武漢市社會主義學院課題組

(武漢市社會主義學院，湖北 武漢 430015)

社會治理是現(xiàn)代公民社會不斷發(fā)展的背景下，政府與民間、公共部門與私人部門合作互動，進行公共事務管理，實現(xiàn)社會秩序，增進公共利益的一種新的統(tǒng)治過程[1](P194-195)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“構建基層社會治理新格局”[2]，黨的十九屆五中全會將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”納入“十四五”時期經濟社會發(fā)展主要目標[3]，為新時代持續(xù)推進社會治理現(xiàn)代化指明了方向。習近平總書記強調，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線優(yōu)勢，廣泛凝聚共識。各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中大有可為。[4]

本課題以新冠肺炎疫情背景下的武漢市基層社區(qū)為視角，開展統(tǒng)一戰(zhàn)線服務基層社區(qū)治理研究，梳理總結武漢市統(tǒng)一戰(zhàn)線參與新冠肺炎疫情防控的經驗，探索統(tǒng)一戰(zhàn)線助力基層社區(qū)治理的路徑。

一、新冠肺炎疫情對基層社區(qū)治理的沖擊與挑戰(zhàn)

新冠肺炎疫情對中國是一次大考，在考驗國家治理體系和治理能力的同時，也對基層社區(qū)治理帶來極大的沖擊與挑戰(zhàn)。習近平總書記強調，打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，重點在“防”。[5]社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。全國都要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區(qū)下沉，加強社區(qū)各項防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘。[6]面對突如其來又異常兇猛的新冠肺炎疫情，武漢市基層社區(qū)治理經受了一次大檢驗，既有經驗，也暴露出一些問題。

(一)“治理體系末梢”人力現(xiàn)狀和“防控最前沿”治理責任的矛盾凸顯

我國城市社區(qū)居民委員會的主要職責有三項：一是依法組織居民開展自治活動，包括宣傳法律政策、開展精神文明創(chuàng)建、辦理社區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)、組織社區(qū)服務活動、調解民間糾紛等；二是依法協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機關開展工作，包括社會治安、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社區(qū)教育、勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、住房保障、文化體育、消費維權以及老年人、殘疾人、未成年人、流動人口權益保障等工作；三是依法

依規(guī)組織開展有關監(jiān)督活動，指導和監(jiān)督社區(qū)內社會組織、業(yè)主委員會、業(yè)主大會、物業(yè)服務企業(yè)開展工作等。[7](P295-296)基層社區(qū)是社會治理體系的末梢，涉及群眾生活的方方面面。在實際工作中，每個社區(qū)配備了數(shù)十名工作人員，既要承接區(qū)委和街道的各項行政管理事務，又要服務轄區(qū)居民，正所謂是“上頭千條線，下面一根針”，工作量長期處于滿負荷狀態(tài)。新冠肺炎疫情發(fā)生后，武漢實行“封城”，市內公共交通、出租車、網約車全面停運，春節(jié)假期延長，復工復產時間延遲，除防控需要以外的公共場所全部關閉，要求城鄉(xiāng)居民不流動、不串門、不聚集，做好居家隔離。這一系列防控舉措使得所有市民全部回歸社區(qū)，許多需求也隨之被帶回到社區(qū)，社區(qū)治理的廣度、難度被驟然放大。同時，成為防控一線的社區(qū)居委會還承擔武漢市新型肺炎防控指揮部交辦的新任務，包括：負責全面排查所服務轄區(qū)發(fā)熱病人(含已就醫(yī)和未就醫(yī)市民)，并送社區(qū)醫(yī)療中心對病情進行篩選、分類[8]；實行登記造冊，將統(tǒng)計排查情況及時如實報告本區(qū)防控指揮部指定的部門[9]；強化網格化管理，嚴格落實“不落一戶、不漏一人，第一時間將‘四類’人員(確診患者、疑似患者、發(fā)熱患者、密切接觸者)送往隔離點和定點醫(yī)療機構救治”[10]的要求；統(tǒng)一調度使用出行用車(每個社區(qū)3至5臺)，為生活不便居民上門免費提供送餐、送菜、送藥等居家服務[11]；加強新型冠狀病毒感染的肺炎防治宣傳，提高公眾防治意識[9]等大量工作。在這場全球性的大疫情面前，要求社區(qū)必須迅速適應防控形勢，肩負起新的重要責任。然而，繁重的防控任務之下，社區(qū)為滿足日常工作而配備的隊伍顯得力量嚴重不足，人員素質參差不齊，面對多重的工作任務時，難免力不從心，影響工作效率和服務水平。這種“防控最前沿”責任和“治理體系末梢”人力之間的不平衡成為新冠肺炎疫情期間最為突出和普遍的問題。

(二)“自下而上”的社區(qū)自治參與疫情防控的力度不夠

社區(qū)的自我管理、自我教育、自我服務等社區(qū)治理形成了許多各具特色的經驗做法。新冠肺炎疫情發(fā)生后，居家隔離的要求和對病毒的恐懼，使得不少平時熱心社區(qū)公益的志愿人士參與意識減退；過去承接社區(qū)購買服務的社會組織和企業(yè)，因為交通管制，暫停了服務。在各級黨委的領導下，社區(qū)工作人員和下沉黨員干部組成了社區(qū)防控的主力軍，一些公益性社會組織參與社區(qū)消殺、物資配送、病例轉運等，部分居民承擔起組織團購、物資發(fā)放等工作。但總體而言，相對于“自上而下”行政化執(zhí)行的高效率，很多社區(qū)社會組織和社區(qū)居民的參與度不太高，極少數(shù)物業(yè)公司和業(yè)委會關鍵時刻“缺位”，社區(qū)組織和居民的資源和力量沒有得到廣泛調動，反映出社區(qū)自主防控能力還不強，廣大居民作為自治主體的自治意識和自治能力有待進一步提高。

(三)社區(qū)風險防范和應急管理機制存在漏洞

《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，“強化社區(qū)風險防范預案管理”“提高對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的預防和處置能力”[7](P8)，明確了社區(qū)在風險防范和應急管理體系中的重要職責。社區(qū)抗風險能力和應急管理水平的高低，直接關系到人民群眾的生命財產安全能否得到及時有效的保護。面對突發(fā)的新冠肺炎疫情，社區(qū)應急管理經受了一次全方位的大考。特別是在自媒體和網絡化時代，“萬人宴”“陽臺敲鑼求救”“垃圾車運送愛心肉”等話題被放大到全國乃至全世界網民面前，對武漢城市形象造成了較大的負面影響。數(shù)字化、信息化的網格化管理手段本應第一時間為防控疫情提供基礎數(shù)據，然而，在實際工作中，有的社區(qū)因為平時數(shù)據收集不扎實、情況掌握不全面等基礎性工作不到位影響了防控難度、摸排效率、物資保障，反映出社區(qū)對風險防范和應急管理意義和作用的認識不夠，相應的機制存在漏洞。

二、統(tǒng)一戰(zhàn)線助力武漢基層社區(qū)治理應對新冠肺炎疫情的實踐創(chuàng)新

統(tǒng)一戰(zhàn)線作為黨治國理政的重要法寶，在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮了積極作用。新冠肺炎疫情發(fā)生后，武漢統(tǒng)一戰(zhàn)線廣大成員責無旁貸、眾志成城、凝心聚力、擔當盡責，積極投身于醫(yī)療救治、社區(qū)封控、抗疫保障、方艙建設、專業(yè)支持、志愿服務等各條抗疫戰(zhàn)線，在助力基層社區(qū)治理應對疫情方面作出了積極貢獻。

(一)統(tǒng)戰(zhàn)成員駐社區(qū)——發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)人才優(yōu)勢，加強社區(qū)力量，助推社區(qū)共治

為破解基層社區(qū)人力不足問題，協(xié)助社區(qū)做好疫情防控工作，武漢市黨員干部積極響應號召，到指定社區(qū)或就近社區(qū)下沉參與疫情防控，“讓黨旗在防疫一線高高飄揚”，彰顯出中國共產黨人的政治本色。受此啟發(fā)，武漢市漢陽區(qū)在全區(qū)各民主黨派、知聯(lián)會、新聯(lián)會、臺聯(lián)會、僑聯(lián)中選派優(yōu)秀成員117名，以街道為單位“分片包干”，下沉全區(qū)116個社區(qū)，以一年為期，掛職擔任社區(qū)主任助理，把統(tǒng)戰(zhàn)成員人才多、文化層次高、社會影響力大等優(yōu)勢運用到社區(qū)治理中，協(xié)助社區(qū)做好疫情防控工作。截至2020年9月8日，117名掛職社區(qū)主任助理調解各類矛盾近百件，形成有針對性的建議70余條，開展各類惠民服務50余場。[12]此外，擔任社區(qū)主任助理的統(tǒng)戰(zhàn)成員，還結合自己的專業(yè)特長和自身資源拓展服務范圍，幫助社區(qū)解決了許多實際困難。如民進漢陽區(qū)工委主委、武漢市第三高級中學副校長黃群芳擔任楊泗社區(qū)主任助理后，發(fā)現(xiàn)社區(qū)許多家長及學生普遍存在升學、補習的焦慮和困惑，于是主動公開聯(lián)系方式，推出“青少年教育與您有約”熱線，提供義務咨詢，同時還聯(lián)系其他從事教育行業(yè)的社區(qū)主任助理開啟“教育服務進社區(qū)”系列活動，成立了家有考生咨詢組、緩解養(yǎng)育焦慮組、培養(yǎng)動手能力組、學會親子溝通組，精準對接社區(qū)里有關青少年教育的具體需求，獲得群眾廣泛好評。

統(tǒng)戰(zhàn)成員擔任社區(qū)主任助理的舉措，解決了“點上沉下去”“面上鋪開來”“身心融進去”的問題，變“下社區(qū)”為“駐社區(qū)”，變“被動等派活”為“主動找事做”，統(tǒng)戰(zhàn)成員回應廣大群眾的所思、所想、所盼，既緩解了社區(qū)人力不足、能力不強、資源不夠的問題，又為統(tǒng)戰(zhàn)成員提供了施展才干、貢獻智慧、聯(lián)系群眾、鍛煉能力、豐富閱歷的平臺，社區(qū)居民得實惠，黨派基層組織建設得到加強，黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線事業(yè)得到宣傳和展示，實現(xiàn)了社區(qū)、黨派基層組織、統(tǒng)戰(zhàn)成員的多方共治共贏。

(二)組織化的統(tǒng)戰(zhàn)力量助社區(qū)——發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，開展愛心公益，激活社區(qū)治理力量

針對社區(qū)疫情防控暴露的一些薄弱環(huán)節(jié)，統(tǒng)一戰(zhàn)線成員積極行動，用組織化力量彌補社區(qū)防控的不足，激活社區(qū)治理力量。

一是關注新冠肺炎疫情帶來的心理問題，開展居家隔離心理輔導。新冠肺炎疫情不僅是一次重大的公共衛(wèi)生事件，也是一次重大的群體性心理事件。疫情帶來的心理恐慌、悲觀、震驚，居家隔離的擔憂、抑郁、躁動，如果得不到及時正確的引導和調適，很容易演變?yōu)樾睦韱栴}。疫情期間，民建會員、心理專家賈洪武組建包括心理專家、志愿者在內的200多人組成“武漢之心”公益組織，通過支招解惑、視頻直播、文章科普等形式，以《封城了怎么調節(jié)心理》《武漢人面對危機如何調節(jié)心理》等為主題開展抗疫公益心理援助，累計直播88期，收看人數(shù)超過1800萬人次，以專業(yè)知識回應廣大居民心理所需，引導和幫助他們回歸正常生活，幫助開展心理疏導。

二是關注困境兒童，分擔社區(qū)防控壓力。民盟盟員徐靜是千穗嵐公益創(chuàng)始人，2019年首創(chuàng)了武漢市江岸區(qū)“千穗嵐困境兒童之家”。疫情期間，針對因父母感染新冠肺炎而缺失監(jiān)護的兒童，“千穗嵐困境兒童之家”創(chuàng)立了守護童心計劃，聯(lián)系社會力量一同開展兒童心理輔導、防護物資援助、24小時照料生活起居、培養(yǎng)興趣愛好等公益活動，最大限度地幫助因感染新冠肺炎而陷入困境的兒童度過這段特殊時期，為孩子們撐起健康平安的“保護傘”，也分擔和減輕了社區(qū)防控的壓力。

創(chuàng)新社會組織參與基層社區(qū)治理，過去多采取政府購買服務的方式，主要針對社區(qū)居民普遍需求的共性問題，提供定點、定人、定時的持續(xù)性服務。但面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，居民的常規(guī)生活節(jié)奏被打亂，主要需求也發(fā)生了變化，小眾化、個性化的需求凸顯。組織化的統(tǒng)戰(zhàn)力量主動融入聯(lián)防聯(lián)控體系，以獨有的專業(yè)性和清晰的定位，精準對接居家相對個性化的需求，開展公益服務，成為疫情防控中基層社區(qū)治理不可或缺的力量。

(三)民營企業(yè)和商會進社區(qū)——履行社會責任，幫助社區(qū)解決實際困難

2020年1月23日，武漢關閉進出通道，許多回鄉(xiāng)過年的外地務工人員因此滯留武漢。為協(xié)助社區(qū)做好滯留在漢人員的服務保障工作，深圳市武漢江夏商會發(fā)起成立了“深圳滯留江夏人員疫情防控臨時黨支部和志愿者先鋒隊”，針對深圳滯留江夏區(qū)1421名滯留務工人員開展摸底排查、生活困難幫扶、法律援助、心理疏導、政策咨詢等關愛行動，全力幫助滯留人員解決困難。

此外，疫情期間，絕大部分民營企業(yè)都面臨著停工停產的困境，然而，他們選擇頂住壓力迎難而上，投入到疫情防控中，積極參與捐款捐物、物資采購配送、人員轉運、服務保障、醫(yī)院及方艙援建等各項工作，疫情得到有效控制后又迅速投入復工復產行列，為打贏疫情防控戰(zhàn)、推動疫后重振貢獻了力量。商會和民營企業(yè)積極履行社會責任，參與社區(qū)治理，解決了社區(qū)治理中的許多實際困難，為居民提供了貼心的服務，促進了社會和諧。

三、統(tǒng)一戰(zhàn)線助力基層社區(qū)治理的路徑思考

基層社區(qū)治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎。新冠肺炎疫情大考為統(tǒng)一戰(zhàn)線助力基層社區(qū)治理探索了新路徑。

(一)提高認識，推動統(tǒng)戰(zhàn)理論政策進社區(qū)

統(tǒng)一戰(zhàn)線參與社區(qū)治理，必須將做好社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)作為基礎，這既是構建大統(tǒng)戰(zhàn)格局的題中之義，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線助力社區(qū)治理的切入點。而做好社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作，前提就是推動統(tǒng)戰(zhàn)理論政策進社區(qū)，增強社區(qū)的統(tǒng)戰(zhàn)意識。

一是提高社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)能力。第一，為社區(qū)創(chuàng)造學習統(tǒng)一戰(zhàn)線理論政策的條件，通過市區(qū)兩級社會主義學院(校)定期開辦基層統(tǒng)戰(zhàn)工作培訓班，開展基層統(tǒng)戰(zhàn)理論與實踐專題宣講等方式，幫助社區(qū)工作人員及時學習了解中央關于統(tǒng)一戰(zhàn)線的最新理論政策。第二，加強對社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的指導。區(qū)級統(tǒng)戰(zhàn)部門既要加強指導，幫助社區(qū)解決統(tǒng)戰(zhàn)工作上的棘手問題，又要與上級有關部門加強聯(lián)系溝通，及時反映情況，爭取重視和支持。第三，加大統(tǒng)戰(zhàn)專項督查考核力度。督促社區(qū)加強統(tǒng)戰(zhàn)工作的組織領導，提高社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的科學化水平。

二是營造社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)氛圍。第一，開展豐富多彩的統(tǒng)戰(zhàn)活動。通過組織統(tǒng)戰(zhàn)主題宣傳月(周)、開設統(tǒng)戰(zhàn)成員活動室、開放協(xié)商議事平臺等方式邀請統(tǒng)戰(zhàn)成員到社區(qū)開展服務活動，廣泛聯(lián)誼交友，豐富居民業(yè)余生活，增強統(tǒng)一戰(zhàn)線在社區(qū)的吸引力和凝聚力。第二，加強基層統(tǒng)戰(zhàn)宣傳。充分運用社區(qū)微信群、小程序等平臺，開展統(tǒng)戰(zhàn)成員先進事跡的宣傳，做好經驗總結及信息上報，挖掘基層統(tǒng)戰(zhàn)的典型案例，擴大統(tǒng)一戰(zhàn)線在社會上的影響力和知曉度。第三，注重從社區(qū)居民中發(fā)現(xiàn)、物色和培養(yǎng)代表人士，在網格化管理的基礎上建立一支社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)成員隊伍。

(二)提供平臺，推動統(tǒng)戰(zhàn)力量下社區(qū)

統(tǒng)一戰(zhàn)線參與社區(qū)治理，必須將統(tǒng)戰(zhàn)力量下沉到社區(qū)，這就需要各級統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派組織、街道、社區(qū)等提供平臺。

首先，加強制度設計，解決“沒空”的問題。少數(shù)統(tǒng)戰(zhàn)成員平時忙于日常工作，或多或少地存在怕麻煩不愿主動下社區(qū)的心理，需要進行合理的制度設計，如將安排統(tǒng)戰(zhàn)成員到社區(qū)掛職、規(guī)定每年服務時長等納入相關制度內容。

其次，提升治理能力，解決“不會”的問題。統(tǒng)戰(zhàn)成員專業(yè)能力強、綜合素質高、思維活躍、見多識廣，具有參與社區(qū)治理的優(yōu)勢，把優(yōu)勢轉變?yōu)槟芰?，需要提高相應的能力。統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派組織要加大培養(yǎng)力度，強化監(jiān)督考核，各級社會主義學院要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線人才教育培養(yǎng)主陣地作用，把統(tǒng)戰(zhàn)成員治理能力培養(yǎng)納入能力素質教育內容。

再次，扶持組織建設，解決“單干”的問題。社區(qū)中有大量新的社會階層人士，其中不乏參與社區(qū)治理的積極分子，但體制外的身份使得他們在參與社區(qū)治理時容易限于“單干”的形式，難以形成規(guī)模和影響。對此，統(tǒng)戰(zhàn)部門和街道、社區(qū)要按照新的社會階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作關于“組織起來”的原則，發(fā)揮主導作用，將專業(yè)領域、資源優(yōu)勢、興趣愛好、利益訴求、關系背景、服務意愿相近的新的社會階層人士進行分類整合，大力扶持統(tǒng)戰(zhàn)性質社會組織，把社區(qū)中新的社會階層人士團結和凝聚起來，變“社會人”為“組織人”，加強協(xié)調和指導，做好推薦和宣傳，引導和鼓勵新的社會階層人士以群體形式開展活動和服務，激發(fā)社區(qū)治理的統(tǒng)戰(zhàn)“新”活力。

(三)打造品牌，推動社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新

統(tǒng)一戰(zhàn)線參與社區(qū)治理，必須推動社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新，打造出一批具有統(tǒng)戰(zhàn)性質的社區(qū)治理品牌，形成社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的新領域和新亮點。一是突出社區(qū)特色。不同社區(qū)擁有的統(tǒng)戰(zhàn)資源不同，需要在社區(qū)治理中突出特色，調動優(yōu)勢力量來創(chuàng)新統(tǒng)戰(zhàn)工作。如，少數(shù)民族聚集的社區(qū)，要注重做好少數(shù)民族代表人士工作，引導他們發(fā)揮作用。二是回應社區(qū)需求。居民的需求就是社區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)創(chuàng)新的著力點。如社區(qū)內的老舊小區(qū)設施較為落后，沒有物業(yè)，居民多以老年人、低收入群體為主，在治理中就要加大志愿服務的力度，幫助解決實際困難；又如商品房小區(qū)居住人群經濟基礎較好、利益訴求較為多元，在治理中就要注重培育業(yè)委會、興趣會、專業(yè)服務會等內生型的社會組織，搭建民主協(xié)商的議事平臺，引導統(tǒng)戰(zhàn)成員在家門口發(fā)揮作用，等等。三是強化危機應對。健全社區(qū)公共衛(wèi)生治理機制，成立社區(qū)黨委領導的應急指揮小組和應急隊伍，吸納包括社區(qū)黨委、物業(yè)、業(yè)委會、社會組織、商戶等在內的多元主體參與，明確各方職責。做好應急宣傳教育和日常應急預案的演練，提高社區(qū)的危機意識和危機處置能力。四是發(fā)揮智庫作用。探索建立包括高校、研究機構、社會組織、志愿者中的統(tǒng)戰(zhàn)成員代表和統(tǒng)戰(zhàn)干部代表在內的社區(qū)治理統(tǒng)戰(zhàn)智庫，對標國內外社區(qū)治理的先進經驗和當前基層社區(qū)治理中存在的問題，把脈問診、出謀劃策、總結提煉、研討交流，通過多元思維的介入，為社區(qū)治理找到更多新理念、新思路、新方法。五是抓好網絡統(tǒng)戰(zhàn)工作。社區(qū)要搭建起有效的社區(qū)網絡溝通平臺和網絡綜合服務體系，通過網絡開展聯(lián)誼、互動、宣傳、教育，注重從居民中發(fā)現(xiàn)和推薦網絡人士，有針對性地引導他們自覺在網上弘揚主旋律、傳播正能量。

新冠肺炎疫情大考，為統(tǒng)一戰(zhàn)線參與社區(qū)治理積累了新經驗，也引發(fā)了新思考。統(tǒng)一戰(zhàn)線要繼續(xù)發(fā)揮法寶作用，創(chuàng)新思路助力構建基層社會治理新格局，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出更多貢獻。