徐 旭，鄭國勝，遲豐華

(中共黑龍江省委黨校 決策咨詢部，哈爾濱 150080)

資源型城市轉(zhuǎn)型是一個世界性、時代性難題。改革開放以來，黑龍江省煤炭資源型城市取得了令人矚目的發(fā)展成績，但隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，加之多重陷阱疊加效應(yīng)，陷入了經(jīng)濟總量徘徊、內(nèi)生動力不足、關(guān)鍵要素外流、民生保障和生態(tài)環(huán)境壓力持續(xù)增大等一系列發(fā)展困境。面對這些新問題新情況，煤炭資源型城市如何探索出一條符合自身特點的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路，已成為黑龍江省全面振興、全方位振興，建設(shè)現(xiàn)代化新龍江的關(guān)鍵，而“十四五”時期也必將成為其實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵窗口期。為此，黑龍江省必須加快解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，以更大的決心勇氣、責任擔當和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新精神，全力推進煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、黑龍江省煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型困境分析

我國工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的發(fā)展階段及其增長模式客觀上要求，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展必然要經(jīng)歷一個長期的轉(zhuǎn)型過程。而資源型城市的轉(zhuǎn)型也同樣要經(jīng)歷一個長期的過程，因此我們要對資源型城市轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵、面臨的困境、形成的機制及根源作出準確的判斷和總結(jié)。

一般認為，資源型城市轉(zhuǎn)型是指“將城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由現(xiàn)存的不可再生性自然資源的開采和加工的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，使城市發(fā)展擺脫對原資源型產(chǎn)業(yè)的依賴，從而規(guī)避衰敗以實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展”[1]。面對我國進入開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，以及向第二個百年奮斗目標進軍的新發(fā)展階段，如何將資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與深入貫徹新發(fā)展理念、加快構(gòu)建新發(fā)展格局有效銜接、有機結(jié)合，從而探索出一條符合自身現(xiàn)代化發(fā)展之路，成為資源型地區(qū)必須解決好的一項重大課題。

(一)資源型城市轉(zhuǎn)型內(nèi)涵的再認識

我國從1979年起，通過擺脫計劃經(jīng)濟體制的束縛，以市場經(jīng)濟體制代替計劃經(jīng)濟體制，開始進行體制轉(zhuǎn)型；同時從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，開始了實現(xiàn)現(xiàn)代化強國的發(fā)展轉(zhuǎn)型?！斑@兩種轉(zhuǎn)型的疊加在世界上沒有先例。因此，30多年來中國經(jīng)濟的雙重轉(zhuǎn)型構(gòu)成了獨特的改革開放之路，也為發(fā)展經(jīng)濟學增添了新的內(nèi)容?！盵2]我國獨特的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑客觀上要求資源型城市轉(zhuǎn)型必然包含企業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和政府體制機制轉(zhuǎn)型三大層面，必然涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)“五位一體”的全方位轉(zhuǎn)型。

1.國有企業(yè)轉(zhuǎn)型

“為了保證稀缺資源能夠被配置在要優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目上，國家必須用行政的方式按照計劃配置資金、外匯、原材料等，而形成了傳統(tǒng)的計劃配置體系?！盵3]“一個企業(yè)所在的如果是政府所要優(yōu)先發(fā)展的最終產(chǎn)品部門，其產(chǎn)品市場是壟斷的，價格會很高，而且可以享受各種廉價的投入，必然有很高的盈利；反之，如果其所在的是生活必需品或重工業(yè)的投入品的部門，其產(chǎn)品價格被人為壓低，很可能經(jīng)營再好也有虧損。因此，一個企業(yè)盈利或虧損，很大的程度不取決于經(jīng)營的好壞，而取決于這個企業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)鏈當中處于什么地位?！盵3]黑龍江省的國有煤炭企業(yè)集中體現(xiàn)了這一點，企業(yè)自生能力問題得不到解決，導(dǎo)致其長期無法擺脫“原字號”初級產(chǎn)品和粗加工的初始定位。因此，必須把企業(yè)是否具有自生能力作為發(fā)展和轉(zhuǎn)型問題的理論分析及政策制定時的具體考慮變量。

2.資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

資源型經(jīng)濟在國家、區(qū)域以及城市層面均普遍存在，主要是指以礦產(chǎn)資源開發(fā)為動力所形成的煤、石油、天然氣等能源產(chǎn)業(yè)及鐵、銅等礦產(chǎn)部門為主導(dǎo)的經(jīng)濟體系[4]。豐富的礦產(chǎn)資源被認為是工業(yè)化起步和經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)。依據(jù)比較優(yōu)勢理論，資源豐裕國家和地區(qū)應(yīng)當選擇資源開采和加工業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。但是，事實上很多國家和地區(qū)都落入了“資源陷阱”。

正是資源型經(jīng)濟部門發(fā)展的自強機制強化了資源型地區(qū)對資源部門自我發(fā)展的依賴，從而使其陷入“資源陷阱”。“從長期看，資源部門的自我強化，對區(qū)域經(jīng)濟中的人力資本與創(chuàng)新具有明顯擠出效應(yīng)；反過來，人力資本與創(chuàng)新的缺乏制約了區(qū)域經(jīng)濟的長期增長，導(dǎo)致資源型經(jīng)濟現(xiàn)象。”[4]因此，資源部門或資源型經(jīng)濟，僅僅依靠自身能力或市場力量進行內(nèi)部的效益提升或結(jié)構(gòu)調(diào)整，是難以擺脫資源陷阱、實現(xiàn)向生產(chǎn)率較高部門的轉(zhuǎn)化和遞進的，這也是國內(nèi)外大量資源型地區(qū)長期難以擺脫困境的重要原因之一，只有借助于強大的外部因素沖擊或者體制機制變革，才有可能打破這種均衡狀態(tài)。

3.政府體制機制轉(zhuǎn)型

在資源型城市內(nèi)部，長期存在著二元結(jié)構(gòu)的體制機制障礙，至今仍嚴重制約著資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。這種二元結(jié)構(gòu)既體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)部門，也體現(xiàn)在空間分布上，長期滲透在社會的方方面面。

第一，“礦政”分離體制影響深遠，產(chǎn)城融合長期舉步維艱。先建設(shè)礦區(qū)，后建設(shè)城區(qū)的歷史使礦區(qū)最初好于城區(qū)，但也造成各類要素向礦區(qū)集聚的扭曲現(xiàn)象，客觀上加劇了礦區(qū)與城區(qū)的不平衡。同時，也使礦區(qū)在心理上產(chǎn)生一種微妙的優(yōu)越感。這種客觀上的要素集聚和心理上的優(yōu)越感使城區(qū)與礦區(qū)發(fā)展在不平衡的同時，也形成了城區(qū)對礦區(qū)難以擺脫的依賴性。自20世紀90年代開始，礦區(qū)的“資源危機+市場競爭”開始日益嚴峻，而城市建設(shè)則進入加速期，因此這又導(dǎo)致城區(qū)與礦區(qū)出現(xiàn)一種新的不平衡，即一邊是礦區(qū)艱難的客觀現(xiàn)實與心理的失落感，另一邊則是城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和功能保障的不斷提高。盡管兩者依舊是較強的依賴關(guān)系，但事實上城區(qū)已將礦區(qū)視為城市發(fā)展的負擔而非動力源泉，這樣的心理和客觀轉(zhuǎn)換，進一步加劇了兩者融合發(fā)展的障礙和困難。

第二，“等靠要”思想嚴重，市場化觀念長期難以建立。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，社會存在決定社會意識。在長期接受政府向企業(yè)下達指令性指標的過程中，煤炭企業(yè)習慣了政府下生產(chǎn)命令，財政上統(tǒng)收統(tǒng)支，物資供應(yīng)和產(chǎn)品銷售實行計劃調(diào)撥和計劃收購。在改革開放之初，黑龍江省國家定價比重由1984年的73.5%下降到1988年的41%，但石油、煤炭、木材、食糖等產(chǎn)品，指令性調(diào)撥的比重仍高達70%以上。2004年，在組建龍煤集團后，四煤城(雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河)的國有企業(yè)自主能力在一定程度上被削弱，這也是煤炭資源型城市包括其國有企業(yè)缺乏“闖市場”精神客觀存在的問題。

第三，資源型城市沉陷區(qū)、棚戶區(qū)等歷史問題突出。囿于歷史原因，四大煤城一直采用持續(xù)增加煤炭開采數(shù)量為主的粗放型發(fā)展模式，并為了擴大再生產(chǎn)，圍繞礦區(qū)建設(shè)了一大批臨時性的基礎(chǔ)設(shè)施。而由于長期的礦城分離，這些臨時性設(shè)施就成為長期性的生活環(huán)境，不但礦工的生活質(zhì)量得不到保障，反且隨著時間推移日益成為嚴重的隱患，最后不得不付出更大的成本進行改造和生態(tài)恢復(fù)。

(二)煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型困境的再認識

找準煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型艱難的癥結(jié)，是破解發(fā)展困局的關(guān)鍵。通過觀察發(fā)現(xiàn)，在資源陷阱、收入陷阱、技術(shù)陷阱和制度陷阱的多重疊加效應(yīng)下，黑龍江省煤炭資源型城市陷入轉(zhuǎn)型發(fā)展困境。

1.資源陷阱

資源陷阱源自“資源詛咒”假說。張復(fù)明等(2008)認為，由于煤炭礦產(chǎn)資源開發(fā)的五個特殊性，即礦產(chǎn)資源的稀缺性與可耗竭性、負外部性、高風險性、價格高波動性和低產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性與強資產(chǎn)專用性，極易形成煤炭(資源)部門發(fā)展的自我強化，使得大量的生產(chǎn)要素和社會資源吸附在煤炭部門中成為沉淀成本?！懊禾砍鞘兄圃鞓I(yè)的急劇下降，就是資源部門自我強化機制的結(jié)果。這一機制包括資源部門對經(jīng)濟要素特殊的吸納效應(yīng)、資源產(chǎn)業(yè)家族形成的粘滯效應(yīng)，由沉淀成本與路徑依賴形成的鎖定效應(yīng)?！盵4]

2018年，鶴崗市涉煤行業(yè)增加值占規(guī)上工業(yè)的89.3%，其中原煤開采和洗選業(yè)占73.6%。非煤行業(yè)比重依然偏小，僅占規(guī)上工業(yè)的10.7%。同年，雞西市煤炭開采和洗選業(yè)占規(guī)上工業(yè)比重仍達57.5%。雙鴨山市煤炭開采和洗選業(yè)占規(guī)上工業(yè)增加值的比重則是53.6%。如果我們將黑龍江省煤炭生產(chǎn)量與煤炭城市經(jīng)濟增長做一個疊加會發(fā)現(xiàn)，兩者具有高度相關(guān)性。

需要注意的是，黑龍江省煤炭城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、一煤獨大問題具有較強的客觀性和周期性，這可以看作是地方政府和企業(yè)針對市場激勵所產(chǎn)生的較強市場選擇的結(jié)果。

2.收入陷阱

收入陷阱源自“中等收入陷阱”假設(shè)。中等收入陷阱的概念源于世界銀行2007年發(fā)表的兩份報告：“歷史表明，許多經(jīng)濟體常常都能迅速地達到中等收入的發(fā)展階段，但只有很少的國家能夠跨越這個階段，因為實現(xiàn)這一跨越所必需的那些政策和制度變化，在技術(shù)、政治和社會方面更復(fù)雜、更具挑戰(zhàn)性”，“許多拉美和中東經(jīng)濟體數(shù)十年都停留在中等收入水平[5]。該報告還指出，一個國家或地區(qū)能夠打破最初的貧困陷阱實現(xiàn)起飛，但最終卻落入中等收入陷阱的根本原因在于“一國從中等收入向高收入邁進的發(fā)展機制，與實現(xiàn)起飛的機制有著根本的區(qū)別”，也就是說，“一個國家可以遵循最初的發(fā)展戰(zhàn)略和增長機制從低收入經(jīng)濟體成長為中等高收入經(jīng)濟體，但卻難以再依靠這套戰(zhàn)略和機制繼續(xù)從中等收入跨向高收入”[5]。

研究發(fā)現(xiàn)，黑龍江省四煤城表現(xiàn)出較為明顯的中等收入困境。2001年四煤城進入經(jīng)濟起飛階段，人均GDP在1000美元左右。2012年前后進入中等偏上收入水平，人均GDP在5000美元左右。至此，四煤城的人均GDP開始停滯不前，有些年份還出現(xiàn)回落現(xiàn)象。四煤城的城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入與全省2.9萬元相比還存在較大差距，而農(nóng)村居民人均可支配收入則較高，成為制約其三農(nóng)生產(chǎn)要素難以形成集聚效應(yīng)、無法提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的重要原因，這也能部分解釋其中三個煤城農(nóng)業(yè)占比居高不下的扭曲現(xiàn)象。事實上，農(nóng)業(yè)比重過高在經(jīng)濟發(fā)展過程中的負面效應(yīng)是顯而易見的，一方面反映了該地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率相對較低，2018年雞西市農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為1.64萬元/人，全省2018年農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為2.05萬元/人，全國2017年農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為3.13萬元/人；另一方面也反映了該地區(qū)制造能力較差，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題突出，經(jīng)濟增長動力不足。其主要原因是對土地和礦產(chǎn)資源、資本等要素的過度依賴，導(dǎo)致經(jīng)濟增長中制造能力持續(xù)下降，因此也難以向提高全要素生產(chǎn)率的創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

3.技術(shù)陷阱

經(jīng)濟增長理論認為，為了保持長期增長，必須有以新產(chǎn)品、新市場或新工藝為形式的技術(shù)知識方面的持續(xù)進步[6]。如果不存在技術(shù)進步，邊際收益遞減將最終使得經(jīng)濟增長停滯。因為生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)升級所形成的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)升級的變化，在黑龍江省的資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中并未大規(guī)模出現(xiàn)，原因主要有三大障礙[7]。

第一，在市場競爭的壓力下，煤炭資源型城市的企業(yè)大多不愿意推動技術(shù)升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，原因在于在煤炭資源型城市中，國有企業(yè)所占比重大，這些國有企業(yè)普遍存在預(yù)算“軟約束”，無法建立一種與企業(yè)盈利相一致的激勵機制。而對于企業(yè)管理者來說，不斷提升資源類國有企業(yè)的效益和市場競爭力，并不總是與自己的利益追求相一致。于是，資源類國有企業(yè)經(jīng)營和競爭力的好壞無人關(guān)心，從中謀取自身利益反倒成為一種有效激勵。

第二，新技術(shù)的采用并不一定帶來更大的經(jīng)濟回報。一般來說，選擇采用新技術(shù)不僅需要承擔一定的風險，也會受到利益受損人群的反對。因為采用新技術(shù)并不必然帶來經(jīng)濟收益，還要不斷增加投入，因此對于從事資源開采的“原字號”企業(yè)來說，這并不比依靠勞動和資源獲得的回報高。而這也使得很多國有企業(yè)和民營企業(yè)不愿意在技術(shù)進步和人力資本方面進行大規(guī)模投入，他們寧愿沉浸在“原字號”和粗加工領(lǐng)域，采用低水平的擴大產(chǎn)能的方式，追求短期收益和資源或原材料價格上漲的無風險收益。

第三，技術(shù)和知識進步在資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中無法產(chǎn)生良性循環(huán)。一項技術(shù)進步所帶來的后續(xù)效應(yīng)會遭到既得利益集團的強烈反對，因為新的技術(shù)會替代相應(yīng)的勞動人群。因此，技術(shù)與知識進步需要互補，一般而言，具有相同技術(shù)水平和教育背景的人能夠形成集聚。資源型城市在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中拒絕新技術(shù)的結(jié)果是大量科技人員外流，這其實也是因為資源型城市中技術(shù)的互補性不足，因而導(dǎo)致?lián)碛兄R技術(shù)的人才被驅(qū)逐或選擇自主離開，最終造成資源型城市的技術(shù)進步難以實現(xiàn)。

4.制度陷阱

黑龍江省進入計劃經(jīng)濟較早，退出計劃經(jīng)濟則較晚，市場化程度不高、體制機制不活是制約振興發(fā)展的癥結(jié)所在。四煤城長期受計劃經(jīng)濟體制機制管理所形成的心理文化和行為方式已固化為一種路徑依賴，形成了難以擺脫的制度困境。從根本上說，這是長期從事自然資源開采加工，長期采取粗放型生產(chǎn)方式所形成的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的集中體現(xiàn)。因此，要想突破必須從解放生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系入手，從根本上改變現(xiàn)有的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟發(fā)展模式。上述提到，四煤城的國有工業(yè)占絕對比重，且國有企業(yè)改革長期遲緩滯后、不徹底不堅決是重要的制度性障礙。但事實上，地方政府部門職能轉(zhuǎn)變的嚴重滯后則是形成各種交易成本的關(guān)鍵。

四大陷阱(困境)相互影響、相互制約、共同作用，是黑龍江省煤炭資源型城市難以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)，因此應(yīng)當以此為抓手和突破口。

(三)煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型目標的再認識

1.城市轉(zhuǎn)型與企業(yè)轉(zhuǎn)型協(xié)調(diào)互動

長期以來，有兩個問題一直被人們所忽視。一是資源型城市自身的城市轉(zhuǎn)型，二是產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的提升必須由企業(yè)來完成。

黑龍江省四煤城的城市化率出現(xiàn)長期停滯現(xiàn)象表明：四煤城的城市功能長期不足，已經(jīng)缺乏對周邊生產(chǎn)要素等資源(特別是人口)的吸引力和集聚能力，這必然導(dǎo)致其因城市功能減退而無法進一步發(fā)展。

城市功能轉(zhuǎn)型在當前各類生產(chǎn)要素加劇逃離的背景下，顯得格外重要。打造一個“可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)”，提高城市經(jīng)濟活力和空間公正，減少城市空間環(huán)境的惡化，成為許多城市研究者和規(guī)劃者研究和實踐的核心與焦點。其中，有學者提出“緊湊型”城市空間形態(tài)的概念，其特點是緊湊、功能混合和網(wǎng)絡(luò)形街道，有良好的公共交通設(shè)施、高質(zhì)量的環(huán)境控制和城市管理。從黑龍江省煤炭資源型城市的現(xiàn)實來看，不大可能出現(xiàn)更大規(guī)模的城市空間擴張，而是集中打造“小而美”的緊湊型精益城市，這也成為四煤城城市發(fā)展定位、發(fā)展目標的首要選擇。例如，七臺河市的城市發(fā)展目標就定義為建設(shè)“精美富強樂”的七臺河。

在一個完全自由、開放、競爭的市場經(jīng)濟中，只有提高要素稟賦的結(jié)構(gòu)水平，產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的水平才能提高。因此，黑龍江省煤炭資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型應(yīng)以促進要素稟賦的結(jié)構(gòu)升級為目標，而非以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級為目標。因此，擁有自生能力的國有企業(yè)和充分自由、開放、競爭的市場經(jīng)濟體制機制顯得格外重要。一方面，煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型必須建立在實現(xiàn)龍煤集團脫困轉(zhuǎn)型，具有自生能力的基礎(chǔ)上。圍繞“煤頭電尾”“煤頭化尾”深化改革，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，讓其發(fā)揮重要的產(chǎn)業(yè)支撐和經(jīng)濟帶動作用。另一方面，四煤城政府必須堅持“有效市場”和“有為政府”并重，通過建立高水平的市場經(jīng)濟環(huán)境，降低內(nèi)生交易費用，充分發(fā)揮市場挑選有效產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及演進模式的功能。

企業(yè)轉(zhuǎn)型是資源型城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵支撐，城市功能轉(zhuǎn)型是企業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)，資源型城市轉(zhuǎn)型要在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市功能轉(zhuǎn)型的互動中，明確城市轉(zhuǎn)型的思路。就黑龍江省煤炭資源型城市而言，率先展開城市轉(zhuǎn)型，真正發(fā)揮城市功能，讓各類企業(yè)具有自生能力，通過市場競爭來實現(xiàn)技術(shù)升級和產(chǎn)業(yè)升級，最終實現(xiàn)煤炭資源型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

2.堅持主業(yè)與多元化發(fā)展良性支撐

煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型并不都是把非煤產(chǎn)業(yè)做得越大越好。就黑龍江省的煤炭資源型城市而言，“十四五”時期徹底放棄煤炭開采與加工，或者將煤炭開采與洗選業(yè)的占比降低到50%以下，從中短期看是不現(xiàn)實的。但在推動原有資源產(chǎn)業(yè)從低端邁向中高端的基礎(chǔ)上，選擇多元化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，進而降低對原有低端資源型產(chǎn)業(yè)的過度依賴是可行的。從這個意義上說，黑龍江省煤炭資源型城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在中短期內(nèi)應(yīng)當以煤炭主業(yè)優(yōu)化升級與多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展并重，甚至要更偏重做大做強做優(yōu)煤炭主業(yè)，為替代產(chǎn)業(yè)的成長壯大提供發(fā)展的窗口期。

另外，在多元產(chǎn)業(yè)的選擇上，要秉持一些重要原則和選擇方向。一是從數(shù)量上盡量不要超過三個完全不同的產(chǎn)業(yè)方向；二是選擇的產(chǎn)業(yè)必須是制造業(yè)，這也是資源型城市產(chǎn)業(yè)選擇的基本原則；三是必須與國家重大戰(zhàn)略布局和戰(zhàn)略決策相結(jié)合，在充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時，找到結(jié)合點和發(fā)展空間；四是一定是國內(nèi)相關(guān)行業(yè)的龍頭企業(yè)和領(lǐng)軍企業(yè)，這也是資源型城市招商引資的重要原則。

3.保障改善民生與生態(tài)環(huán)境治理同步推進

一段時間以來，煤炭資源型城市沉陷區(qū)、棚戶區(qū)等歷史問題突出，原因在于四煤城一直采用持續(xù)增加煤炭開采數(shù)量為主的粗放型發(fā)展模式，并為了擴大再生產(chǎn)，圍繞礦區(qū)建設(shè)了一大批臨時性的基礎(chǔ)設(shè)施。

李虹等在《中國資源型城市轉(zhuǎn)型預(yù)警指數(shù)：基于轉(zhuǎn)型能力、壓力的各地級市轉(zhuǎn)型預(yù)警評價(2017)》中對全國116個資源型城市的轉(zhuǎn)型能力進行了排名，雞西市的民生保障能力在全國排名第106位，其中居民收入保障能力問題尤為突出。鶴崗市的居民收入保障能力全國排名第112位，雙鴨山市的居民收入保障能力全國排名第113位。在環(huán)境治理能力方面，雞西市的劣勢明顯，全國排名第114位。雙鴨山市、鶴崗市的全國排名分別為第110位和第103位。

實際上，有效保護礦山地質(zhì)環(huán)境，大幅提高歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題的恢復(fù)治理率，大幅減少主要污染物排放總量、大力實施退耕還林、小流域治理、水土保持等生態(tài)治理工程，加快環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)建設(shè)，是與人居環(huán)境優(yōu)美的民生目標相一致的。

二、加快黑龍江省煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

黑龍江省煤炭資源型城市在全面貫徹新發(fā)展理念、深度融入新發(fā)展格局中，必須堅定地從加快建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、提升城市功能、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟三個方面入手，以探索出一條符合本地特色的發(fā)展之路。

(一)勇于開拓創(chuàng)新，加快建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

1.圍繞三次產(chǎn)業(yè)深度融合，打造全產(chǎn)業(yè)鏈龍頭

第一，打破地域限制，吸引外部資本實現(xiàn)本地農(nóng)業(yè)資源的重新整合。突出“品質(zhì)”和“品牌”，組建一、兩個具有較強差異化且又相互競爭的大型農(nóng)企集團。但絕不能搞“拉郎配”，要堅持市場配置資源和政府更好地發(fā)揮作用相結(jié)合。

第二，以實現(xiàn)糧食就地“過腹增值”為方向，實現(xiàn)向“畜經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)變。加快以混合所有制形式引入國內(nèi)外知名企業(yè)，以品質(zhì)“綠”為先導(dǎo)、智能化養(yǎng)殖、科學化管理以及可追溯生產(chǎn)的養(yǎng)殖方式，實施全封閉、全產(chǎn)業(yè)鏈一體化運營模式，打造在全國乃至全球都具影響力的產(chǎn)業(yè)集群和龍頭企業(yè)。重點圍繞畜、禽等肉類，四煤城+佳木斯市+農(nóng)墾組團進行重點招商，為當?shù)氐募Z食作物提供穩(wěn)定的轉(zhuǎn)化渠道。

2.增強微觀主體活力動力，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群

第一，深入推進龍煤集團國有企業(yè)改革，引入戰(zhàn)略投資者做優(yōu)做強煤炭產(chǎn)業(yè)。四煤城所屬龍煤集團的國企改革是決定煤炭產(chǎn)業(yè)能否做優(yōu)做強的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。這需要黑龍江省委省政府站在全省煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角，做好頂層設(shè)計。建議充分放權(quán)四煤城的分公司，最大范圍內(nèi)行使獨立運行權(quán)，使其與地方政府建立更為密切的合作機制，形成利益共同體。黑龍江省政府和地方政府、龍煤集團等可以探索“參股不控股、分紅不經(jīng)營”的形式敞開大門、放水養(yǎng)魚。

第二，堅定圍繞“煤頭電尾”“煤頭化尾”，科學謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。將四煤城的采礦業(yè)從業(yè)人員占比控制在10%以下，并作為衡量黑龍江省煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的重要標準。煤炭企業(yè)必須把數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為企業(yè)的核心戰(zhàn)略，積極推進“兩化融合”，深入探索機器人及智能應(yīng)用“試驗基地”建設(shè)，這不僅會為一批高?？蒲性核肮ご蟮臋C器人等相關(guān)國內(nèi)外企業(yè)提供廣闊的應(yīng)用場景，更將成為推動煤炭資源型城市數(shù)字化經(jīng)濟實踐的切入點。

第三，依靠精準招商承接國內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，大力培育制造業(yè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。例如，七臺河市的江河產(chǎn)業(yè)園就有三點啟示：一是揚長避短，選擇能與四大煤城自身優(yōu)勢資源有效結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，以龍頭企業(yè)吸引集聚形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。二是揚長克短，選擇附加值較高且對資源環(huán)境要求比較高的中高端制造業(yè)，避開那些對運距運費要求較高的低端制造業(yè)。三是揚長補短，在產(chǎn)業(yè)落地過程中要注意做好產(chǎn)業(yè)配套和形成產(chǎn)業(yè)簇群，尤其要補齊基礎(chǔ)設(shè)施的短板與地方政府執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的短板。

3.整合生態(tài)文化兩張牌，培育龍江特色風情游

要把旅游業(yè)作為串聯(lián)四煤城傳統(tǒng)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要紐帶、作為激活四煤城各類沉睡資源的關(guān)鍵引擎、作為持續(xù)吸引外部要素集聚的內(nèi)生動力，就必須整合好生態(tài)和文化兩張牌。

第一，整體看待四煤城的旅游資源。要以打造整體綜合旅游資源合作共享的發(fā)展理念，組建四煤城+伊春+黑河的城市旅游聯(lián)盟，共同打造黑龍江省生態(tài)界江旅游精品線路。

第二，重新劃分和確定煤城旅游的目標客戶群，重點做好：一是強化當?shù)睾椭苓叄鰪娛?nèi)吸引力；二是塑造統(tǒng)一品牌、精準營銷。在建立城市旅游聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)平臺的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一宣傳標識、統(tǒng)一旅游主題線路、統(tǒng)一推介活動，打造黑龍江省特色風情旅游品牌。

第三，提升旅游品質(zhì)的關(guān)鍵在于注入文化靈魂。要下大力氣弘揚“北大荒精神”，凝練煤城的“城市精神”，把煤炭資源型城市的創(chuàng)業(yè)精神融入“北大荒精神”，成為其重要的組成部分。同時，運用市場手段整合旅游資源，面向全國宣傳“北大荒精神”+“煤城”精神+生態(tài)游為主題的夏令營游學活動。

4.提升對外開放層次水平，重點打造兩類“飛地經(jīng)濟”

第一，對接國家“一帶一路”，打造“中蒙俄經(jīng)濟走廊”的重要樞紐節(jié)點。依托“三橋一島”大通道，做好連接國內(nèi)合作和俄羅斯等外部資源的橋頭堡、中轉(zhuǎn)站，成為進口俄羅斯重要礦產(chǎn)資源精深加工、吸引俄羅斯等國外高技術(shù)人才的產(chǎn)業(yè)基地。

第二，充分利用中國(黑龍江)自由貿(mào)易試驗區(qū)，先行先試各種貿(mào)易投資便利化的落地。四煤城雖不在中國(黑龍江)自由貿(mào)易試驗區(qū)的三個片區(qū)內(nèi)，但自貿(mào)試驗區(qū)先行先試的各種便利化政策適用范圍卻是全省的。四煤城要認真研究、精心謀劃，充分利用好自由貿(mào)易試驗區(qū)的“試驗”平臺，開展各種金融創(chuàng)新活動，如發(fā)行債券、吸引國外股權(quán)投資、跨境人民幣和盧布結(jié)算及借貸業(yè)務(wù)等。

第三，深度推進與廣東的對口合作，重點打造“飛地經(jīng)濟”?！帮w地經(jīng)濟”已經(jīng)成為開發(fā)區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新趨勢，四大煤城目前發(fā)展的重點是正向飛地，可采取兩地共投型模式。七臺河市的江河產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)具有典型意義，可深入研究并加以推廣。

(二)提升城市功能，加快形成要素集聚效應(yīng)

1.將煤炭資源型城市納入國家《興邊富民行動規(guī)劃》

將鶴崗市、雙鴨山市和雞西市所轄區(qū)域全部納入《興邊富民行動規(guī)劃》，使之充分享受黑龍江省的多項優(yōu)惠政策支持，并力爭獲得國家規(guī)劃中的一系列工程建設(shè)項目和政策措施。為此，需要相關(guān)部門把工作做細、做實，在精挑細選的同時還要進行頂層設(shè)計、從全局謀劃，把所獲國家支持的工程項目和政策優(yōu)惠最大限度地覆蓋四煤城，發(fā)揮最大效應(yīng)。

2.把人口城市化作為煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的重心

著力突破人口流動的市場化陷阱。第一，穩(wěn)定現(xiàn)有人口和用好現(xiàn)有人才并舉。改變過去片面強調(diào)人才(尤其偏愛外來人才)的重要作用，要突出強調(diào)人口對城市的重大貢獻，大力弘揚“以人為本”城市發(fā)展理念。為此，四煤城可借鑒發(fā)達地區(qū)對戶籍人口打分制度，使外來人口按照綜合得分享受城市各種公共服務(wù)，即在提供公共服務(wù)面前做到人人平等。

第二，高度重視本地高校建設(shè)和人才培養(yǎng)。煤城人口流失的特點突出表現(xiàn)在：文化程度越高流出的比例越大，大學畢業(yè)生流失問題嚴重，專業(yè)技術(shù)、高技能人才成為重災(zāi)區(qū)。打造優(yōu)秀城市的好方法是建立能夠吸引與培養(yǎng)人才的學校，因為大學一方面向城市提供各類專業(yè)人才，另一方面這些人才又是改變單一產(chǎn)業(yè)向多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體動力。因此，應(yīng)將教育經(jīng)費支出占GDP比重不低于5% (2018年鶴崗市教育經(jīng)費占比5.07%，七臺河市占比3.42%，雙鴨山市和雞西市均為2.99%)作為煤炭城市轉(zhuǎn)型的約束性指標進行考核與評價。

第三，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)吸引人口集聚。首先，煤炭資源型城市的重點在于降低交易費用，一方面通過國家機關(guān)事業(yè)單位改革和國有企業(yè)改革，打破壟斷擴大市場準入等降低內(nèi)生交易費用；另一方面大力發(fā)展交通、通信和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等降低外生交易費用。其次，積極推動各種生產(chǎn)和生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展。切入點在于政府部門和國有企業(yè)中的大量公共服務(wù)性和生產(chǎn)服務(wù)性領(lǐng)域的市場化程度。最后，持續(xù)提高居民收入，保障并不斷改善民生。在“提低擴中”的同時，把對企業(yè)用工成本的影響降到最小，還要最大可能地降低企業(yè)的人工成本。建議在四煤城推行以提高家庭收入為目標的增收工程，補貼各類中小微企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，不斷增強生活在四煤城家庭對城市的歸屬感。

3.深度優(yōu)化城市層級結(jié)構(gòu)，科學做好城市發(fā)展規(guī)劃

從維護國家“五大安全”和打造東北亞高度互聯(lián)載體的視角，黑龍江省煤炭資源型城市的層級結(jié)構(gòu)應(yīng)當服務(wù)于全省的城鎮(zhèn)化體系與城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，這可借鑒德國的經(jīng)驗，采取立法先行。通過制定地方法規(guī)確立追求區(qū)域平衡發(fā)展和共同富裕發(fā)展的理念。在城市規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展上形成兩個宗旨：一是在全省內(nèi)形成平等的生活環(huán)境，減少地區(qū)差異；二是追求可持續(xù)發(fā)展，使后代有生存和發(fā)展的機會。

第一，打造兩個城鎮(zhèn)組群，形成一個城鎮(zhèn)(軸)帶。認真研究落實黑龍江省城鎮(zhèn)體系空間布局提出的圍繞兩個區(qū)域綜合性中心城市(牡丹江市和佳木斯市)構(gòu)建兩個城鎮(zhèn)組群，即“牡丹江市+雞西市+七臺河市”城鎮(zhèn)組群和“佳木斯市+雙鴨山市+鶴崗市”城鎮(zhèn)組群，形成黑龍江省東南部的城鎮(zhèn)組群(軸)帶。

第二，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成立體交通網(wǎng)絡(luò)。多中心城鎮(zhèn)群需要方便快捷、便宜安全的立體交通網(wǎng)絡(luò)，以實現(xiàn)人與物的暢通流動。修建四煤城與其他城市的城際軌道交通網(wǎng)，以實現(xiàn)多地人口的快速流動。

第三，完善節(jié)點城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，保護好城鎮(zhèn)間的生態(tài)空間。真正形成以縣域經(jīng)濟+市轄區(qū)經(jīng)濟帶動周邊農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展格局，走一條維護生態(tài)安全、集約土地和資源的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。無論城關(guān)鎮(zhèn)還是市轄區(qū)所提供的生活配套服務(wù)的質(zhì)量水平都不能差距過大，且要使城市生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)逐步實現(xiàn)均等化。此外，特別要強調(diào)對城鎮(zhèn)間生態(tài)空間的恢復(fù)和保護，使山水林田濕地礦與中心城鎮(zhèn)之間協(xié)同融合發(fā)展。

(三)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，培育可持續(xù)發(fā)展新動能

1.扎根消費互聯(lián)網(wǎng)，擁抱產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)

從全球看，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化是全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量。而黑龍江省的數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對不足，因此應(yīng)將數(shù)字產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間集中在產(chǎn)業(yè)數(shù)字化領(lǐng)域，尤其是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。

第一，加快推進數(shù)字農(nóng)業(yè)化。一是構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源體系，啟動“未來農(nóng)場計劃”。黑龍江省“四煤城+佳木斯市+北大荒集團”的三方聯(lián)合，將推動?xùn)|部地區(qū)智慧農(nóng)業(yè)云平臺與數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)。二是以大力推動農(nóng)村電商為抓手，匯聚形成“蜂群”效應(yīng)。雙鴨山市“風場”創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化中心，經(jīng)歷了從零開始、茁壯成長、破蛹而出三個過程，從最初的“育蜂借巢”到“聚蜂筑巢”，最終“群蜂出巢”三步走戰(zhàn)略，已經(jīng)初步形成“地上打造，線上沖浪，云上布局”三位一體的雙鴨山市電子商務(wù)發(fā)展新格局。建議黑龍江省東部地區(qū)把雙鴨山市集賢縣永安鄉(xiāng)的蜂巢發(fā)展模式加快進行復(fù)制推廣，迅速形成“蜂巢”效應(yīng)。

第二，數(shù)字化生產(chǎn)新藍海。以數(shù)字化礦山引領(lǐng)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，用自動化、信息化實施創(chuàng)新驅(qū)動，推動礦井迭代升級。通過市場化手段、政府引導(dǎo)，積極推進煤炭資源型城市制造業(yè)企業(yè)向智能生產(chǎn)、數(shù)字工廠加快轉(zhuǎn)型。

第三，創(chuàng)造重量級新消費。運用新型數(shù)字技術(shù)，針對智慧旅游+休閑養(yǎng)老+智慧醫(yī)療的率先試點應(yīng)用，開展遠程教育和醫(yī)療服務(wù)、5G應(yīng)用場景的開發(fā)與測試，并加快推進該地區(qū)的5G基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，率先開展相關(guān)技術(shù)服務(wù)。

2.政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造智慧化城市

建設(shè)數(shù)字政府是數(shù)字經(jīng)濟時代背景下對政府變革的回應(yīng)，是實現(xiàn)政府治理從低效到高效、從被動到主動、從粗放到精準、從程序化反饋到快速靈活反應(yīng)的重要轉(zhuǎn)變。

第一，政府數(shù)據(jù)惠及共享穩(wěn)步提升，支撐更加可持續(xù)的決策。一方面，四煤城大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)資源多元豐富，可逐步從政務(wù)信息資源擴展到城市運行感知數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等，實現(xiàn)從封閉自用的政府信息資源到多方共建共享共用的城市大數(shù)據(jù)跨越。另一方面，四大煤城大數(shù)據(jù)平臺的能力要不斷增強，以提升多源異構(gòu)數(shù)據(jù)的采集、處理、開發(fā)、分析、展現(xiàn)、治理等能力，實現(xiàn)城市數(shù)據(jù)從共享交換、開放開發(fā)轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘写髷?shù)據(jù)全生命周期的綜合治理。

第二，智慧服務(wù)從“能用”到“好用”，建立更高效的公共服務(wù)體系。四煤城要深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，從“一號、一窗、一網(wǎng)”向“一網(wǎng)、一門、一次”加速轉(zhuǎn)變，到“一次不用跑”“不見面審批”“秒批秒辦”等模式的應(yīng)用和普及推廣。

第三，政府治理手段和治理方式更加數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，構(gòu)建協(xié)同共治新模式。當前，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”逐漸成為加強和創(chuàng)新事中事后監(jiān)管的有效手段。四煤城應(yīng)當充分運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，結(jié)合智慧城市社會信用體系，加強對市場風險的跟蹤預(yù)警，在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等領(lǐng)域探索遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控，為提升智慧城市市場監(jiān)管服務(wù)效能、打造健康有序的消費環(huán)境和營商環(huán)境提供有力支撐。