(zhèn)的居民數(shù)量呈下降趨勢，表明小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)入數(shù)量和規(guī)模同時擴張的階段。國家重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，城市工商業(yè)恢復發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大力發(fā)展，但城市建設中出現(xiàn)了雷同等問題。改革開放后，城市經(jīng)濟日益占據(jù)主導地位，大城市作用日益突出，城市公共基礎服務水平提高，城市居民生活水平提升，城市群形成，城鎮(zhèn)化引領(lǐng)作用加強?！白叱青l(xiāng)一體化發(fā)展路子，增強產(chǎn)業(yè)集聚功能，形成結(jié)構(gòu)合理的城市體系?！盵10]那時的中國城鎮(zhèn)化是粗放的，過度消耗了土地、能源，排放了大量廢物，城市建設重復，缺乏科學管理和規(guī)劃，需要堅持現(xiàn)代規(guī)劃理念。中國城鎮(zhèn)化應該合理布局城市空間和城市體系，限制權(quán)力對經(jīng)濟建設的干涉，促進資源配置的高效率，調(diào)動各方面積極性，避免過度或滯后的城鎮(zhèn)化，要促進社會和諧、生態(tài)平衡。

改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市改革推動了城鎮(zhèn)化的快速進行，東部沿海出現(xiàn)了很多新興小城鎮(zhèn)。農(nóng)村人口大幅度向富裕地區(qū)流動，形成了新的民工潮。中國城鎮(zhèn)人口年均增長率達到11.39%，遠高于改革開放前的3.95%。政府大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，涌現(xiàn)了數(shù)千個小城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量以千萬計，吸納了農(nóng)村勞動力，對國民經(jīng)濟發(fā)展作了重要貢獻。一大批農(nóng)民也在離土不離鄉(xiāng)的情況下得到就地安置，變成產(chǎn)業(yè)工人，提高了農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平，增加了農(nóng)民收入，縮小了城鄉(xiāng)差別。20 世紀80 年代末90 年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始快速發(fā)展，廉價勞動力、技術(shù)創(chuàng)新、國家政策促進了農(nóng)村工業(yè)化。20 世紀90 年代后期，國家整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，優(yōu)惠政策減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展勢頭減弱，吸納勞動力的能力降低。受市場經(jīng)濟體制建立的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又快速發(fā)展。2000 年6 月13 日，中共中央、國務院發(fā)布了《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，要求加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，并把其作為農(nóng)村改革的任務，認為小城鎮(zhèn)發(fā)展總體是好的，但也有問題，應該確立市場體制在小城鎮(zhèn)發(fā)展中的作用，并提出十條意見：認識小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略意義；小城鎮(zhèn)發(fā)展要堅持黨的領(lǐng)導；小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一合理布局；發(fā)展小城鎮(zhèn)有經(jīng)濟基礎；小城鎮(zhèn)建設要利用市場機制；解決小城鎮(zhèn)建設用地；改革小城鎮(zhèn)戶籍制度；完善小城鎮(zhèn)管理功能；促進小城鎮(zhèn)法治、精神文明建設；加強小城鎮(zhèn)工作領(lǐng)導。這是國家戰(zhàn)略性的文件，要求認識小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略意義:“農(nóng)村城鎮(zhèn)化關(guān)系到我國社會主義現(xiàn)代化建設的大局?！盵11]國家取消了對非農(nóng)活動的限制，促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，企業(yè)數(shù)量增加較多。這些農(nóng)村企業(yè)發(fā)展又推動了農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化。國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各項事業(yè)的發(fā)展，逐步確定了中國特色城鎮(zhèn)化道路。

（三） 發(fā)展小城鎮(zhèn)的優(yōu)點

小城鎮(zhèn)建設能夠推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化水平；能夠促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)進步，推動城市基礎設施完善，改善居住條件，促使房地產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展，促進國內(nèi)消費需求，刺激多行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，相應地可以為進城農(nóng)民提供更多就業(yè)機會，緩解人地矛盾，緩解剩余勞動力壓力，將農(nóng)民從土地中解放出來；能夠開拓國內(nèi)外市場，增加商品消費需求，推動城鄉(xiāng)互動，提高農(nóng)民自身素質(zhì)和生活質(zhì)量，改變原先的生活、消費方式，帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；有利于平衡城鄉(xiāng)教育水平，改善農(nóng)村教育設施，讓人民生活舒心有安全感；有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；農(nóng)民能自愿從事城市居民不愿從事的高強度工作，對工資要求相對較低，方便了市民生活。

三、中國特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的提升路徑

中國特色城鎮(zhèn)化道路是轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的必然選擇，有利于消除二元結(jié)構(gòu)，促進人口自由流動。小城鎮(zhèn)建設需要多元化，要實現(xiàn)發(fā)展目標和現(xiàn)實路徑的統(tǒng)一，達到政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)的統(tǒng)一，要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、道路、模式等。

（一） 發(fā)揮市場的主導作用和政府的引導作用

“二元結(jié)構(gòu)加劇了貧困，需要向一元經(jīng)濟過渡，消除計劃經(jīng)濟思維?！盵12]市場經(jīng)濟推動小城鎮(zhèn)發(fā)展，讓城市格局發(fā)生了變化。經(jīng)濟集聚效應使城市規(guī)模擴大，大型城市數(shù)目增長。國家提出促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，形成較強的人口、經(jīng)濟集聚效應，合理布局城市體系，發(fā)揮大城市輻射作用，重點推進中小城市發(fā)展，促進城市群發(fā)展。計劃經(jīng)濟體制下產(chǎn)生的戶籍制度已經(jīng)不適應時代發(fā)展，市場經(jīng)濟的不斷推進必然與計劃經(jīng)濟條件下的戶籍制度發(fā)生沖突，現(xiàn)代社會的建立需要改革與人們生活息息相關(guān)的戶籍制度。小城鎮(zhèn)建設中的一些問題是制度不合理引起的，小城鎮(zhèn)建設需要以土地制度、戶籍制度的改革為基礎。土地制度改革要提高土地利用效率，打破政府對土地的壟斷，形成合理的土地價格，引入土地市場機制，建立配套的金融財政體制。戶籍制度改革能促進人力資源自由流動，改變城鄉(xiāng)分割，促進城鄉(xiāng)就業(yè)均等、福利待遇平等。小城鎮(zhèn)建設需要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ?，形成市場決定、政府引導的模式。

“中國特色城市化模式是改革開放的實踐推動的，促進了大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，讓制度變遷發(fā)揮了更大作用?！盵13]那么以后怎樣繼續(xù)發(fā)揮作用呢？（1） 政府要努力為農(nóng)民市民化創(chuàng)造有利環(huán)境，努力提高城市人口比重，推動農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，要發(fā)展各類培訓，提高農(nóng)民素質(zhì)和勞動技能，改變農(nóng)村的習慣，讓農(nóng)民有一技之長，并具有可持續(xù)發(fā)展能力。（2） 政府要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和服務產(chǎn)業(yè)，要發(fā)揮人口優(yōu)勢，發(fā)展民營經(jīng)濟，吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)，促進城市集聚效應。（3） 政府要完善住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障，允許農(nóng)民購買城市住房，放寬住房公積金申請條件，給予農(nóng)民住房補貼，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救助制度，讓農(nóng)民享受基本的養(yǎng)老、就業(yè)保障，讓農(nóng)民工子女也能在城市受教育，滿足農(nóng)民工子女需求。（4） 政府要維護農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的主體地位，用市場引導農(nóng)民進城，破除行政手段的強制遷移，尊重農(nóng)民的意愿并依法保障他們的權(quán)利。

小城鎮(zhèn)建設需要發(fā)揮政府的引導作用。城鎮(zhèn)化需要政府權(quán)責明確、改革創(chuàng)新、合理決策。政府可以制定城鎮(zhèn)化的長期規(guī)劃，提高政府工作的效率和透明度。政府需要改革城市管理制度，合理使用農(nóng)村土地，加強農(nóng)村基礎設施建設，實行惠農(nóng)政策，對落后地區(qū)加強扶持；要放松戶口管制，保障失地農(nóng)民收入，用城市帶動鄉(xiāng)村；要繼續(xù)取消各種稅費，促進工農(nóng)互補，在城鄉(xiāng)結(jié)合部完善配套措施，在偏遠的富裕農(nóng)村要加大投入，增加創(chuàng)收的產(chǎn)業(yè)，在偏遠貧困農(nóng)村，要為農(nóng)民外出打工提供條件，增加政府財政投入；要建構(gòu)農(nóng)民、社會、政府共同參與的共同體，允許多元組織參與新農(nóng)村建設，激發(fā)民間資本活力。

（二） 小城鎮(zhèn)建設需要合理規(guī)劃，發(fā)展低碳經(jīng)濟

新型城鎮(zhèn)化要堅持以人為本，推動人口城鎮(zhèn)化；要遵循統(tǒng)籌兼顧的原則，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、倡導綠色生活，科學布局城市規(guī)劃和規(guī)模，發(fā)展低碳能源，建立宜居城市。“上海的經(jīng)濟人居環(huán)境宜居度最高，重慶、天津均不具有比較優(yōu)勢；四大直轄市的城市人居環(huán)境宜居度的協(xié)調(diào)性均不高?！盵14]地方政府在新型城鎮(zhèn)化當中出現(xiàn)了職能偏差，主要是土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴重；城鎮(zhèn)化缺乏完善的配套設施，戶籍制度、土地制度、社保制度都比較滯后；城鎮(zhèn)化缺乏科學指導，水平偏低，面子工程、政績工程突出，城市建設盲目跟風，導致資源浪費。政府應該做好決策者、管理者，提高執(zhí)政水平，要變主導為引導，協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系，引導企業(yè)創(chuàng)新，增加財政支出。

“建設生態(tài)宜居城市，給人類營造健康、舒適的生存環(huán)境。”[15]粗放的小城鎮(zhèn)建設導致人與自然關(guān)系緊張，加大了經(jīng)濟發(fā)展成本，需要走可持續(xù)發(fā)展之路，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，不斷提高自主創(chuàng)新能力。城鎮(zhèn)化要科學規(guī)劃城鎮(zhèn)體系，注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學性，合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注重生態(tài)文明，激活城市發(fā)展活力，合理規(guī)劃宜居環(huán)境，合理引導人口布局、人口流動，增加城市吸納能力。城市建設需要尊重生態(tài)平衡，維護生態(tài)多樣性，對土地進行生態(tài)規(guī)劃。政府要發(fā)展清潔能源，構(gòu)建綠化體系。經(jīng)營城市需要合理的評價體系，需要協(xié)同、共識、溝通、全民參與等，需要多元的人文氛圍、平衡的系統(tǒng)生態(tài)、合理的空間結(jié)構(gòu)、高效的經(jīng)濟發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設需要高效的團隊、美好的愿景、切實的行動，要低成本生產(chǎn)，從粗放型向精致型轉(zhuǎn)變，促進資源循環(huán)利用，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟。

中國曾是碳排放較高的國家，城市是碳排放的主體，需要建立低碳城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)是復雜的人工系統(tǒng)，應該減少能源消耗，促進城市空間緊湊發(fā)展，引導居民低碳生活。小城鎮(zhèn)要避免重復建設，避免土地資源的盲目開發(fā)，從源頭上避免資源的浪費；小城鎮(zhèn)建設要高效、集約，縮小居住區(qū)的規(guī)模，提高居住的舒適度，制定合理的人均住宅面積標準；要優(yōu)先發(fā)展公共交通體系，提升公共交通的協(xié)作能力，方便居民出行，降低能源消耗，控制私家車的碳排放。中國低碳技術(shù)仍是中低端的，而且融資渠道狹窄，主要是投資主體單一，政府是主要的投資主體，投資工具落后，綠色低碳基金、風險投資參與度少，金融機構(gòu)缺乏低碳理念，業(yè)務開發(fā)滯后，大量信貸資金投入到高能耗產(chǎn)業(yè)，低碳金融人才和知識貯備不夠，中介市場發(fā)育不全，幾乎沒有低碳交易平臺，缺乏技術(shù)咨詢。需要創(chuàng)新金融制度，建立政府與市場聯(lián)動的低碳城市投資融資機制，發(fā)揮金融的杠桿作用，用金融引導資源配置，完善綠色金融通道，構(gòu)建碳排放信息交易平臺，允許民間資本、非官方金融組織參與小城鎮(zhèn)低碳建設，促進資金高效利用，促進公益和經(jīng)營結(jié)合，吸引更多社會資本，推動低碳模式的城鎮(zhèn)化。

總之，改革開放后，國家繼續(xù)重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進了農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移，推動了城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理城市體系形成，推動了城市群建設和分工協(xié)作，讓大城市比重下降，小城市比重上升。小城鎮(zhèn)建設的動力是政府和市場，政治制度改革推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，但過多發(fā)展小城鎮(zhèn)，導致規(guī)模小、污染重、效益低、質(zhì)量不高等小城鎮(zhèn)病，這是中國小城鎮(zhèn)發(fā)展需要重點克服的。中國仍是不發(fā)達國家，小城鎮(zhèn)建設水平仍較低，需要提高政府的服務意識，保證政府工作人員有基本的現(xiàn)代文明理念，確立市場的主導地位，提高城市發(fā)展質(zhì)量，建立生態(tài)型城市。