王衛(wèi)文

摘? ?要 越界開采是一種違法行為，輕者受到行政處罰，重則觸犯刑律，是礦山必須防范的刑事風(fēng)險(xiǎn)之一。本文從越界開采入刑的歷史沿革出發(fā)，總結(jié)了越界開采構(gòu)成非法采礦罪的特點(diǎn)，分析了越界開采刑事風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，提出了防控越界開采刑事風(fēng)險(xiǎn)的建議。在當(dāng)前生態(tài)文明理念不斷深入的背景下，本文的探討有助于提高礦山企業(yè)刑事風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，推進(jìn)礦產(chǎn)資源保護(hù)政策的實(shí)施。

關(guān)鍵詞 越界開采;刑事風(fēng)險(xiǎn);防控

中圖分類號(hào)：F407.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Analysis on the Prevention and Control of Criminal Risks of Cross-boundary Mining： From the Perspective of Illegal Mining Crime

Wang Weiwen

（Natural Resources Bureau of Lengshuijiang， Loudi? Hunan 417500）

Abstract： As an unlawful action， cross-boundary mining is subject to administrative penalty in minor cases but may violate the criminal law in serious circumstances. Therefore， it is one of the criminal risks that mining enterprises must take all precautions. Tracing back to the history of cross-boundary mining being included in criminal law， the characteristics of illegal cross-boundary mining， were summarized the causes of its criminal risks were analyzed， and suggestions on the prevention and control of criminal risks of cross-boundary mining were put forward. Against the backdrop of advocating eco-conservation， this study is conducive to improve the awareness of criminal risk prevention for mining enterprises and promote the implementation of policies on mineral resources protection.

Keywords：? cross-boundary; criminal risks; prevention and control

目前， 企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)偏向于民商法律風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的審查和管理，對(duì)于刑事法律風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度不夠。然而一旦發(fā)生了刑事法律風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)會(huì)承擔(dān)相比其他法律風(fēng)險(xiǎn)更大的損失[1]。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)日益活躍[2]，礦山企業(yè)鋌而走險(xiǎn)越界開采的現(xiàn)象依然存在，結(jié)果輕者受到行政處罰，重則觸犯刑律。內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰寶馬礦業(yè)有限公司因越界開采釀成的“12.3”礦難就是一個(gè)血的教訓(xùn)：2016年12月3日，該礦越界開采發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，共造成32人死亡，20人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失4 399萬(wàn)元，礦山相關(guān)證照被吊銷，事故單位22名責(zé)任人和10名有關(guān)公職人員被判處刑罰。前車之覆，后車之鑒。本文以非法采礦罪為視角，探討相關(guān)防控對(duì)策，旨在減少礦山刑事風(fēng)險(xiǎn)，提高依法辦礦水平。

1 礦山越界開采入刑的歷史沿革

1.1 以故意毀壞公私財(cái)物罪追究刑事責(zé)任（1997年10月以前）

1986年3月誕生的《礦產(chǎn)資源法》第40條規(guī)定，超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦經(jīng)責(zé)令退回拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照《中華人民共和國(guó)刑法》（簡(jiǎn)稱《刑法》第156條（故意毀壞公私財(cái)物罪）對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任，1996年8月修正的《礦產(chǎn)資源法》原文保留該條款。

1.2 以非法采礦罪追究刑事責(zé)任（1997年10月后）

1997年修訂的《刑法》首次規(guī)定非法采礦罪、破壞性采礦罪，以 司法解釋為標(biāo)準(zhǔn)又可分為三個(gè)時(shí)期。

1.2.1? 無(wú)司法解釋（1997年10月至2003年4月）

此時(shí)期未出臺(tái)專門司法解釋，對(duì)越界開采實(shí)踐中是按照1997年10月修訂施行的《刑法》第343條非法采礦罪追究刑事責(zé)任的。

1.2.2? 有司法解釋但定罪須以行政處罰為前置程序（2003年5月至2011年2月）

2003年5月通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》首次明確超越礦區(qū)范圍開采屬于未取得采礦許可證擅自采礦，規(guī)定構(gòu)成非法采礦罪需同時(shí)具備無(wú)證采礦、經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)責(zé)令停止而拒不停止以及造成礦產(chǎn)資源破壞嚴(yán)重破壞3個(gè)條件，責(zé)令停止而拒不停止的行政處罰是定罪的前置條件。

1.2.3? 有司法解釋但定罪不以行政處罰為前置程序（2011年2月以后）

2011年2月《刑法》修正案（八）刪除“經(jīng)責(zé)令停止而拒不停止開采”的規(guī)定，去除了行政前置程序，同時(shí)，將“造成礦產(chǎn)資源破壞”修改為“情節(jié)嚴(yán)重”，將非法采礦罪由原來(lái)的實(shí)害犯變?yōu)榍楣?jié)犯，改變了入罪條件，對(duì)非法采礦罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)有明顯的降低[3]。2016年最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“兩高”）聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱2016年《解釋》）對(duì)非法采礦的入罪標(biāo)準(zhǔn)、鑒定認(rèn)定等事項(xiàng)作出了具體規(guī)定，實(shí)踐中更便于操作。

2 越界開采構(gòu)成非法采礦罪的主要特點(diǎn)

2.1 對(duì)越界開采企業(yè)和個(gè)人實(shí)行雙罰制

根據(jù)《刑法》第30條、31條、343條及2016年《解釋》第9條規(guī)定，對(duì)非法采礦罪實(shí)行的是雙罰制，既對(duì)單位判處罰金，又對(duì)直接負(fù)責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員判處刑罰。從刑種來(lái)看，刑法所規(guī)定的管制、拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑以及死刑這5種主刑不能對(duì)單位適用，對(duì)單位只能適用罰金這一種刑罰方式[4]。相關(guān)人員刑事責(zé)任則區(qū)分為3個(gè)層次：第1層次是出資者、組織者、經(jīng)營(yíng)者;第2層次是管理者，即犯罪活動(dòng)的執(zhí)行者;第3層次是提供具體勞務(wù)的一般參與者。實(shí)踐中，前2個(gè)層次是打擊重點(diǎn)，第3層次則區(qū)分情況對(duì)待，對(duì)于參與利潤(rùn)分成或者領(lǐng)取高額固定工資的，以共同犯罪論處，對(duì)于受雇傭領(lǐng)取正常勞務(wù)報(bào)酬且無(wú)其他惡劣情節(jié)的（如一般礦山工人），一般不以犯罪論處。

2.2 觸犯多個(gè)罪名時(shí)實(shí)行數(shù)罪并罰

非法采礦罪所侵犯或可能關(guān)聯(lián)到的法益多元復(fù)雜，包括危害公共安全、貪污賄賂等諸多方面[5]。因越界開采構(gòu)成非法采礦罪的同時(shí)，還可能與行賄罪、重大責(zé)任事故罪、非法占用農(nóng)用地罪等罪名一并實(shí)行數(shù)罪并罰。如兩高2015年《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第8條第2款規(guī)定：“非法采礦或者采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源，造成重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果，同時(shí)構(gòu)成《刑法》第343條規(guī)定的犯罪和《刑法》第134條或者第135規(guī)定的犯罪的，依照數(shù)罪并罰的規(guī)定處罰?！?/p>

2.3 一般需由有資質(zhì)部門出具專門報(bào)告或鑒定意見

2016年《解釋》第3條列舉了非法采礦罪“情節(jié)嚴(yán)重”的5種情形和“情節(jié)特別嚴(yán)重”的3種情形，由于犯罪嫌疑人不會(huì)自證有罪或者雖然自認(rèn)但往往避重就輕，在認(rèn)定違法事實(shí)時(shí)一般需要由有資質(zhì)部門的專門報(bào)告或鑒定作為證據(jù)材料。如：在不能或不宜根據(jù)銷贓數(shù)額認(rèn)定開采礦產(chǎn)品的價(jià)值或破壞價(jià)值時(shí)，需由價(jià)格認(rèn)證機(jī)構(gòu)或省級(jí)以上自然資源主管部門出具價(jià)值評(píng)估報(bào)告;對(duì)生態(tài)環(huán)境損壞問(wèn)題，需由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見或報(bào)告。

2.4 對(duì)越界開采行為刑事打擊力度不斷加大

與2003年《解釋》相比，2016年《解釋》從以下方面加大了刑事打擊力度：

（1）將非法采礦罪從結(jié)果犯轉(zhuǎn)變成行為犯，取消了行政處罰前置方能追究刑事責(zé)任的規(guī)定;

（2）增加了非法采礦入罪情形，將屢次實(shí)施非法開采、造成環(huán)境破壞等行為新增為非法采礦入罪情形;

（3）在原“造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值”基礎(chǔ)上，增加了“開采的礦產(chǎn)品價(jià)值”作為判定標(biāo)準(zhǔn)，并增加“銷贓數(shù)額”作為認(rèn)定原則。

越界開采是礦山重大事故隱患之一，2021年《刑法修正案（十一）》和兩高《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)刑法>確定罪名的補(bǔ)充規(guī)定（七）》（法釋〔2021〕2號(hào)）增加了對(duì)“明知存在重大事故隱患而拒不排除，仍冒險(xiǎn)組織作業(yè)”和“因存在重大事故隱患被依法責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)……而拒不執(zhí)行”2種情形的刑事打擊，體現(xiàn)了對(duì)越界開采這類重大事故隱患行為的刑事打擊力度。同時(shí)，《刑法修正案》（十一）新增“破壞自然保護(hù)地罪”作為《刑法》第342條之一，若越界開采地點(diǎn)在國(guó)家公園、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，則可能因構(gòu)成破壞自然保護(hù)地罪和非法采礦罪而受到數(shù)罪并罰。

3 越界開采刑事風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析

3.1 礦山守界開采法律意識(shí)淡薄

企業(yè)管理者和職工法律意識(shí)匱乏是造成企業(yè)刑事法律風(fēng)險(xiǎn)的主要原因[6]。由于缺乏對(duì)越界開采的刑事風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)，礦山在生產(chǎn)中哪里有礦采哪里，忽視礦界的存在，一旦越界開采行為被查處，往往早已超過(guò)被追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 礦山越界開采手段隱蔽

越界開采是一種嚴(yán)重的違法行為，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，礦山往往想方設(shè)法采取隱蔽手段實(shí)施越界開采。如2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰寶馬煤礦“12·3礦難”，早在2008年開始就已越界開采，礦山采取將越界區(qū)域管線隱蔽鋪設(shè)、建立偽裝密閉等手段躲避監(jiān)管，監(jiān)管部門檢查時(shí)，該礦可在20 min拆除軌道、關(guān)閉假密閉并在假密閉外設(shè)置好木柵欄，而檢查人員從入井到假密閉處約需40 min。通過(guò)這種方式，該礦8年來(lái)在越界區(qū)域共布置了29個(gè)綜采、炮采和巷采工作面進(jìn)行盜采，越界區(qū)域采出煤炭總量達(dá)400多萬(wàn)噸[7]。

3.3 井下礦山越界開采監(jiān)管難度更大

露天礦山可通過(guò)衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)航測(cè)等多種方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)越界開采容易做到抬頭就打。但由于受空間、信號(hào)、成本等因素制約，無(wú)法全天候使用衛(wèi)星、無(wú)人機(jī)等先進(jìn)儀器進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，使用經(jīng)緯儀、掛羅盤等傳統(tǒng)儀器實(shí)測(cè)既需耗時(shí)又需兼顧井下生產(chǎn)安全，難以在第一時(shí)間掌握礦山實(shí)際開采狀況并對(duì)越界行為實(shí)施精準(zhǔn)打擊。

3.4 采礦權(quán)協(xié)議出讓政策不斷從緊

為了增加資源或延長(zhǎng)服務(wù)年限，礦山普遍都有擴(kuò)界需求?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱12號(hào)文）出臺(tái)以前，已設(shè)采礦權(quán)以協(xié)議方式擴(kuò)界并沒有限定特定情形;12號(hào)文出臺(tái)后，采礦權(quán)以協(xié)議出讓方式擴(kuò)界的情形被限制為“已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域”;中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案>的通知（廳字〔2017〕12號(hào)）》明確提出一般不得協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，特殊情形通過(guò)試點(diǎn)完善;《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）將采礦權(quán)協(xié)議方式擴(kuò)界情形明確為“基于礦山安全生產(chǎn)和資源合理開發(fā)利用等考慮，已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)（普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)除外），需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)一步勘查開采礦產(chǎn)資源”。根據(jù)現(xiàn)行政策，對(duì)邊部（礦區(qū)平面范圍外）資源，礦山已不可能通過(guò)協(xié)議方式取得，對(duì)深部或上部資源（礦區(qū)平面范圍內(nèi)）則只有符合特定情形時(shí)才能通過(guò)協(xié)議方式取得。在無(wú)法通過(guò)協(xié)議方式擴(kuò)界新增邊深部資源時(shí)，礦山對(duì)“近在咫尺”且“唾手可得”的這類資源不惜鋌而走險(xiǎn)越界偷采，并因此觸犯刑律。

4 越界開采刑事風(fēng)險(xiǎn)防控建議

4.1 礦山必須具備刑事風(fēng)險(xiǎn)和守界開采預(yù)防意識(shí)

一是刑事風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)?！安皇窃诒O(jiān)獄，就是在去監(jiān)獄的路上”，電視劇《人民的名義》里這句很流行的臺(tái)詞，可能是當(dāng)下企業(yè)家的真實(shí)寫照，其根本原因是刑事風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)所致。對(duì)此，應(yīng)該在學(xué)習(xí)法律（特別是刑事法律）知識(shí)的基礎(chǔ)上，樹立越界開采入刑風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做到不逾越刑事風(fēng)險(xiǎn)底線。

二是守界開采預(yù)防意識(shí)。采礦權(quán)人應(yīng)摒棄過(guò)去“礦山批了就合法了”“沒資源了就可以擴(kuò)界”的舊觀念，把守界開采作為礦山生存之本。對(duì)新設(shè)采礦權(quán)，投資人應(yīng)做好相關(guān)盡職調(diào)查，充分論證守界開采的可行性;對(duì)已設(shè)采礦權(quán)，礦山應(yīng)建立守界開采臺(tái)賬，發(fā)現(xiàn)礦區(qū)范圍存在坐標(biāo)轉(zhuǎn)換錯(cuò)誤、范圍漂移、測(cè)量誤差等情形應(yīng)及時(shí)申請(qǐng)更正，確保守界開采。

4.2 礦山應(yīng)建立刑事風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制

除了預(yù)防外，礦山還應(yīng)在技術(shù)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下建立越界開采刑事風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。在越界開采可能或已經(jīng)觸及刑事犯罪時(shí)，不能被動(dòng)地等待風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，而是應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制，依法面對(duì)和化解。如在行政處罰或刑事訴訟程序階段，要適時(shí)啟動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制，圍繞違法調(diào)查或刑事指控事實(shí)，積極收集不違法和輕微違法、無(wú)罪和罪輕的證據(jù)，將行政處罰或刑事犯罪對(duì)企業(yè)的影響降到最低限度。

4.3 不斷完善采礦權(quán)出讓政策

現(xiàn)行政策已全面推行采礦權(quán)公開競(jìng)爭(zhēng)出讓，這些政策在實(shí)施過(guò)程中，也遇到一些實(shí)際問(wèn)題，需要在評(píng)估政策實(shí)施效果的同時(shí)，不斷對(duì)政策進(jìn)行優(yōu)化。如：現(xiàn)行政策只是原則禁止已設(shè)采礦權(quán)以協(xié)議出讓方式擴(kuò)界，但公開競(jìng)爭(zhēng)方式擴(kuò)界并未被禁止，應(yīng)從尊重地質(zhì)科學(xué)和效益成本原則角度，增加公開競(jìng)爭(zhēng)方式擴(kuò)界的條件、流程等具體規(guī)定。

4.4 多措并舉破解監(jiān)管難題

一是壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，督促礦山建立守界開采臺(tái)賬并及時(shí)更新圖件。二是做好采礦權(quán)界樁埋設(shè)工作，采礦權(quán)人通過(guò)埋設(shè)界樁，更加清晰地認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利邊界，強(qiáng)化依法開采礦產(chǎn)資源的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律[8]。三是形成監(jiān)管合力。各級(jí)政府及應(yīng)急管理、自然資源、公安等部門均有依法監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)建立統(tǒng)一的安全監(jiān)管信息共享平臺(tái)，通過(guò)生產(chǎn)量、銷售量、用電量、火工用品、用工人數(shù)等平臺(tái)參數(shù)的分析，在發(fā)現(xiàn)、制止、打擊等各個(gè)環(huán)節(jié)形成監(jiān)管合力。四是提高科技監(jiān)管水平，露天礦山使用衛(wèi)星航拍，井下礦山使用視頻監(jiān)控并重點(diǎn)攻克信號(hào)盲區(qū)短板，提高礦山安全管理數(shù)字化監(jiān)測(cè)水平，做到超層越界早發(fā)現(xiàn)、早制止[9]。

4.5 增設(shè)打擊非法開采的量刑檔次

礦產(chǎn)資源具有耗竭性、稀缺性和不可再生性等特點(diǎn)，對(duì)盜竊、破壞礦產(chǎn)資源違法行為的刑事打擊，應(yīng)比盜竊、破壞一般公私財(cái)物違法行為更加嚴(yán)厲。目前《刑法》第343條對(duì)非法采礦罪只規(guī)定了2個(gè)量刑檔次，最高刑期只有7年，而第264條對(duì)盜竊罪規(guī)定了3個(gè)量刑檔次，最高可處無(wú)期。相比而言，對(duì)非法開采行為的刑事打擊力度則顯不夠：如前述寶馬煤礦越界開采400多萬(wàn)t，穿“迷彩服”掩蓋生產(chǎn)的祁連山某水泥有限公司越界開采97萬(wàn)t，越界開采的礦產(chǎn)品價(jià)值動(dòng)輒數(shù)億元，數(shù)百倍于非法采礦罪“情節(jié)特別嚴(yán)重”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這種破壞礦產(chǎn)資源價(jià)值特別巨大的違法行為如果只以7年為最高刑期予以打擊，難以有效震懾違法犯罪分子，不利于礦產(chǎn)資源的保護(hù)。建議借鑒《刑法》264條、345條設(shè)立三檔刑期的規(guī)定，在非法采礦罪原有二檔刑期上增加第三檔情形，即：對(duì)開采或破壞礦產(chǎn)品價(jià)值達(dá)1000萬(wàn)元以上的，處以7年以上有期徒刑。

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