丁文杰

(阿克蘇市水利局，新疆 阿克蘇 843000)

1 存在的問題

1.1 防汛應(yīng)急響應(yīng)體系不完善

阿克蘇市應(yīng)急響應(yīng)體系目前僅以防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案為參考，沒有與河湖長、庫長、防汛三個責(zé)任人、防汛應(yīng)急預(yù)案指揮體系結(jié)合，分級建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制；應(yīng)急、氣象、水文、民政等職能部門統(tǒng)籌協(xié)同作用發(fā)揮不明顯，指揮調(diào)度、險情上報處于“多指”并存狀態(tài)，在災(zāi)情發(fā)生前、中、后期沒有有效建立事前水雨情、工情預(yù)警層級上報，事中分級負(fù)責(zé)、分工負(fù)責(zé)，事后指導(dǎo)災(zāi)情評估、受損上報等完整體系。

1.2 中小河流抵御洪水能力不足

通過空臺里克灌區(qū)發(fā)生災(zāi)情的地理位置來看，洪水發(fā)生在該灌區(qū)季節(jié)性河流臺蘭河，洪水發(fā)生位置處于河系的下游，灌區(qū)棉花種植區(qū)受到洪水危害；該區(qū)域遠(yuǎn)離河系骨干防洪工程、密布的季節(jié)性干溝未納入防洪工程項(xiàng)目，河溝未進(jìn)行系統(tǒng)的防洪治理，排水通道均由自然沖刷而成。空太里克灌區(qū)這類河溝基本為自然沖刷形成的排水通道，或以簡易的人工排水渠，外加河溝人為引水改造。河溝淤堵、過水涵洞窄小、簡易橋低矮、工程質(zhì)量差，洪水難以通過阻礙物，面對突發(fā)性山洪或超標(biāo)準(zhǔn)洪水毫無招架之力。全市中小河流排洪能力均較差[1]。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，很多行洪通道或邊緣被占用，嚴(yán)重影響正常行洪，從而對人民群眾生命財產(chǎn)造成威脅，成為防汛救災(zāi)的重大隱患。

1.3 山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系缺位

山洪災(zāi)害預(yù)警體系自2010年建設(shè)，前期建設(shè)中存在站點(diǎn)布局不合理和密度不足的問題。目前全市山洪預(yù)警監(jiān)測點(diǎn)的布設(shè)已遠(yuǎn)不能滿足防汛工作要求，與當(dāng)前氣候多變等新形勢不相匹配。北斗系統(tǒng)投入運(yùn)行后，為北部山區(qū)無信號塔區(qū)域建設(shè)預(yù)警監(jiān)測站點(diǎn)提供了通信保障，但目前南部洪溝及匯流影響的下游居民點(diǎn)及灌區(qū)未相應(yīng)的納入監(jiān)測預(yù)警范圍，未開展基本情況的調(diào)查和技術(shù)論證。

1.4 防洪保護(hù)區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)

現(xiàn)狀防洪堤壩工程建成年份久遠(yuǎn)，很多防洪工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、年久失修，大部分堤段頂高程下降，堤身縮窄，歷史行洪通道不暢，人為堵塞、圍墾現(xiàn)象也較為普遍，現(xiàn)狀工程已經(jīng)不能滿足規(guī)劃時確定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，還有部分河段無防洪工程。

2 應(yīng)對措施

2.1 調(diào)整新形勢下防洪策略、防洪體系布局

以綜合提高洪水風(fēng)險防范能力為基本要求，建立有效的預(yù)警機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制及合理工程體系。防洪總體規(guī)劃及設(shè)施布局要重點(diǎn)突出對中小河流的防洪規(guī)劃，委托專業(yè)單位盡快開展防洪規(guī)劃設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確中小河流防護(hù)范圍、防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、防護(hù)措施，加快推進(jìn)防洪體系布局調(diào)整[2]。

(1)洪水蓄泄關(guān)系和出路安排。根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)近期啟動的《全區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)復(fù)核和防洪體系布局研究工作方案》，結(jié)合流域洪水情勢變化情況，分析洪水蓄泄關(guān)系，研究蓄泄能力需求，針對流域區(qū)域防洪目標(biāo)與防御標(biāo)準(zhǔn)，分析中小河溝目標(biāo)洪水與超標(biāo)準(zhǔn)洪水處置對策和洪水排泄方案。

(2)合理調(diào)整防洪體系布局。以洪水處置對策和洪量安排方案為基礎(chǔ)，在重點(diǎn)做好河流及主要支流行洪通道、洪水控制性樞紐等重點(diǎn)工程建設(shè)與運(yùn)行管理的同時，高度重視季節(jié)性河溝行洪通道疏浚、防洪工程布局，防洪工程建設(shè)，調(diào)整縣域防洪工作思路和方案，以洪水監(jiān)測預(yù)警預(yù)報、防洪調(diào)度決策、工程安全風(fēng)險防控、超標(biāo)準(zhǔn)洪水防御對策、行蓄洪空間管控等為重點(diǎn)，制定洪水風(fēng)險管理策略。

2.2 完善應(yīng)急響應(yīng)體系

(1)建立健全應(yīng)急響應(yīng)組織體系。緊密結(jié)合河湖長、庫長、防汛三個責(zé)任人、應(yīng)急預(yù)案組織體系，按照水雨情量級、險情等級制定應(yīng)急響應(yīng)等級，按照統(tǒng)一部署，屬地管理、分級響應(yīng)，分級負(fù)責(zé)、分工協(xié)作的原則，逐級開展指揮調(diào)度搶險工作。

(2)完善應(yīng)急預(yù)案，有效開展應(yīng)急演練。在加強(qiáng)防洪工程建設(shè)的基礎(chǔ)上，同步做好應(yīng)急預(yù)案的修編和實(shí)戰(zhàn)性防汛應(yīng)急演練工作。市人民政府為主導(dǎo)，應(yīng)急管理局負(fù)責(zé)組織相關(guān)應(yīng)急部門修編應(yīng)急預(yù)案，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為應(yīng)急避險的直接責(zé)任單位，要加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)性演練。應(yīng)急預(yù)案的演練就是應(yīng)急搶險的實(shí)踐，只有真抓實(shí)練，才能暴露不足，針對問題補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，在險情發(fā)生時拿得出、用得上、靠得住。

(3)建立健全災(zāi)情評估及處置機(jī)制。成立災(zāi)情評估及處置領(lǐng)導(dǎo)小組，由應(yīng)急管理局為主導(dǎo)，建立災(zāi)情險情現(xiàn)場評估預(yù)判、災(zāi)后現(xiàn)場調(diào)研、成災(zāi)損失評估、救災(zāi)方案制定、各部門救災(zāi)工作開展統(tǒng)籌、搶險救災(zāi)各單位人員的獎懲考核等機(jī)制。

2.3 加強(qiáng)防汛工程體系建設(shè)

(1)委托第三方復(fù)核防洪標(biāo)準(zhǔn)和防洪能力。按照自治區(qū)《全區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)復(fù)核和防洪體系布局研究工作方案》要求，根據(jù)重要防洪區(qū)、城市，尤其是中小河流的防洪保護(hù)區(qū)內(nèi)的人ロ、耕地、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等，梳理復(fù)核全市防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定情況和重點(diǎn)河段防洪能力。以河流水系為單元，以防洪保護(hù)區(qū)、縣城等為對象，針對河流各干支流、城市等重點(diǎn)河段及與之直接相關(guān)的較為集中的重點(diǎn)防洪保護(hù)區(qū)，復(fù)核防洪標(biāo)準(zhǔn)，分析現(xiàn)狀防洪能力、防洪標(biāo)準(zhǔn)與所應(yīng)達(dá)到的要求之間存在的差距及主要原因。

(2)查找防洪風(fēng)險和隱患。對照防洪標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)河段設(shè)防能力，摸清工程現(xiàn)狀。對全市防汛體系工程現(xiàn)狀開展拉網(wǎng)式摸排，查找防洪風(fēng)險和隱患，查找現(xiàn)狀防洪體系突出短板，對防洪短板問題進(jìn)行分析，在河流防洪能力復(fù)核和城市防洪標(biāo)準(zhǔn)復(fù)核的基礎(chǔ)上，分析流域區(qū)域洪水風(fēng)險程度，尤其是中小河流的洪水風(fēng)險程度，找出防洪薄弱環(huán)節(jié)以及洪水調(diào)蓄能力不足的區(qū)域，分析問題產(chǎn)生的原因，掌握防洪風(fēng)險與隱患現(xiàn)狀情況，并建立防汛體系工程臺賬，分別建立已建工程和未建工程臺賬，已建工程建立現(xiàn)狀、問題、措施、維養(yǎng)四張清單。未建工程建立信息采集、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目申報、新建維護(hù)四張清單，提出合理的治理方案。在摸清防汛工程情況時，要對所有河道、行洪溝已建橋涵進(jìn)行評估，確認(rèn)是否達(dá)到行洪要求。

(3)完善工程體系布局。以落實(shí)《全區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)復(fù)核和防洪體系布局研究工作方案》為契機(jī)，以建立工程臺賬為基礎(chǔ)，以解決河流關(guān)鍵河段行洪瓶頸、卡ロ問題為重點(diǎn)，以補(bǔ)齊短板為目標(biāo)，分析研究堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)、歷史險段治理、河勢控導(dǎo)、礙洪清障、清淤開卡和分類管理等內(nèi)容，結(jié)合自治區(qū)水網(wǎng)水資源配置工程建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧水資源配置調(diào)度能力與防洪保障能力，積極謀劃一批攔蓄洪作用突出、控制能力強(qiáng)的流域控制性樞紐工程項(xiàng)目。針對洪水通道不足的流域，研究謀劃一批人工排洪通道工程。針對中小河流治理與山洪災(zāi)害防治，提出治理規(guī)劃方案并納入十四五規(guī)劃。全面做好全市河系、輸水渠道改擴(kuò)建工程，特別是針對險工險段等重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先安排建設(shè)項(xiàng)目。對于兵、地共管河流，要建立共商、共防、共建機(jī)制。

2.4 補(bǔ)齊山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系缺位短板

(1)山洪站點(diǎn)布局總體設(shè)計(jì)。以市政府為主導(dǎo)，對全市各河系水文、氣象狀況進(jìn)行全面整合分析，依托設(shè)計(jì)單位做可研報告，由水利、水文、氣象三部門會商研判，劃定一般區(qū)、危險區(qū)、高危區(qū)，依據(jù)區(qū)域劃定層級總體統(tǒng)籌布設(shè)氣象、雨量、水位、視頻、圖像站點(diǎn)，做到監(jiān)管部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、站點(diǎn)布局合理。對我市已有的9個雨量站、6個水位雨量一體站、4個圖像站、5個視頻站，依托《全國山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目實(shí)施方案(2021—2023年)》的規(guī)劃內(nèi)容和建設(shè)需求積極開展老舊設(shè)備更新升級。積極謀劃建設(shè)土壤含水率監(jiān)測站點(diǎn)，自動監(jiān)測站點(diǎn)在建設(shè)初要征求水文、氣象部門的意見，達(dá)成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測數(shù)據(jù)，做到數(shù)據(jù)共享，為防洪工作提供更加全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)依據(jù)，建成后建議由氣象部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一向社會發(fā)布預(yù)警信息。

(2)山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。目前使用的山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)2020年底前將由自治區(qū)統(tǒng)一管理，自治區(qū)水利廳已開始二期山洪預(yù)警系統(tǒng)開發(fā)工作，根據(jù)目前系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)行情況來看，該系統(tǒng)與當(dāng)前防汛預(yù)警需求還存在一定差異，需向水利廳反饋我市山洪災(zāi)害預(yù)警建設(shè)需求，在系統(tǒng)可視化、可操作性、預(yù)警預(yù)報、值班值守、響應(yīng)啟動，預(yù)警發(fā)布、災(zāi)情評估、數(shù)據(jù)共享、物資儲備調(diào)度等方面均提出詳盡的現(xiàn)實(shí)需求。同時向市水利局水利信息化平臺建設(shè)也提交相同的需求建議，后續(xù)結(jié)合實(shí)際需求繼續(xù)補(bǔ)充山洪災(zāi)害系統(tǒng)建設(shè)意見，統(tǒng)籌區(qū)、市系統(tǒng)開發(fā)總體架構(gòu)和進(jìn)度，做好業(yè)務(wù)銜接。其次，要盡快實(shí)現(xiàn)氣象、水文及水利部門山洪災(zāi)害預(yù)警信息的資源共享，為第一時間獲取預(yù)警信息提供保障。

(3)移動終端開發(fā)。建議開發(fā)防汛抗旱移動APP，功能模塊包含：實(shí)時水雨情、天氣預(yù)報、衛(wèi)星云圖、降水分布、地表地下水動態(tài)監(jiān)控、閘壩視頻監(jiān)控、預(yù)警發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)、基礎(chǔ)信息查詢(應(yīng)急指揮體系聯(lián)系人、水雨情歷史資料、水利工程基礎(chǔ)信息)、工情查詢/報送、防汛抗旱物資儲備情況等。

(4)非工程措施建設(shè)意見。依托山洪災(zāi)害防治非工程項(xiàng)目，結(jié)合自治區(qū)部分項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，積極征求各有關(guān)單位意見，做好宣傳欄、警示牌的公示內(nèi)容、位置布設(shè)。特別是針對轉(zhuǎn)移路線圖一定要標(biāo)明轉(zhuǎn)移方向、轉(zhuǎn)移參照物、轉(zhuǎn)移安置點(diǎn)選用日夜兩用型指示牌，加強(qiáng)現(xiàn)代化雨量預(yù)警設(shè)備的使用。

2.5 加大人、財、物與技術(shù)投入力度

(1)人力保障。地市兩級成立水旱災(zāi)害防御中心，落實(shí)組織機(jī)構(gòu)，定編定崗定人，選用專業(yè)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)人員(可采取綠色通道引進(jìn)人才)。同時加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，除系統(tǒng)內(nèi)搶險隊(duì)伍外，要充分發(fā)揮民兵、預(yù)備役、公安、武警、消防等作用，充實(shí)搶險救援力量，確保搶險救災(zāi)隊(duì)伍隨時拉得出、用得上[3]。

(2)財力保障。一是地市兩級要積極爭取國家、自治區(qū)防洪工程項(xiàng)目資金，按照輕重緩急實(shí)施一批防洪治理項(xiàng)目。山洪溝治理未納入中央預(yù)算項(xiàng)目但又迫切需要治理的，阿克蘇市在十四五期間要加大市級財政對山洪溝治理的力度，堅(jiān)決不能有等靠要的思想。二是統(tǒng)一做好防汛治理項(xiàng)目規(guī)劃，加大市本級對山洪預(yù)警、水庫信息化建設(shè)投入力度，提升預(yù)警能力。三是恢復(fù)重點(diǎn)工程統(tǒng)籌金機(jī)制，可以從水資源費(fèi)、超定額累進(jìn)加價水費(fèi)等資金中提取一定比例資金，市年統(tǒng)籌金不少于1500萬元，重點(diǎn)用于防汛救災(zāi)。

(3)物資保障。充分保障防汛物資儲備到位，備足石料、鉛絲籠、編織袋等應(yīng)急物資，確保應(yīng)急物資鏈不斷；機(jī)械儲備采取租賃方式，確保應(yīng)急搶險機(jī)械能及時拿得出、用得上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在進(jìn)入主汛期要建立機(jī)械調(diào)用的動態(tài)臺賬，并建立旬報工作機(jī)制，隨時掌握機(jī)械動態(tài)。

(4)技術(shù)保障。在水利信息綜合平臺山洪災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)增加物資儲備調(diào)度模塊，建立防汛抗旱搶險物資、裝備等物資儲備數(shù)據(jù)庫，確保在應(yīng)急搶險過程中能夠及時調(diào)運(yùn)就近儲備點(diǎn)、支援配置點(diǎn)的機(jī)械和物資。

3 結(jié) 語

通過防洪體系布局的調(diào)整、應(yīng)急體系的完善，山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系的建設(shè)，全面做好我市防洪治理規(guī)劃，加大人財物投入，有效解決防洪體系突出短板，提升防汛抗災(zāi)能力。