遲英楠 CHI Yingnan

0 引言

上海的舊區(qū)改造始于20世紀90年代，通過改造危棚簡屋，增加住房供應與商業(yè)、辦公等公共設施，中心城區(qū)在短短30年內(nèi)改善了原先基礎設施不足、人口密度較大的狀況。隨著舊區(qū)改造的推進，城市經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就，城市面貌有了翻天覆地的變化，上海已經(jīng)成為中國面向世界的名片與窗口。與此同時，大量歷史建筑被拆除以及作為城市底圖建筑類型之一的里弄建筑群被部分拆除，城市歷史風貌與街道肌理發(fā)生較大的變化。

為落實改善民生要求，注重風貌保護，完善公共服務設施，提升城市空間品質(zhì)，上海舊區(qū)改造經(jīng)歷了由“拆改留”向“留改拆”理念的轉變。

1 上海舊區(qū)改造情況

1.1 舊區(qū)改造整體推進情況

1992年上海第六次黨代會提出，上海舊區(qū)改造工作目標是至20世紀末要解決本市365萬m2危棚簡屋改造。經(jīng)過近20年的努力，上海市委市政府于2000年宣布本市基本完成“365危棚簡屋改造”。為繼續(xù)加快推進舊區(qū)改造，上海市、區(qū)相關部門開展了成片成街坊二級舊里以下房屋調(diào)查，并將成片二級舊里以下房屋改造作為上海市舊區(qū)改造的重點①來源：上海舊改超額完成“十三五”目標，今年征收量相較去年繼續(xù)大幅增長，2020年12月11日，上觀新聞，http://sh.people.com.cn/n2/2020/1211/c176737-34468865.html。。

2015年，上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃明確，“十三五”舊區(qū)改造目標是完成中心城區(qū)二級以下舊里房屋改造240萬m2②來源：從舊區(qū)改造到城市更新 上海舊改模式升級（上），http://www.pinlue.com/article/2018/08/0714/156722633113.html。。近幾年舊區(qū)改造工作力度持續(xù)加大，其中2018年全年完成約42萬m2的舊區(qū)改造任務，2019年全年完成約55萬m2，2020年全年完成約75萬m2。至此，上海已提前超額完成“十三五”制定的舊區(qū)改造工作目標，“中心城區(qū)二級舊里為主的房屋征收達到266萬平方米”③來源：“十三五”房屋征收達到266萬平方米 超額完成，上海舊改“一快兩高”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1685403212524664672&wfr=spider&for=pc。。

1.2 舊區(qū)改造范圍內(nèi)歷史風貌保護情況

舊區(qū)改造工作能快速解決原址居民的居住問題，客觀上解決了很多民生問題。同時動遷、拆除低層舊房，以及新建高層建筑的高強度開發(fā)建設，是以往舊區(qū)改造工作比較普遍的做法，城市風貌因此受到一定影響。上海市領導曾提到，上海歷史風貌保護工作存在“三重三輕”，即“重建筑、輕風貌，重局部、輕整體，重外表、輕功能”的現(xiàn)象[1]。

據(jù)統(tǒng)計，1949年全市有9 214條里弄[2]。但根據(jù)調(diào)查，截至2012年，上海市現(xiàn)存里弄建筑總計1 905處，其中舊式里弄1 210處，新式里弄551處，公寓里弄與花園里弄分別為11處和133處[3]。2016年，上海開展的50年以上歷史建筑普查工作結果顯示，上海市中心城區(qū)50年以上歷史建筑的建筑面積約為2 559萬m2，其中里弄房屋建筑面積約813萬m2，而需要保留保護的約730萬m2④來源：中心城區(qū)730萬平米里弄將保留 研究出臺風貌開發(fā)權轉移機制，http://www.kankanews.com/a/2017-07-12/0038068370.shtml，2017-07-12。。為加強上海市歷史風貌搶救性保護工作，原上海市規(guī)劃和國土資源管理局（現(xiàn)上海市規(guī)劃和自然資源局）分別于2016年、2017年向市政府申報批復了上海市第一、第二批風貌保護街坊，其中近200片里弄住宅街坊被納入法定保護范圍，部分舊區(qū)改造地塊也被納入其中。

1.3 舊區(qū)改造地塊存在布局與配套等難題

舊區(qū)改造地塊基本處于上海市中心，區(qū)位優(yōu)勢明顯，總體推進較為順利。但隨著舊區(qū)改造進入收尾階段，剩余地塊的實施還存在很多難點。首先，舊改地塊布局比較分散，其中虹口區(qū)除提籃橋風貌區(qū)北側是比較成片的區(qū)域以外，其他地塊多分布零散，成片建設難度較大。其次，存在歷史毛地舊改地塊，出讓多年未啟動征收，個別還有被法院查封等問題，情況比較復雜。最后，舊改地塊自身改造條件有限，同時有些地區(qū)周邊公共服務配套等比較匱乏，改造地塊承接配套要求較高，資金平衡比較困難。如何平衡經(jīng)濟、社會、文化和環(huán)境之間的關系是開展城市更新的主要難題。

2 國際經(jīng)驗

住宅區(qū)是一個城市的“重要底圖”，它決定著城市的歷史基因。阿爾多?羅西[4]在《建筑類型學》中提出，城市中主要的兩個持久物是住宅和紀念物，即城市住宅區(qū)和紀念性建筑（構筑物）。住宅區(qū)可以保持若干世紀，其中的個體房屋則是經(jīng)常變化的。這些區(qū)域承載的是民俗傳統(tǒng)，它們將文化以及人們的需求、夢想和情感不自覺地物化為具體物質(zhì)形態(tài)[5]。

基于東亞地區(qū)人口密集、生活習慣和歷史傳統(tǒng)觀念等存在共性的情況，選取日本、中國香港和中國臺灣作為案例，梳理城市更新相關政策法規(guī)、規(guī)劃和機制等方面的經(jīng)驗與做法。

2.1 日本

20世紀60年代，日本政府為了振興經(jīng)濟、調(diào)整城市功能及產(chǎn)業(yè)結構，在全國范圍內(nèi)啟動現(xiàn)代都市意義上的城市更新活動。縱觀其發(fā)展歷史，日本早期以清除貧民窟等年久失修的建筑為主，隨后逐步發(fā)展為區(qū)域性商業(yè)復蘇及集中住宅的改造。21世紀初，日本城市更新理念逐步由“基于規(guī)劃”向“基于項目”轉變，在堅持地方政府、企業(yè)開展自下而上社區(qū)營造的同時，自上而下推動國家層面重點地區(qū)、大規(guī)模的更新活動[6]204-205。

2.1.1 政策法規(guī)

日本在城市更新的歷程中，結合實踐逐步建立起從宏觀到微觀的城市更新法規(guī)體系。其中《建筑基準法》 《城市規(guī)劃法》等規(guī)范類規(guī)劃法對特定地區(qū)、高度利用地區(qū)、再開發(fā)促進區(qū)等區(qū)域內(nèi)相應規(guī)模的建設活動，提出因基礎設施建設、環(huán)境改善等要素可有限放寬容積率、建筑密度、建筑控高的規(guī)劃要求。2002年，日本頒布《都市再生特別措施法》，同時修訂《城市規(guī)劃法》，城市更新從區(qū)域、企業(yè)行為上升到國家戰(zhàn)略層面。法規(guī)還補充了“城市規(guī)劃提案制度”，準許土地所有者、非營利機構及私人開發(fā)商在經(jīng)2/3土地所有者同意后，可向地方政府申請?zhí)岢龌蛐抻喪墟?zhèn)規(guī)劃[6]205-206。

2.1.2 政府組織及主要參與機構

日本參與城市更新的實施主體包括地方政府、公共性組織、企業(yè)及個人等，其中開發(fā)商是在實施主體認為需要時作為合作伙伴被引入的。21世紀初，為加強國家戰(zhàn)略層面更新制度與項目的建設，日本在中央政府層面成立都市再生本部。原首相小泉純一郎親自擔任部長，組織討論、確定國家層面城市更新的基本方針及政策法規(guī)等[7]。

近年來，UR都市再生機構（Urban Renaissance Agency）是日本較大體量的城市更新項目的重要組織者之一。該機構介于政府與民間組織之間，中央政府指派其最高主管，并撥付相關預算。項目推進過程中，UR機構主要負責搭建整體運作框架，在政府和產(chǎn)權主體間起到溝通協(xié)調(diào)作用。它擁有獨立的人事權，提供獨立的專業(yè)技術支持，運營需自負盈虧[8]。UR機構在實踐中探索出啟用較小用地面積（約1 hm2）的種子基地，在鄰近區(qū)域?qū)嵤斑B鎖型”接力式更新[9]，既延續(xù)原城市空間與人的結構，又對數(shù)十倍于原種子基地用地面積的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了整體更新。

2.1.3 都市再生特別地區(qū)

基于城市化程度較高的現(xiàn)狀，日本為進一步改善城市結構、提升影響力，積極開展“城市再生緊急整備地域”“都市再生特別地區(qū)”等據(jù)點式更新活動。日本都市再生本部遴選符合戰(zhàn)略層面都市再生目標方針以及近期具備開發(fā)轉型條件的地區(qū)，在全國劃定了“都市再生緊急整備地域”⑤截至2015年7月，日本全國共63個“城市再生緊急整備地域”，約8 372 hm2；其中12個為需要特別強化國際競爭力的“城市再生緊急整備地域”，約3 894 hm2[10]25。。依據(jù)《都市再生特別措施法》，行政單位、企業(yè)或社會組織可在“都市再生緊急整備地域”內(nèi)，向地方政府申請一定規(guī)模都市再生特別地區(qū)項目以及整備規(guī)劃和安全保障規(guī)劃[6]207-208。特別地區(qū)項目不設統(tǒng)一的標準，施行“一地一策”，其中對區(qū)域性公共設施建設有利，以及獨創(chuàng)的城市魅力、能源保障、城市安全防災及地球環(huán)境等是項目審查的要點[10]22-23。

項目被認定為特別地區(qū)項目后，取消區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的土地用途、容積率、建筑密度、高度限制及建筑控制線、日照要求等城市規(guī)劃規(guī)范性控制要求，規(guī)劃技術指標由開發(fā)商與地方政府協(xié)商決定，同時允許在項目范圍內(nèi)合理轉移容量[6]209-210。對開發(fā)建設者提出的項目規(guī)劃提案，東京都等地方政府建立以規(guī)劃管理為主的城市再生特區(qū)審查制度，在審視開發(fā)商是否具備資金籌措、推進項目實施能力的情況下，在規(guī)定時間內(nèi)決定是否啟動規(guī)劃審批法定程序；同時協(xié)調(diào)其他相關局、地方政府、項目業(yè)主及機構進行一站式審批，加快推動項目實施[10]22-23。

2.2 中國香港與中國臺灣地區(qū)

香港和臺灣地區(qū)的城市更新歷史演變各有不同。香港因其高密度發(fā)展的背景以及保護原產(chǎn)權人、承租使用人利益的法定要求，1960年代以來，從最初政府采取“積極不干預”政策的市場主導模式，到土地發(fā)展公司時期政府的有限度介入，再到成立香港市區(qū)重建局（URA，以下簡稱“市建局”），政府積極參與的新思維時期，城市更新策略在不斷完善[11]65-66。臺灣的城市更新以臺北市為主要發(fā)展區(qū)域，其總體演變是從以政府為主推進，到獎勵民間投資，再到公私合作投資的過程。

2.2.1 政策法規(guī)

（1）中國香港

20世紀80年代，香港通過《土地發(fā)展公司條例》，支持成立公私合營性質(zhì)的“土地發(fā)展公司”（以下簡稱“土發(fā)公司”），針對建筑狀況較差且缺乏衛(wèi)生設施的舊區(qū)，開展以商業(yè)開發(fā)為主的“土發(fā)”模式的更新項目。2000年，香港頒布《市區(qū)重建局條例》，明確市建局的定位、作用以及權力與義務，進入政府積極參與城市更新的新時期。在此基礎上，香港制定《香港城市更新策略》和《市區(qū)重建策略》，提出4R更新策略，即Redevelopment（重建發(fā)展）、Re-habilitation（樓宇復修）、Revitalization（舊區(qū)活化）、Reservation（文物保育），綜合運用資金支撐、土地政策等手段為舊區(qū)帶來新活力[11]66-67。2017年，市建局新增第5個“R”策略，即Retrofitting（改造重設），主要修繕現(xiàn)存老舊樓宇，并對其周邊空間布局和配套設施等進行綜合提升和改造[12]。

（2）中國臺灣

臺北市1973年修訂《都市計劃法》，增加“舊市區(qū)更新”專章；1984年修訂《臺北市都市更新實施辦法》，增加“獎勵民間投資興辦都市更新建設事業(yè)”專章；1998年公布《都市更新條例》等，為臺北市城市更新的持續(xù)推動提供法律制度保障[13]。針對歷史保護地區(qū)、歷史特色建筑群等特色資源地區(qū)，通過《文化資產(chǎn)保護法》《古跡地區(qū)容積移轉辦法》等專項法規(guī)的相關規(guī)定，為地區(qū)城市更新項目提供實施依據(jù)[14]107。

2.2.2 政府組織及主要參與機構

（1）中國香港

市建局是相對獨立的法人機構，其決策層人選由香港特區(qū)政府任命。政府對其具體業(yè)務干預較少，決策權交由該局董事會進行，該局財務獨立核算并接受年度審計。為避免碎片化更新，市建局聚焦9個重建目標區(qū)的大型項目及周邊地區(qū)，在香港特區(qū)政府的規(guī)劃、土地、建筑等部門全程參與指導下，運用多種策略、按計劃協(xié)同推進片區(qū)城市更新工作。項目在規(guī)劃審核、土地整合完成后，市建局可自行或與開發(fā)商合作開發(fā)，也可再按公開拍賣或招標的途徑向私營開發(fā)商出售土地。市建局不僅有力推動了香港市區(qū)的更新，在片區(qū)更新中起到總體統(tǒng)籌和基礎保障的作用，也進一步擺脫了“土發(fā)”模式單地塊、單項目盈利的思維⑥市建局成立8年時間實施建設的項目涉及用地面積約20 hm2，總建筑面積約130萬m2，而土地發(fā)展公司在近10年時間內(nèi)，總建設量（建筑面積）約為7.32萬m2[15]7845。[15]7845-7849。

（2）中國臺灣

1975年，臺北市政府成立“居民住宅處”，推動老舊宿舍和村社的更新改造；2004年，成立都市更新專責部門，負責推動城市更新；2010年，臺北市提出“活力、效力、宜居、和諧”4大更新發(fā)展目標。為順應古跡保存活化、社區(qū)營造與藝術文化活動的需求，臺北市同年開展了URS（Urban Regeneration Station，都市再生前進基地）行動計劃，以創(chuàng)新文化為出發(fā)點，發(fā)揮NGO與民間投資的創(chuàng)新力量，“自下而上”凝聚社區(qū)共識，讓歷史建筑煥發(fā)新生，同時激發(fā)街區(qū)的更新發(fā)展[16-17]。

2.2.3 城市更新的機制保障

（1）中國香港“連系地盤”推進機制

為調(diào)和公眾利益和個體利益矛盾，統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益，香港部分城市更新項目采用“連系地盤”推進機制。針對既有較高建設容量的現(xiàn)狀，對于城市更新中投資回報不確定盈利的建設項目，由香港特區(qū)政府與開發(fā)商簽訂協(xié)議，將其他空置土地也一同批租給同一家開發(fā)企業(yè)，通過有利潤項目與無利潤的舊區(qū)更新項目捆綁組合，解決單地塊項目開發(fā)可能造成虧損的問題[18]。

（2）中國臺灣容積率獎勵、轉移機制

臺北市更新政策中的容積率獎勵與容量轉移措施，為民間資本、業(yè)主的更新活動提供了較大動力。針對更新單元內(nèi)提供更多公共設施、公共空間或保留原歷史風貌及擴大更新單元規(guī)模、縮短更新時序等有利于推進城市更新整體規(guī)劃的，明確可給予一定限度的容積率獎勵。臺北市容積率轉移機制設計較為靈活，規(guī)定可根據(jù)市場需求對容積轉移量與轉移次數(shù)做出適當調(diào)節(jié)，項目規(guī)劃方案中包括一次性轉移和多次轉移，即計劃實施更新的地塊無法承載的容量可一次性轉入一個基地，也可同時分多次轉入多個基地。如某些接收容積率的基地無法一次性全部接收，可以也僅可再轉移一次原基地未利用的剩余容量至其他地塊[14]107-109。

3 上海舊區(qū)更新改造的政策機制

2015年，上海出臺《上海市城市更新實施辦法》（以下簡稱“《實施辦法》”），對提升城市功能、公共服務配套、加強歷史保護和改善生態(tài)環(huán)境等方面的建設活動給予開發(fā)權獎勵等政策支持。政策重點是項目在符合一定條件下，可以調(diào)整用地規(guī)劃性質(zhì)、增加建筑高度，以及給予一定比例的建筑面積獎勵等。根據(jù)《實施辦法》細則，該文件適用于公共活動中心區(qū)、歷史風貌地區(qū)、軌道交通站點周邊、老舊住區(qū)，以及產(chǎn)業(yè)社區(qū)等地區(qū)，但舊區(qū)改造、城中村改造等未納入其中。為貫徹“上海2035”總體規(guī)劃中“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”的目標，在研究借鑒《實施辦法》的基礎上，針對舊區(qū)改造地區(qū)征收成本上漲、地塊開發(fā)經(jīng)濟收益不可控等特點，上海市以“留改拆”為理念，在規(guī)劃土地法規(guī)政策、組織方式、實施機制等方面開展了大量工作，助推新一輪舊區(qū)更新。

3.1 規(guī)劃土地政策

3.1.1 規(guī)劃政策

一是開發(fā)容量獎勵。在《實施辦法》及其細則基礎上，2017年上海市政府印發(fā)《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）。2018年原上海市規(guī)劃和國土資源管理局印發(fā)《關于落實〈關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見〉規(guī)劃土地管理實施細則》（以下簡稱“《實施細則》”），針對歷史風貌保護地區(qū)，即歷史文化風貌區(qū)、風貌保護街坊，為促進歷史風貌保護和居民生活環(huán)境改善，明確對確需保護保留的新增歷史建筑，可給予建筑面積獎勵，一定程度上提高了建設主體的參與意愿。

二是開發(fā)權轉移。《若干意見》針對風貌保護地區(qū)提出建立開發(fā)權轉移機制，《實施細則》細化規(guī)定，因歷史風貌保護需要難以按照已批規(guī)劃容量實施的，允許進行開發(fā)權轉移，并優(yōu)先在鄰近區(qū)塊和本行政區(qū)內(nèi)平衡。

三是放寬部分技術規(guī)范。2019年《上海市歷史風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》經(jīng)修正新增第二十二條，規(guī)定“確因歷史風貌保護需要，建筑間距、退讓、面寬、密度等無法達到本市規(guī)定的，可以經(jīng)專家委員會論證后，由市規(guī)劃資源管理部門確定具體規(guī)劃指標”，為保護歷史建筑、區(qū)域歷史肌理提供了法定技術支撐。

3.1.2 土地政策

《實施細則》提出，法定風貌保護范圍的地塊與其相鄰地塊組合為風貌保護項目的，風貌保護用地占項目總面積達到50%以上的，可采取保留建筑物帶方案定向掛牌方式出讓；同一行政區(qū)的法定風貌保護范圍內(nèi)的地塊，可組合形成風貌保護實施項目，面積達到一定比例的，可以帶方案定向掛牌方式出讓。

為妥善處置舊區(qū)改造“歷史毛地出讓地塊”，上海市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合相關部門出臺了舊區(qū)改造“歷史毛地出讓地塊”的處置意見，規(guī)定歷史毛地舊區(qū)改造地塊可以由原業(yè)主繼續(xù)開發(fā)，或經(jīng)程序變更開發(fā)單位、政府收回重新供應，以及將儲備地塊與舊區(qū)改造地塊、“歷史毛地出讓地塊”組合等方式，推進其實施建設?！蛾P于本市舊區(qū)改造中“毛地出讓”地塊處置若干政策口徑的意見》還規(guī)定對于歷史遺留“毛地出讓”地塊，各區(qū)應結合地塊實施進度、被動遷居民意愿、政府財力等實際情況綜合研究，采取“一地一策”方式穩(wěn)妥推進。

3.2 主要機構與組織

為增強市級舊區(qū)改造工作的統(tǒng)籌力度，上海市委市政府強化市政府領導小組作用。領導小組下設舊改辦公室的成員中，除原住建、房管部門以外，還包括發(fā)改、財政、規(guī)劃土地等市級職能部門，以及黃浦、靜安、楊浦、虹口4個區(qū)舊改部門和國有企業(yè)地產(chǎn)集團等。舊改辦公室的主要任務是制定年度計劃、認定舊改區(qū)域，組織各區(qū)清查舊改區(qū)域人口及建筑面積情況，與各區(qū)、市級相關部門、企業(yè)協(xié)商開展征收、研究融資渠道等。

上海市規(guī)劃資源部門在舊改工作中主要負責組織風貌評估、研究規(guī)劃方案及土地供應路徑等。2018年末至2019年初，上海市規(guī)劃資源局按照規(guī)定，全面組織開展并完成風貌保護街坊評估工作，為相應地區(qū)舊區(qū)改造規(guī)劃調(diào)整及實施方案的編制起到較好的指導作用。上海市發(fā)改、財政等部門研究相關資金、財政等政策措施與實施路徑。

為加強市區(qū)功能企業(yè)力量整合，上海地產(chǎn)集團成立上海市城市更新中心，作為全市統(tǒng)一的舊區(qū)改造功能性平臺，探索舊改新政策、新機制。上海地產(chǎn)集團全資子公司上海城市更新發(fā)展公司與黃浦、楊浦、虹口、靜安等4個區(qū)的區(qū)屬國企分別按比例投資成立區(qū)級城市更新公司，協(xié)同推進各區(qū)舊改地塊的改造實施⑦來源：上海創(chuàng)新舊區(qū)·改造模式功能性國企跑出舊改加速度，https://ishare.ifeng.com/c/s/7qhsWRb53Y7。。

3.3 實施機制

針對此輪舊區(qū)更新改造實施存在時間緊、征收成本高、資金周轉壓力大、風貌保護要求高等情況，上海市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合各相關區(qū)通過引入多樣的實施主體，明確前提要求，優(yōu)化規(guī)劃管理程序與供地方式等，建立舊區(qū)改造工作實施機制。

在實施主體方面，除市、區(qū)儲備以及毛地原主體組織實施外，還包括按程序遴選企業(yè)參與舊區(qū)改造，進一步調(diào)動市場力量。在項目出讓方面，根據(jù)《實施細則》，對于項目周邊不具備獨立開發(fā)條件的“邊角地”“夾心地”“插花地”等零星土地用于經(jīng)營性開發(fā)的，可采取擴大用地的方式結合歷史風貌保護主體項目進行整體開發(fā)。

根據(jù)2020年出臺的《關于支持舊區(qū)改造土地管理有關工作意見》，各區(qū)在實施主體及征收意愿征詢同意比例符合要求等前提下，按程序可出具《舊區(qū)改造項目地塊預供應意見書》，支持實施主體提前介入，進一步挖掘區(qū)位優(yōu)勢與土地資源價值，提前參與規(guī)劃編制與方案研究。將原來舊改征收后再開展規(guī)劃研究的串聯(lián)式做法，調(diào)整為舊改征收與規(guī)劃研究同步進行的并聯(lián)式做法，縮短了項目從啟動征收到規(guī)劃實施的周期，減輕了企業(yè)資金壓力，進一步提高舊改地塊更新效率。

根據(jù)上海市有關舊區(qū)改造實施要求，改造方式既有“留房留人”修繕改造，也有“征而不拆”原有建筑保留，征收完成后按規(guī)劃要求實施保留保護改造和利用的做法，為房與人相分離的征收方式提供政策支撐。

上述政策措施在各區(qū)開展的舊區(qū)改造項目中已逐步得到應用。例如，在靜安區(qū)安康苑項目中，通過容積率的獎勵與轉移、放寬地塊內(nèi)部建筑控制規(guī)范管控、“征而不拆”等政策，區(qū)域整體功能得到轉型提升；同時該區(qū)域歷史街巷格局、較大規(guī)模的石庫門建筑群以及地塊歷史肌理等，也得以保留、修補和重塑。在靜安區(qū)洪南山宅項目中，市、區(qū)聯(lián)合組成平臺公司，以舊改地塊為切入點，結合周邊地塊優(yōu)化街坊的用地布局，適當提高建設容量，保障公共服務設施和基礎教育設施落地，既兼顧了區(qū)域更新的可操作性，也提升了該地區(qū)公共服務整體水平和地區(qū)綜合品質(zhì)。

4 對舊區(qū)改造工作的建議

上海正面臨發(fā)展機遇期，上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要中提出，本屆市委市政府任期內(nèi)計劃全面完成中心城區(qū)成片舊區(qū)改造任務，同時將力爭加快完成中心城區(qū)零星舊改，舊改任務比較艱巨。在上海城市更新工作已有成效的基礎上，結合日本、中國香港和中國臺灣地區(qū)經(jīng)驗，在實施思路、規(guī)劃措施等方面提出建議。

4.1 確立差異化更新目標

上海中心城區(qū)在城中建城的背景下，可以借鑒日本和中國香港的經(jīng)驗，采取系統(tǒng)化、精細化策略有序推進，契合城市發(fā)展戰(zhàn)略目標，在區(qū)域與地塊（或建筑）兩個層面分類施策，明確舊城改造項目的規(guī)劃設想。

一方面，借鑒日本“城市再生緊急整備地域”“都市再生特別地區(qū)”等據(jù)點式發(fā)展思路，上下結合明確更新發(fā)展目標。規(guī)劃層面自上而下、審慎劃定城市更新發(fā)展的重點地區(qū)，提出相應政策。同時在這些區(qū)域內(nèi)，區(qū)級政府或社會組織、企業(yè)等結合舊改地塊適度放大研究范圍，圍繞挖掘地區(qū)特色、解決迫切問題等，學習日本注重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高科技相融合、同時積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展理念，自下而上提出區(qū)域更新方案，明確改善區(qū)域公共設施、環(huán)境品質(zhì)、形成區(qū)域特色以及提升城市影響力等目標。

另一方面，針對單地塊質(zhì)量、設施、環(huán)境較好的更新項目，在符合總體發(fā)展目標的前提下，可在尊重原住民意愿的基礎上，參考香港5R的理念，修繕老舊住宅樓宇，并對其周邊公共空間組織和配套設施等進行合理提升和改造，增強地區(qū)活力。

4.2 優(yōu)化實施組織模式

（1）加強市、區(qū)協(xié)作。市級部門圍繞發(fā)展目標，形成合力，統(tǒng)籌舊改更新的總體結構、布局；區(qū)政府加強主動性，著眼于本地區(qū)區(qū)域特色。涉及市、區(qū)聯(lián)合儲備及區(qū)儲備舊改項目的，探索提前引入市場主體進行方案比選，形成符合規(guī)劃導向且可實施的方案，政府負責基礎保障研究與落實。市、區(qū)聯(lián)合還可進一步研究解決單一行政轄區(qū)無法解決但市級層面可以統(tǒng)籌的配套設施、道路以及資金轉移等問題。

（2）發(fā)揮企業(yè)（或組織）平臺優(yōu)勢，統(tǒng)籌產(chǎn)出利益分配、公共服務設施以及不同業(yè)主產(chǎn)權等問題。進一步加強市級國有企業(yè)優(yōu)勢，在因風貌保護、地塊零散等原因?qū)е略?guī)劃容量無法實現(xiàn)的情況下，可借鑒香港“連系地盤”經(jīng)驗，借用該平臺相對平穩(wěn)地推進各區(qū)域容積率轉移、地塊捆綁開發(fā)等政策應用。國有企業(yè)在參與舊改中，可以借鑒日本UR或中國香港市區(qū)重建局等平臺做法，充分聽取社會公眾意見，解決地區(qū)基礎配套設施、可支付住宅等問題，起到基礎保障性作用。

隨著城市更新的持續(xù)推進，地方政府置換、征收或收儲成本逐漸增加，業(yè)主也存在不愿放棄原有產(chǎn)權、區(qū)位優(yōu)勢的情況。企業(yè)平臺可以學習日本連鎖型開發(fā)、運用小規(guī)模資金撬動地區(qū)更新的模式，圍繞協(xié)調(diào)各產(chǎn)權人利益而形成的區(qū)域更新規(guī)劃愿景，探索啟用有限資金及以“種子基地”——以較小用地范圍的開發(fā)建設為起點，帶動規(guī)劃范圍內(nèi)相鄰街坊地塊接力式、漸進式更新，使原業(yè)主（原住民）能夠在地區(qū)更新建設后，留在原區(qū)域繼續(xù)工作、生活。漸進式更新使地區(qū)基礎設施與環(huán)境得到改善的同時，創(chuàng)造出更多增值空間，既可以延續(xù)地區(qū)傳統(tǒng)與社會環(huán)境，又能夠促進城市的長期可持續(xù)發(fā)展。

（3）搞活企業(yè)實施方式。平臺企業(yè)（或組織）可學習、借鑒香港市區(qū)重建局的做法，在項目規(guī)劃確定、土地整理完成后，探索引入各領域的專業(yè)化房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（包括民營企業(yè)）共同開發(fā)或轉讓開發(fā)，既平衡時間與資金成本，也保證地區(qū)開發(fā)建設的品質(zhì)。在市場化、多樣化推動地區(qū)發(fā)展的同時，平臺企業(yè)（或組織）為地區(qū)的公共管理打好基礎，保障地區(qū)今后的運營、治理與發(fā)展。

4.3 完善規(guī)劃工作思路與工作機制

規(guī)劃工作思路方面：一是參考日本“都市再生地區(qū)”的做法，規(guī)劃以愿景描述為主，在確保交通、配套合理的前提下，適當弱化規(guī)劃規(guī)范性指標的管理要求，進一步釋放區(qū)域空間潛力。二是借鑒中國臺灣容積率管理措施，研究形成容積率獎勵與區(qū)域轉移的操作規(guī)則。各區(qū)在舊區(qū)改造推進過程中通過鎖定差異化目標、“區(qū)域平衡”相關技術指標，實現(xiàn)對歷史風貌保護地區(qū)的有效保護，完善公共服務水平，提升地區(qū)更新價值。

規(guī)劃相關工作機制方面：一是在政府確定的城市更新重點地區(qū)，探索允許企業(yè)（試點從國企開始）在一定比例業(yè)主同意的前提下，申報規(guī)劃愿景、方案，規(guī)劃資源部門牽頭統(tǒng)籌相關部門，審核規(guī)劃愿景要點，研究確定規(guī)劃指標及管理要求。二是針對風貌保護等地區(qū)要素復雜的情況，探索以實施方案確定相應規(guī)劃指標的規(guī)劃實施機制。在規(guī)劃研究前期，加強設計方案研究，可試點將審定方案附圖直接作為出讓條件附件，以帶方案出讓方式供地，做好與土地、項目審批的銜接。三是挖掘上海的歷史文化價值，發(fā)揮上海歷史風貌保護“三駕馬車”及規(guī)劃統(tǒng)籌的優(yōu)勢。對具有保護、保留身份的公共房屋，可以借鑒臺北市URS行動計劃的思路，以規(guī)劃為引導，聯(lián)合相關部門及地方政府，利用資產(chǎn)優(yōu)勢，探索植入文化功能、培養(yǎng)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，形成特色化區(qū)域效應，進而帶動周邊的更新活動。

4.4 建立地方法規(guī)體系

借鑒日本與中國香港及中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，在上海城市更新政策法規(guī)體系中進一步完善舊區(qū)更新改造活動的內(nèi)容。一是對應規(guī)劃與土地管理等上位法，在已經(jīng)開展的城市更新條例中明確舊區(qū)更新改造的目標、范圍、要求與程序。在今后更新活動開展的過程中，及時總結、提煉舊區(qū)更新改造相關政策文件與工作經(jīng)驗，修正城市更新地方法規(guī)。二是及時修訂文物、房管等相關法規(guī)與技術規(guī)范。對規(guī)劃、土地，以及文物、房管、綠化等與城市更新相關的法規(guī)規(guī)定及技術標準進行統(tǒng)籌修訂，為實施城市更新條例提供相匹配的規(guī)定與標準。

上海舊區(qū)改造工作已進入城市更新的快車道。隨著進一步多元化推進舊區(qū)改造工作、優(yōu)化完善組織模式與規(guī)劃思路，實踐中進一步總結形成法規(guī)與制度，上海市將進一步提升舊區(qū)改造工作成效，提升城市能級與影響力，塑造上海的“文化品牌”，以期為全國舊區(qū)改造工作提供上海經(jīng)驗。