迪力努爾·阿力木

(喀什大學(xué) 法政學(xué)院，新疆 喀什 844000)

城鎮(zhèn)化水平的不斷提高在很大程度上帶動(dòng)了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在這種情況下農(nóng)民有了更多的就業(yè)崗位，更高的收入及更好的環(huán)境，使農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸走向規(guī)?；?zhuān)業(yè)化和組織化。可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比以往已經(jīng)有了翻天覆地的變化，但同時(shí)帶來(lái)的問(wèn)題也較為明顯，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)還存在著較為明顯的風(fēng)險(xiǎn)，如糧食安全風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等。針對(duì)以上現(xiàn)象，必須建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)，保證新時(shí)代的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不會(huì)受到干擾，為農(nóng)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力系統(tǒng)

分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力系統(tǒng)，能夠正確理解在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展動(dòng)力，使后續(xù)問(wèn)題的分析更加全面。

1.勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

在實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，不僅要完成對(duì)土地資源的合理配置，更要對(duì)勞動(dòng)力資源進(jìn)行合理優(yōu)化。近些年，由于我國(guó)的城市化發(fā)展速度越來(lái)越快，在這種情況下農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了明顯的不同，已逐漸從農(nóng)業(yè)變動(dòng)到非農(nóng)業(yè)，在這個(gè)變化過(guò)程中，曾經(jīng)的農(nóng)業(yè)從業(yè)者無(wú)論是在職業(yè)上還是在社會(huì)身份上以及其他方面都與以往有很大的不同。在這個(gè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中，不僅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了巨大的發(fā)展，同時(shí)，也對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了正面的作用。轉(zhuǎn)移之后的勞動(dòng)力所擁有的土地資源在這種情況下大多處于閑置的狀態(tài)，或是雖然仍有農(nóng)業(yè)活動(dòng)行為，但卻無(wú)法創(chuàng)造較高的價(jià)值，一些農(nóng)業(yè)大戶(hù)雖然未向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但也由于無(wú)法獲得更多的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而囿于農(nóng)村，不能擴(kuò)大自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。與此同時(shí)，社會(huì)保障制度的發(fā)展在農(nóng)村取得了重大進(jìn)展，越來(lái)越多的農(nóng)村居民不再依靠土地生活，這些現(xiàn)象刺激了土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民能夠自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。所以說(shuō)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，而勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移刺激了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又對(duì)城鎮(zhèn)化形成了促進(jìn)作用，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)同步發(fā)展。

2.政府推動(dòng)

政府對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)作用不可小視，早在1988年時(shí)中央政府已允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并且圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制定出一系列的規(guī)章制度，而后又分別在1994、2003、2005、2018年不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，從以上可以看出中央政府對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直保持高度重視，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)上發(fā)揮了重大的推動(dòng)作用。而地方各級(jí)政府同樣針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制定出相關(guān)政策，并派出相關(guān)的工作小組深入到一線了解土地流轉(zhuǎn)實(shí)情，不斷優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)法規(guī)，用理論與實(shí)踐結(jié)合的形式使全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得突破性的進(jìn)展[1]。雖然從以上分析中可以看出中央政府和地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)持高度關(guān)心態(tài)度，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題還是十分明顯，這種流轉(zhuǎn)不規(guī)范損失了農(nóng)民利益，打擊了投資者的熱情，更是直接影響到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，因此，越來(lái)越多的農(nóng)村地區(qū)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心以應(yīng)對(duì)在實(shí)際流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各種糾紛和問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體變化后對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也有積極影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的形式、規(guī)模、技術(shù)及其他各個(gè)方面在農(nóng)業(yè)主體發(fā)生變化后有了較為明顯的改變，在這種情況下一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得了更多的利益，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段、管理手段及優(yōu)秀品種的傳播建立了更好的條件。不僅解決了土地閑置問(wèn)題，更是優(yōu)化了農(nóng)村居民收入形式，使其自愿“以土地?fù)Q租金”，在進(jìn)入城鎮(zhèn)謀求發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，還能利用閑置土地獲得收入。這種現(xiàn)象為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了更多的發(fā)展條件，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，雖然我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展已逐漸趨于成熟，但還是有一定的風(fēng)險(xiǎn)威脅著實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)，接下來(lái)筆者將簡(jiǎn)要分析現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中遇到的主要風(fēng)險(xiǎn)，為管控措施的分析做好準(zhǔn)備工作。

1.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)說(shuō)到底還是一種交易行為，是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行交易，在交易過(guò)程中會(huì)發(fā)生權(quán)益的轉(zhuǎn)移，相關(guān)交易人員獲得一定的利益。對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言還存在著眾多經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，例如，在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)中還有著契約方面的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民在交易過(guò)程中可能會(huì)遭受到權(quán)益方面的損失，還有土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。契約風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在交易中的雙方不遵守契約協(xié)定，或只有“口頭協(xié)定”而沒(méi)有具有法律效益的正式書(shū)面協(xié)定；而土地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在土地流入方在獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，由于受到土地用途的限定，可能會(huì)在多方因素，如環(huán)境、價(jià)格等影響下不能取得較好的收益；市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在市場(chǎng)價(jià)格的變化、市場(chǎng)環(huán)境的變化、市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)等。而經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言造成較大的威脅。

2.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。一些資料顯示，在實(shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民利益因村委會(huì)做法不當(dāng)而受到損失的情況，這種情況使農(nóng)民之間怨聲不斷，從而導(dǎo)致大量的社會(huì)矛盾；二是政府公信力風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)?？梢钥吹交鶎诱疅o(wú)法準(zhǔn)確定位自己的情況出現(xiàn)，在實(shí)際工作中一方面，要么越位要么缺位，在土地流轉(zhuǎn)方面強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)，甚至是不問(wèn)農(nóng)民意愿強(qiáng)行交易；另一方面，又對(duì)土地流轉(zhuǎn)放任不管，無(wú)法對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，導(dǎo)致政府公信力缺失，農(nóng)民的實(shí)際利益受到損失。三是農(nóng)民邊緣化風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)的貧困家庭大部分都存在于農(nóng)村，這些貧困家庭大都缺少勞動(dòng)力，老齡化嚴(yán)重，被重大疾病所困擾，導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)水平低下，沒(méi)有能力參與土地流轉(zhuǎn)[2]。

3.自然風(fēng)險(xiǎn)

自然風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中較為常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，有以下幾種風(fēng)險(xiǎn)形式：首先，是土壤污染。為獲得更多的收入，一些土地流入方可能會(huì)改變土地利用方式，大力開(kāi)展觀光農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等，這些類(lèi)型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式雖然能獲得更多的經(jīng)濟(jì)收入，但卻會(huì)對(duì)土壤造成一定的污染。其次，是土壤結(jié)構(gòu)改變。如果土地流入方利用流轉(zhuǎn)得來(lái)的土地建設(shè)建筑物，如牛棚豬舍等，就必定會(huì)對(duì)地面進(jìn)行硬化，甚至是大量的澆灌水泥，這種行為無(wú)疑是改變了土壤結(jié)構(gòu)，對(duì)于土地的可持續(xù)利用有著消極作用。甚至還有部分流入方在土地上栽種樹(shù)木，開(kāi)墾魚(yú)塘，對(duì)原有土地造成了嚴(yán)重的破壞，影響了土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

4.管理體制機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)

目前，對(duì)于農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)頒證的進(jìn)度較為緩慢，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確證登記頒證是為了確保對(duì)土地權(quán)利主體的劃分，是維護(hù)土地流轉(zhuǎn)工作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)。但因農(nóng)村人口的流動(dòng)量較大，分布區(qū)域較廣，受諸多因素的影響，導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)登記工作緩慢，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)受到了較多限制。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作主要以政府為主體，具有較強(qiáng)的政策性，但市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制尚未成熟，更未形成統(tǒng)一規(guī)模化的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，無(wú)法帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力性。在部分地區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)，會(huì)直接發(fā)放給承包土地的農(nóng)民，但對(duì)于參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法得到相應(yīng)補(bǔ)貼。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的直接受益人是農(nóng)民，由此可看出土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民行使自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種，在開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作時(shí)，地方政府與村委會(huì)都不可以強(qiáng)迫或變相強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地。部分行政工作過(guò)于強(qiáng)制干涉，政府或其他組織以招商引資發(fā)展農(nóng)業(yè)等名義，直接干涉農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，這會(huì)損害農(nóng)民的直接權(quán)利與財(cái)產(chǎn)的自主權(quán)，同時(shí)，也違背了土地流轉(zhuǎn)的依法自愿有償原則。

5.準(zhǔn)入程序風(fēng)險(xiǎn)

準(zhǔn)入程序中存在的較大風(fēng)險(xiǎn)是針對(duì)土地流入方的資格審查準(zhǔn)入機(jī)制的不完善，在對(duì)土地流入方的資格審查工作中包括對(duì)土地流入方的資信條件，經(jīng)營(yíng)能力，管理水平等多方面的內(nèi)容審查認(rèn)證，加強(qiáng)對(duì)土地流入方的準(zhǔn)入資格審查可有效避免因流入方履約能力過(guò)差而導(dǎo)致的違約問(wèn)題出現(xiàn)。目前，我國(guó)相關(guān)政策及監(jiān)管機(jī)制無(wú)法對(duì)土地流入方起到較好審查的效果，在政策中因?qū)r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模沒(méi)有準(zhǔn)確的限制，這就造成了許多土地流入方在租金結(jié)算時(shí)提前資本撤離，土地流入方的低門(mén)檻準(zhǔn)入為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展帶來(lái)隱患[3]。政府為加大農(nóng)業(yè)發(fā)展會(huì)通過(guò)一系列的政策補(bǔ)貼提供更為惠民的服務(wù)，但假借土地流轉(zhuǎn)名義進(jìn)行圈地獲利的行為屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)工作的有效性。

6.合同風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂不規(guī)范，是造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方糾紛問(wèn)題發(fā)生的主要原因。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金投入較長(zhǎng)，但收益較慢，有明顯的季節(jié)性特點(diǎn)，不可預(yù)見(jiàn)的自然風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的風(fēng)險(xiǎn)性。落在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，無(wú)法確保流轉(zhuǎn)工作的穩(wěn)定性，很容易造成流轉(zhuǎn)雙方的矛盾與法律糾紛。因此，在制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用、收益、流轉(zhuǎn)期限、支付費(fèi)用等進(jìn)行明確的紙質(zhì)體現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的不規(guī)范性與合同條款的不明確會(huì)導(dǎo)致合同缺乏一定的約束力，合同風(fēng)險(xiǎn)也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中需要有待解決的問(wèn)題。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控手段

在實(shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在較為明顯的問(wèn)題，對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行管控是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

1.完善法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行全過(guò)程管控

法律法規(guī)的完善對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)有強(qiáng)大的規(guī)范性，能夠避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，出臺(tái)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)契約，確保每一項(xiàng)交易都要有正式的協(xié)議，以免出現(xiàn)一些不必要的糾紛；其次，出臺(tái)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范基層政府行為，確?；鶎诱娜馔度氲綄?shí)際的土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中去，保證政府能夠?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；最后，出臺(tái)法律法規(guī)來(lái)規(guī)范土地利用方式，保證在土地流轉(zhuǎn)之后不會(huì)出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)用地在流轉(zhuǎn)后必須仍然發(fā)展農(nóng)業(yè)，可以對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)，使其發(fā)展當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

2.加大監(jiān)管力度，做到對(duì)土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)

加強(qiáng)監(jiān)管力度在很大程度上能夠避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的一些風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，監(jiān)管市場(chǎng)狀況及市場(chǎng)環(huán)境，保證農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)不會(huì)因?yàn)閮r(jià)格不明確而受到利益方面的損失，同時(shí)，還能優(yōu)化其交易行為，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向更加科學(xué)合理的方向發(fā)展；其次，監(jiān)管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程，通過(guò)審查材料、專(zhuān)人監(jiān)控等形式來(lái)完成監(jiān)管，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性[4]；最后，監(jiān)督政府工作，保證基層政府能夠深入到農(nóng)村中去，保證農(nóng)業(yè)工作小組能盡心為農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，保證相關(guān)農(nóng)村能更加規(guī)范地開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，使政府能完成對(duì)自己的精確定位。

3.完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

農(nóng)村的社會(huì)保障無(wú)論是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言還是對(duì)農(nóng)村居民的生活而言都有著重要意義，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受到市場(chǎng)、自然及經(jīng)濟(jì)的威脅，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時(shí)要考慮土地流轉(zhuǎn)中流入方和流出方的共同利益，從而保證其土地流轉(zhuǎn)不會(huì)受到損失。二是完善社會(huì)保障。在農(nóng)村中還存在著大量的經(jīng)濟(jì)困難居民，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)力允許情況下，并提高農(nóng)村各項(xiàng)保障，進(jìn)一步減輕農(nóng)民生活的負(fù)擔(dān)，有余力地投入到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，并通過(guò)完善農(nóng)村社會(huì)保障的形式來(lái)降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)，從而加速土地流轉(zhuǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

分析現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制，研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當(dāng)前面對(duì)的三方面的主要風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)提出了針對(duì)性的解決措施?？偠灾恋亓鬓D(zhuǎn)時(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然需求，要做到從政府、農(nóng)民、土地、市場(chǎng)等多個(gè)方面嚴(yán)格管控，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的安全性和規(guī)范性，只有這樣才能真正保障農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展。