崔 磊，顧洪賓，熊 鷹，李 敏

(水電水利規(guī)劃設計總院，北京 100120)

0 前 言

新中國成立70年來，尤其是近20年我國水電建設快速發(fā)展，在勘測、設計、施工、管理等方面都走到了世界前列。1949年底，我國水電裝機容量僅36萬kW，截至2019年底已近3.6億kW，70年間，裝機容量增長了1 000倍。水電開發(fā)建設不僅給國內(nèi)帶來了綠色可持續(xù)電力，還通過積累的強大技術(shù)實力，成為國家“一帶一路”戰(zhàn)略走向國際的名片。目前，我國企業(yè)參與的已建在建海外水電站約320座、總裝機容量超過8 000萬kW，占海外水電站工程總量的七成以上。

自20世紀70年代起，我國水電生態(tài)環(huán)境保護工作拉開序幕[1]。20世紀90年代國家陸續(xù)頒布了自然保護條例和風景名勝區(qū)條例。這對流域水電開發(fā)提出了避讓和保護的要求，尤其是黨的十八大提出了“生態(tài)文明建設”理念，十九大確立了“美麗中國”目標，期間“長江大保護”和“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”戰(zhàn)略的確立對開發(fā)和保護生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)共生提出了更高的要求。水電建設根據(jù)國家要求，主動加大生態(tài)保護投入，在以長江流域為首的流域水電建設過程中落實各類保護措施[2]，通過棲息地修復、過魚通道修復、水土保持修復等手段改善了水電站所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

近些年來，國家陸續(xù)啟動了國土空間規(guī)劃和自然保護地體系建設工作。在這一背景下，我們有必要梳理研究我國后續(xù)水電資源開發(fā)可能涉及到的自然保護地的相關(guān)情況，分析研究相關(guān)問題，將涉及保護地的流域水電項目梳理分類，提出相關(guān)協(xié)調(diào)建議，以為后續(xù)國家“十四五”期間國土空間規(guī)劃、自然保護地專項規(guī)劃、水電專項規(guī)劃的編制提供技術(shù)參考。

1 我國流域水電開發(fā)現(xiàn)況

我國地域遼闊，河流眾多，蘊藏著豐富的水力資源。長江、黃河、珠江、瀾滄江、怒江等大江大河徑流充沛，落差巨大，是我國重要的水力資源和能源基地。根據(jù)2019年6月發(fā)布的《中國可再生能源發(fā)展報告2018》[3]，我國100 kW以上的水電站技術(shù)可開發(fā)裝機容量6.87億kW，年發(fā)電量可達3.02萬億kW·h。

據(jù)全國電力工業(yè)統(tǒng)計快報[4]，截至2019年底，我國水電總裝機容量達到35 640萬kW，水電裝機容量占全國發(fā)電總裝機容量的17.7%。其中，已建常規(guī)水電裝機技術(shù)開發(fā)比例為47.5%。我國常規(guī)水電在建裝機容量約5 400萬kW，常規(guī)水電已、在建裝機總量占技術(shù)開發(fā)比例約為55.3%。與歐美發(fā)達國家相比，我國水電開發(fā)還有一定發(fā)展?jié)摿?。尤其是西藏自治區(qū)，至2019年底已、在建水電站裝機僅占該區(qū)技術(shù)可開發(fā)量的3.2%，未來水電發(fā)展?jié)摿薮蟆，F(xiàn)階段，我國金沙江、瀾滄江、雅礱江、大渡河等主要水電基地已納入規(guī)劃待開發(fā)的水電站約200座，裝機容量超過2億kW。

2 我國自然保護地概況

自然保護地是指各類以自然特征為主的保護區(qū)的統(tǒng)稱[5]，是全球大多數(shù)國家和國際生物多樣性保護戰(zhàn)略的核心部分，受到各國政府和生物多樣性公約等國際機構(gòu)的重視[6]。我國自1956年建立第一個自然保護區(qū)廣東鼎湖山自然保護區(qū)起，經(jīng)過60多年的努力，已建立以自然保護區(qū)為主，輔以風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、水利風景區(qū)等各級各類自然保護地達1.18萬處。其數(shù)量大、類型豐富、功能多樣，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。但由于我國原來沒有統(tǒng)一的自然保護地分類體系，且由多個行政主管部門分別管理，各類別的自然保護地存在空間布局重疊，邊界不明確，保護與發(fā)展矛盾突出等諸多問題。

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中要求，科學劃定自然保護地類型，按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)管理目標與效能并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區(qū)及自然公園三大類型，規(guī)劃到2020年構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制，到2025年初步建成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，到2035年全面建成中國特色自然保護地體系。

現(xiàn)階段，我國國家公園的劃定工作剛開始試點，以國家公園為主體的自然保護地體系尚待建立。目前，我國仍以自然保護區(qū)為自然保護地的主要類型。本文將對水電涉及的自然保護地分為自然保護區(qū)和其他自然保護地(風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、水利風景區(qū)等)2類進行分析研究。

3 流域水電資源與自然保護地關(guān)系分析

3.1 流域水電資源涉及自然保護地數(shù)量分析

本文統(tǒng)計了我國金沙江、長江上游、黃河上游、大渡河、雅礱江、岷江、烏江、瀾滄江、紅水河和其他西南諸河等10處流域水電基地待開發(fā)的水電資源項目，對項目涉及的自然保護地分為自然保護區(qū)和其他自然保護地兩類進行了初步統(tǒng)計、分析和研究。據(jù)現(xiàn)有資料分析，10處流域水電基地110個待開發(fā)水電項目共涉及38處不同的自然保護地，其中涉及14處自然保護區(qū)和24處其他自然保護地。從各流域分析，除烏江、紅水河外，其他8處流域水電基地均涉及自然保護地。其中，金沙江、長江上游、黃河上游、大渡河和其他西南諸河5處流域水電基地涉及了自然保護區(qū)。具體見圖1。

圖1 流域水電資源涉及自然保護地統(tǒng)計

3.2 涉及自然保護地的水電資源數(shù)量和裝機比例分析

據(jù)現(xiàn)有資料分析，除烏江和紅水河外，其余10處流域水電基地待開發(fā)項目均不同程度地涉及自然保護地，金沙江、長江上游、黃河上游、大渡河、岷江和其他西南諸河涉及自然保護地的水電資源數(shù)量和裝機容量比例均超過50%。其中，金沙江、黃河上游和其他西南諸河涉及自然保護地的水電資源數(shù)量和裝機容量比例超過70%；長江上游、岷江的水電資源數(shù)量和裝機容量全部涉及自然保護地(見圖2、3)。

圖2 各流域涉及自然保護地的待開發(fā)水電資源數(shù)量占比

圖3 各流域涉及自然保護地的水電裝機容量占比

4 問題分析

4.1 不同流域水電資源涉及自然保護地情況不同

資料分析顯示，10處流域的待開發(fā)水電資源涉及自然保護地的數(shù)量和裝機占比區(qū)別較大。烏江和紅水河流域均不涉及自然保護地，雅礱江和瀾滄江涉及自然保護地的水電數(shù)量不超過30%、裝機容量不超過50%，金沙江、黃河上游、大渡河和其他西南諸河涉及自然保護地水電數(shù)量和裝機容量超過50%，長江上游和岷江待開發(fā)的水電全部涉及自然保護地。今后水電規(guī)劃及開發(fā)過程中需根據(jù)不同流域水電資源涉及自然保護地的情況區(qū)分對待。

4.2 涉及自然保護地的待開發(fā)水電資源比例偏高

超六成水電資源點涉及自然保護地。10處流域110個待開發(fā)水電資源項目中，有67個項目涉及自然保護地，占比60.9%。其中涉及自然保護區(qū)的電站42個，占比38.2%；涉及其他自然保護地的電站54個，占比49.1%；29個電站既涉及自然保護區(qū)，又涉及其他自然保護地，占比26.4%(見圖4)。

超八成可開發(fā)裝機容量涉及自然保護地。10處流域中110個待開發(fā)項目總裝機容量14 099.1萬kW，其中涉及自然保護地的可開發(fā)裝機容量11 310.6萬kW，占比80.2%。具體見圖4。

圖4 10處流域待開發(fā)水電資源涉及自然保護地數(shù)量和裝機容量比例示意

總體來看，自然保護地與流域待開發(fā)水電空間高度重疊，未來水電資源項目開發(fā)必須協(xié)調(diào)好與自然保護地的關(guān)系。

5 思考及建議

5.1 堅持生態(tài)文明建設的價值理念

水電規(guī)劃與開發(fā)必須堅持生態(tài)文明建設的價值理念和生態(tài)文明觀，按照最嚴格要求保護江河的流域生態(tài)環(huán)境。流域水電規(guī)劃和水電項目開發(fā)過程中應充分考慮開發(fā)占地區(qū)域與自然保護地所在區(qū)域的關(guān)系，在做好生態(tài)環(huán)境保護的前提下考慮適當開發(fā)，確保水電開發(fā)所在流域的生態(tài)健康和生態(tài)和諧，構(gòu)建水電建設和保護區(qū)域的命運共同體。

水電規(guī)劃過程中，應主動避讓自然保護地及周邊存在生態(tài)保護價值的區(qū)域，開發(fā)必須服從于生態(tài)環(huán)境保護大局。如果水電梯級開發(fā)確實不能完全避讓自然保護地，應對所涉及的自然保護地做出詳細、充分的影響評估，確保水電開發(fā)不會對自然保護地的生態(tài)系統(tǒng)完整性和結(jié)構(gòu)功能產(chǎn)生較大影響，堅決避開自然保護地的禁止開發(fā)區(qū)域；同時按照國家有關(guān)規(guī)定履行相關(guān)建設程序?qū)嵤?。在設計、建設過程中盡量縮小用地規(guī)模，減少用地面積，盡可能不改變原土地性質(zhì)，使用完畢后恢復土地原狀。

5.2 水電規(guī)劃應遵從上位規(guī)劃

近年來，我國水電專項規(guī)劃與自然保護地等環(huán)保專項規(guī)劃在空間布局上多有重疊。這使得近20年來的水電規(guī)劃難以全面順利實施；同時，水電開發(fā)一定程度上也影響了自然保護地的規(guī)劃。這種專項規(guī)劃之間的矛盾是因為這兩類規(guī)劃內(nèi)涵、規(guī)劃法理基礎、規(guī)劃理念、規(guī)劃體系、技術(shù)內(nèi)容、規(guī)劃期限以及規(guī)劃編制、審批、實施主體都存在差異所導致。2019年5月，國家印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，首次明確了涉及所有規(guī)劃的“三級四類”的規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃在新規(guī)劃體系中具有基礎性作用和在空間開發(fā)保護領(lǐng)域的剛性管控和指導約束作用，對其他規(guī)劃提出的基礎設施、城鎮(zhèn)建設、資源能源、生態(tài)環(huán)保等開發(fā)保護活動提供指導和約束。水電規(guī)劃和自然保護地規(guī)劃同時作為國土空間規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃，都要遵從國土空間規(guī)劃、流域和地方發(fā)展綜合規(guī)劃等上位規(guī)劃；但同時，水電專項規(guī)劃要主動積極對接對開發(fā)建設起直接制約作用的自然保護地專項規(guī)劃，主動做好水電與生態(tài)保護兩類規(guī)劃的對接協(xié)調(diào)。

因此，水電專項規(guī)劃必須遵循正確的規(guī)劃編制原則：一是要堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀；二是要堅持從實際出發(fā)，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律；三是要堅持廣泛聽取社會各界的意見；四是要堅持統(tǒng)籌兼顧，在認真做好基礎調(diào)查、信息搜集、重大課題研究以及納入規(guī)劃重大項目的論證等前期工作基礎上，主動加強與國家和地方開展的自然保護區(qū)調(diào)整工作、自然保護地規(guī)劃工作之間的銜接和協(xié)調(diào)。在水電專項規(guī)劃工作中，只有正確把握生態(tài)環(huán)境保護和開發(fā)建設、自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，堅持新發(fā)展和共抓大保護的理念，方能協(xié)調(diào)好水電規(guī)劃和自然地保護地等環(huán)保專項規(guī)劃的關(guān)系。

5.3 做好水電開發(fā)頂層設計

新時期的水電開發(fā)必須做好頂層設計。從水電規(guī)劃起始，到主體工程設計、建設、運行的各個階段，都必須充分考慮生態(tài)環(huán)境需求，將生態(tài)優(yōu)先的理念貫徹到水電規(guī)劃、預可行性研究、可行性研究、招標設計、施工圖設計、施工管理、電站運行的全生命周期中。電站開發(fā)建設過程中，主動做好生態(tài)保護和生態(tài)建設，促進流域生態(tài)尤其是自然保護地的高質(zhì)量發(fā)展，建立開發(fā)和保護的命運共同體。

為保障頂層設計理念的有效貫徹，建議考慮實施兩方面配套措施：一是制定生態(tài)適宜電站評價制度。通過生態(tài)適宜電站評價標準，評價電站是否在設計、建設和運行過程中，在技術(shù)可行、安全可靠的基礎上，在社會和諧、環(huán)境友好、管理高效、經(jīng)濟合理等方面做到持續(xù)改善，以實現(xiàn)開發(fā)與區(qū)域社會、經(jīng)濟、環(huán)境相協(xié)調(diào)，有效推進水電工程經(jīng)濟社會、環(huán)境、管理方面的可持續(xù)性。這將從制度上根本保障水電開發(fā)優(yōu)先考慮生態(tài)保護需求、主動做到與自然保護地的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。二是建立水電生態(tài)保護基金制度。在水電建設施工和運行發(fā)電過程中，均提出一定比例費用用于水電開發(fā)涉及的流域，尤其是對自然保護地的生態(tài)保護、生態(tài)建設、生態(tài)修復，力爭做到水電開發(fā)過程中，邊進行工程建設邊改善生態(tài)環(huán)境，電站建設運行后仍可持續(xù)改善所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

5.4 加強關(guān)鍵問題研究

流域水電開發(fā)對所在區(qū)域尤其是涉及的自然保護地帶來了水環(huán)境、水生態(tài)、陸生生態(tài)等一系列復雜、系統(tǒng)、綜合影響。因此，要做好生態(tài)保護工作，需在水電規(guī)劃編制和水電項目開發(fā)過程中，對水電開發(fā)帶來的生態(tài)影響進行深入研究和科學論證。從流域、項目兩個層面開展模擬生態(tài)水文過程調(diào)度、生態(tài)流量保障、水溫恢復、過魚通道修復、河流與水庫生境修復、棲息地建設等生態(tài)環(huán)境關(guān)鍵技術(shù)研究，通過生態(tài)保護措施的有效落實，及時促進電站所在區(qū)域、特別是自然保護地的生態(tài)環(huán)境保護工作；不但要做到在保護生態(tài)環(huán)境的前提下積極穩(wěn)妥發(fā)展水電，更要做到水電建設運行過程中同步完成生態(tài)建設與生態(tài)修復，以達到生態(tài)保護與水電開發(fā)兩方面共贏的目的。