高玉彩 趙霞 尹楠楠 莒南縣煙草專賣局（分公司）

煙草在世界各國(guó)都受到不同程度的管制。我國(guó)對(duì)煙草制品實(shí)施的是完全專賣制度，對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行了極為嚴(yán)格的專管專營(yíng)。新形勢(shì)下，我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，為煙草行業(yè)的稅利持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)了不小阻礙。而且，控?zé)煛⒔麩熈Χ鹊募哟笠灿绊懥司頍熶N量增長(zhǎng)，個(gè)別煙草企業(yè)為實(shí)現(xiàn)銷售，違規(guī)經(jīng)營(yíng)的情況時(shí)有發(fā)生，行業(yè)監(jiān)管壓力激增。這就要求煙草專賣必須強(qiáng)化管理，創(chuàng)新內(nèi)部專賣監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管實(shí)效。

一、當(dāng)前煙草專賣管理工作的新形勢(shì)新特點(diǎn)

煙草行業(yè)是我國(guó)主要稅收來(lái)源之一，多年來(lái)為國(guó)家和地方財(cái)政增收、經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。受2020年重大突發(fā)公共安全衛(wèi)生事件的影響，在國(guó)家消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需的大戰(zhàn)略下，煙草行業(yè)顯示出強(qiáng)勁復(fù)蘇態(tài)勢(shì)。公開資料顯示，煙草大省云南、貴州11月份煙草制造業(yè)增加值同比增長(zhǎng)均在10%以上。新形勢(shì)下，很多新矛盾、新問(wèn)題隨之而來(lái)，給煙草專賣管理工作帶來(lái)了諸多壓力，表現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管打擊假煙難度越來(lái)越大、傳統(tǒng)無(wú)證流動(dòng)商販依然存在、行政審批的程序門檻依然存在、網(wǎng)點(diǎn)布局不夠合理等方面。這些都需要我們結(jié)合各地實(shí)際情況，下大力氣改善和解決，共同維護(hù)我國(guó)煙草行業(yè)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、當(dāng)前煙草專賣管理工作面臨的新情況新問(wèn)題

（一）行政許可與實(shí)際經(jīng)營(yíng)者存在矛盾

2018年開始，我國(guó)大力推進(jìn)放管服改革，各地陸續(xù)組建行政審批局，群眾“辦證難”“辦證貴”等問(wèn)題已經(jīng)得到解決，但煙草專賣許可證情況特殊，依然有不少地區(qū)的煙草專賣許可權(quán)并未下放，也沒(méi)有派駐到行政審批大廳進(jìn)行統(tǒng)一辦公，同時(shí)，新規(guī)實(shí)施以來(lái)，煙草利潤(rùn)上漲，大量原有商戶辦證熱情高漲，各地專賣局對(duì)各地市場(chǎng)判斷也不盡相同，需要在布局、總量、密度等方面進(jìn)行綜合考慮，因此審批的門檻、程序和要求依然比較高，與長(zhǎng)期無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶普遍期望的“只要申請(qǐng)就會(huì)發(fā)證”的心理有很大的落差。行政許可上合理布局要求與零售戶個(gè)人意愿之間的矛盾愈發(fā)凸顯。

（二）日常監(jiān)管難度越來(lái)越大

一是長(zhǎng)期以來(lái)，由于煙草專賣執(zhí)法隊(duì)伍、管理機(jī)制、市場(chǎng)狀況等主客觀因素的影響，不少煙草專賣管理局更加注重打擊網(wǎng)絡(luò)違法等顯性工作，對(duì)于日常巡查管理普遍不夠重視。二是新形勢(shì)下，通過(guò)微信、QQ群等互聯(lián)網(wǎng)以及物流快遞運(yùn)輸?shù)热滦问绞圪u“假、私、非”現(xiàn)象大量涌現(xiàn)，給監(jiān)管帶來(lái)不小難度；此外，由于市場(chǎng)的需求以及執(zhí)法人員隊(duì)伍的限制，農(nóng)村擺賣假私卷煙現(xiàn)象依然長(zhǎng)期存在，難以得到有效遏制，給正常的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序帶來(lái)了一定的沖擊。三是煙草行業(yè)內(nèi)部問(wèn)題仍然存在，少數(shù)大企業(yè)對(duì)市場(chǎng)定價(jià)、銷售額控制力依然很強(qiáng)，需要進(jìn)一步加大宏觀調(diào)控與行業(yè)內(nèi)部管控力度。

（三）打擊假冒偽劣產(chǎn)品難度越來(lái)越大

新形勢(shì)下，由于科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，不法分子制假售假水平越來(lái)越高，作案手法也越來(lái)越隱蔽、高明，網(wǎng)絡(luò)化、集團(tuán)化、家族化、跨省化趨勢(shì)愈加明顯，團(tuán)伙內(nèi)部分工更加明確、核心利益更加聯(lián)結(jié)，綜合而言，為行業(yè)執(zhí)法活動(dòng)帶來(lái)了不小的困難和新的挑戰(zhàn)。另外，煙草管理局雖然屬于“熱門”行業(yè)，但卻很少有指標(biāo)公開招考選拔人才，導(dǎo)致一線執(zhí)法隊(duì)伍人員老化、編制不足、綜合執(zhí)法水平有限，難以有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的工作要求。另外，一些地方特別是中西部地區(qū)，行政壁壘依然存在，公安、市場(chǎng)監(jiān)管和煙草專賣管理部門的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)受到限制，導(dǎo)致打擊效率不高、力度不大。

（四）依法執(zhí)法、文明公正執(zhí)法與時(shí)代要求不符

依法、公平、公正、陽(yáng)光、透明是對(duì)現(xiàn)代執(zhí)法隊(duì)伍的總體要求。但受限于隊(duì)伍整體素質(zhì)與利益藩籬，簡(jiǎn)單粗暴、程序不合法、過(guò)程不透明甚至“權(quán)力”尋租、利益勾結(jié)等現(xiàn)象仍然沒(méi)有完全消失，究其主要原因是負(fù)責(zé)人個(gè)人思想的滑坡、權(quán)力的過(guò)于集中與缺乏監(jiān)管機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，煙草系統(tǒng)的審批運(yùn)作、執(zhí)法處罰等缺乏公開度，暗箱操作等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

三、創(chuàng)新煙草行業(yè)專賣監(jiān)管模式與方法

（一）加快市場(chǎng)改革的步伐

專賣專營(yíng)體制與計(jì)劃管理有著天壤之別。煙草企業(yè)因受到計(jì)劃的管理，所有業(yè)務(wù)均受到嚴(yán)格的管控，無(wú)論是種植煙葉、生產(chǎn)卷煙等都表現(xiàn)出極強(qiáng)的封閉性，只有印刷采購(gòu)、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)等少量業(yè)務(wù)存在外部介入的情況，使得眾多先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)與管理方法都難以實(shí)施，對(duì)煙草行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展制約性極強(qiáng)。因此，應(yīng)當(dāng)逐以指導(dǎo)性計(jì)劃取代計(jì)劃管理，讓煙草企業(yè)按市場(chǎng)供需情況自行調(diào)整生產(chǎn)銷售行業(yè)，真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，減少煙草企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的可能性。

（二）規(guī)范資源配置

政府應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場(chǎng)調(diào)控的作用，盡量減少政府對(duì)煙草企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，以建立全國(guó)統(tǒng)一煙草市場(chǎng)為當(dāng)前及未來(lái)發(fā)展的主要目標(biāo)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，逐步消除國(guó)內(nèi)卷煙市場(chǎng)的地區(qū)限制，構(gòu)建更公平有序的煙草市場(chǎng)化流動(dòng)體系，使市場(chǎng)能夠真正發(fā)揮應(yīng)有的資源配置作用，保障煙草行業(yè)相關(guān)生產(chǎn)要素的有序流動(dòng)，解決煙草行業(yè)當(dāng)前較為明顯的地區(qū)壁壘、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，推動(dòng)煙草行業(yè)、煙草 企業(yè)的改革向縱深挺進(jìn)，盡快形成科學(xué)、完善的煙草市場(chǎng)體系，真正規(guī)范科學(xué)地配置資源。

（三）增強(qiáng)規(guī)范經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性

煙草行業(yè)的發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響巨大，與國(guó)計(jì)民生休戚相關(guān)，關(guān)系著國(guó)家利益、消費(fèi)者利益、煙農(nóng)及零售戶利益，還關(guān)系著數(shù)百萬(wàn)行業(yè)職工的職業(yè)安全，必須提高行業(yè)及企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性，做好經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控，保障煙草企業(yè)的活力與生機(jī)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)及企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。新形勢(shì)下的煙草行業(yè)管理者應(yīng)當(dāng)從維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定出發(fā)，直面當(dāng)前宏觀環(huán)境的不利影響，正視困難、樹立信心，攻堅(jiān)克難，進(jìn)一步增強(qiáng)全員規(guī)范經(jīng)營(yíng)的底線思維、紀(jì)律意識(shí)，始終在規(guī)范的前提下謀發(fā)展，正確處理好規(guī)范經(jīng)營(yíng)與效益最大化之間的關(guān)系，確保行業(yè)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。

（四）提高監(jiān)管水平

要?jiǎng)?chuàng)新培養(yǎng)模式，狠抓培養(yǎng)效果，使新形勢(shì)下的行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管人員既具有一定的理論基礎(chǔ)，又掌握扎實(shí)的監(jiān)管能力、辦案水平。這就要求將傳統(tǒng)的照本宣科的培訓(xùn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫ｍ?xiàng)培訓(xùn)為主的全新培訓(xùn)體系，提高培訓(xùn)的針對(duì)性與實(shí)踐性，有效提升內(nèi)部監(jiān)管人員的監(jiān)管水平。培訓(xùn)中應(yīng)增加案例分析、實(shí)地操作、交流研討等環(huán)節(jié)，針對(duì)監(jiān)管中遇到的難點(diǎn)、疑點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入交流溝通，通過(guò)腦力風(fēng)暴等方式合力解決問(wèn)題，完善內(nèi)部監(jiān)管人員的工作思路、工作方法，具體問(wèn)題具體分析具體解決，提升內(nèi)部監(jiān)管的戰(zhàn)斗力；應(yīng)擴(kuò)大參加培訓(xùn)人員的覆蓋面，將煙草企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人員納入培訓(xùn)體系，開展必要的規(guī)范經(jīng)營(yíng)意識(shí)培訓(xùn)，提高他們的規(guī)范意識(shí)、增強(qiáng)他們的自律評(píng)測(cè)力，筑牢紀(jì)律的藩籬。

（五）創(chuàng)新監(jiān)管手段

新形勢(shì)下要用好互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)，使之成為煙草行業(yè)改革、提質(zhì)增效的重要助力。煙草行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)及進(jìn)引入大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，對(duì)煙草企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、銷售、物流配送等數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，以信息化提高監(jiān)管的效率。要建立內(nèi)部監(jiān)管一體化信息平臺(tái)，打通各相關(guān)平臺(tái)的信息通道，防止監(jiān)管信息孤島的存在，提高監(jiān)管的質(zhì)量與效率。要從監(jiān)管對(duì)象入手，運(yùn)用預(yù)警研判的方式發(fā)揮數(shù)據(jù)的導(dǎo)向作用，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)管；要以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)不同監(jiān)管對(duì)象確定其可能的風(fēng)險(xiǎn)大小，并制定不同的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)、建立不同等級(jí)的預(yù)警模式，確定主要監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)管重點(diǎn)環(huán)節(jié)，采取有針對(duì)性的監(jiān)管行為。同時(shí)，適度放開監(jiān)管預(yù)警權(quán)限，給予責(zé)任主體一定的預(yù)警信息權(quán)限，讓責(zé)任主體能夠?qū)崟r(shí)對(duì)自己的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)調(diào)整、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，變“要我改”為“我要改”，減少可能的違規(guī)經(jīng)營(yíng)情況出現(xiàn)，降低違規(guī)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

新形勢(shì)下的煙草行業(yè)專賣監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管主體和機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新監(jiān)管制度與體系、創(chuàng)新監(jiān)管模式與方法，確保監(jiān)管機(jī)制的針對(duì)性、長(zhǎng)效性及有效性。