王佩如 朱明星

當(dāng)前，我國(guó)已開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，“三農(nóng)”工作轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新階段。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，做好鄉(xiāng)村振興下的返貧機(jī)制研究頗為重要。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)脫貧;防返貧;相對(duì)貧困;鄉(xiāng)村振興

2020年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，我國(guó)832個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，我國(guó)貧困狀況發(fā)生重大變化，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困，扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進(jìn)，要研究建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興是中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化必須完成的兩大重要戰(zhàn)略任務(wù)，二者銜接關(guān)系密切。脫貧攻堅(jiān)完成后，“三農(nóng)”工作重心全面轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，在鄉(xiāng)村振興接續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，做好鄉(xiāng)村振興下的返貧機(jī)制研究尤為重要。

研究背景

2020年是脫貧攻堅(jiān)的收官之年，脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入決戰(zhàn)決勝的重要階段。深入分析目前脫貧攻堅(jiān)工作遇到的問(wèn)題和挑戰(zhàn)發(fā)現(xiàn)，各地在不遺余力采取綜合幫扶措施幫助貧困人口脫貧的同時(shí)，一部分特殊群體經(jīng)常出現(xiàn)猝不及防的致貧返貧現(xiàn)象，也就是出現(xiàn)了邊扶邊增、邊脫邊返的“沙漏式”扶貧難題。因此，構(gòu)建穩(wěn)定脫貧和防止返貧的長(zhǎng)效機(jī)制是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重大議題，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。本文以太保“防貧?！睘槔?，研究其如何助推“穩(wěn)脫貧”和“防返貧”長(zhǎng)效機(jī)制的建立，通過(guò)對(duì)防貧保險(xiǎn)設(shè)計(jì)和執(zhí)行過(guò)程中各主體進(jìn)的作用、防貧保險(xiǎn)的可持續(xù)性，以及在鄉(xiāng)村振興背景下防貧保險(xiǎn)的發(fā)展方向三方面行深入研究，彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究的空白，并分析其實(shí)踐意義。

近年來(lái)，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)積極投身到農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中并取得顯著效果，但是農(nóng)村保險(xiǎn)扶貧工作仍存在農(nóng)村保險(xiǎn)有效需求不足、保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)困難、保險(xiǎn)扶貧法律缺位和滋生腐敗等問(wèn)題。為切實(shí)提高脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量，鞏固提升脫貧成果，有效防止致貧返貧，需要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)防貧新模式。太平洋保險(xiǎn)公司與市級(jí)扶貧辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、民政局等單位就進(jìn)一步完善精準(zhǔn)防貧機(jī)制進(jìn)行了積極的探索，立足致貧返貧因素，在通過(guò)“預(yù)警監(jiān)測(cè)線”和“防貧保障線”精準(zhǔn)框定“兩非戶”的基礎(chǔ)上，將致貧返貧問(wèn)題由“因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)”進(jìn)一步延伸至“因產(chǎn)業(yè)、因就業(yè)、因危房、因門診”等，形成了精準(zhǔn)防貧的新模式框架，從解決政府最為關(guān)心的非高標(biāo)準(zhǔn)脫貧戶和非貧低收入戶因“因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)”返貧問(wèn)題入手，首創(chuàng)防貧保險(xiǎn)產(chǎn)品，專門針對(duì)因疾病、就學(xué)、意外、災(zāi)害等返貧研發(fā)設(shè)計(jì)了“防貧保”。

“防貧?！被厩闆r簡(jiǎn)介

本文以A縣為例進(jìn)行說(shuō)明，至2018年年底，A縣脫貧攻堅(jiān)還剩下貧困人口2.16萬(wàn)人，其中最棘手、最迫切的是，大多數(shù)人脫貧后，卡內(nèi)、卡外“兩類人群”脫貧不充分、不平衡的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。其中“卡內(nèi)不高不穩(wěn)”的已脫貧戶。這類人群雖然已經(jīng)脫貧并享受“脫貧不脫幫扶”等政策，但全縣統(tǒng)一的脫貧標(biāo)準(zhǔn)為整體性設(shè)定，部分家有慢病、重病人口或突發(fā)變故的特困戶，稍遇變故極易返貧，攻堅(jiān)越到后期這種比例越高?！翱ㄍ鈶簟卑瓋深惾巳海阂皇寝r(nóng)村非建檔立卡戶（即卡外）。他們與“卡內(nèi)戶”相似，因指標(biāo)所限被劃到了“卡外”，成為“邊緣戶”。二是城鎮(zhèn)特困人群。由于他們沒(méi)有土地、山場(chǎng)，沒(méi)有系統(tǒng)的扶貧機(jī)構(gòu)，僅靠低保、失業(yè)、救濟(jì)等普惠性政策，難以解決特殊性貧困。A縣經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，決定實(shí)施“三合一”防貧，基本路徑是以城鄉(xiāng)“兩類人群”為目標(biāo)，政府專項(xiàng)資金防貧+公益慈善捐款防貧+企業(yè)擔(dān)當(dāng)防貧匯集于“縣防貧減貧服務(wù)中心”，由專業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)全縣城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村防貧對(duì)象全覆蓋。在保險(xiǎn)責(zé)任劃分方面，“防貧保”具有明確的保險(xiǎn)責(zé)任劃分，提供菜單式可選保障，各省、市、縣可根據(jù)本地防貧工作重點(diǎn)、難點(diǎn)自由選擇，形成差異化、精準(zhǔn)化保障包。

“防貧?！痹谶M(jìn)行賠付時(shí)，有具體的服務(wù)流程。首先，保險(xiǎn)公司接到理賠報(bào)單后，為了防止徇私，保險(xiǎn)公司在管理委員會(huì)數(shù)據(jù)庫(kù)中隨機(jī)抽取入戶核查人員，核查人員在3個(gè)工作日內(nèi)組織入戶核查，對(duì)申報(bào)人的家庭情況進(jìn)行調(diào)查，其中包括看住房、家用、大件、兒女等是否滿足條件，算收入以及到縣直相關(guān)部門核查比對(duì)房產(chǎn)、車輛、實(shí)體等信息，然后評(píng)估家庭的整體情況。

“防貧?！泵媾R的難題

組織體系存在缺漏

“防貧?！庇烧鲑Y設(shè)立防貧基金，采購(gòu)保險(xiǎn)公司專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)辦服務(wù)，聯(lián)合開(kāi)展精準(zhǔn)防貧工作;保險(xiǎn)公司不以盈利為目的，只按一定比例收取運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，每年保險(xiǎn)期限結(jié)束后，資金結(jié)余返還政府或自動(dòng)轉(zhuǎn)為下一年度防貧基金，如資金不足，由政府注資補(bǔ)足。通過(guò)引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制服務(wù)社會(huì)治理，有效降低政府成本。在“防貧保”中防貧對(duì)象、政府部門（村委會(huì)和扶貧辦）、承保公司三方之間需要密切互動(dòng)機(jī)制，以及政府部門（村委會(huì)和扶貧辦）和承保公司之間有序分工合作是充分發(fā)揮“防貧保”的作用的前提。目前，防貧對(duì)象、政府部門（村委會(huì)和扶貧辦）、承保公司三方合作有序進(jìn)行，但A縣扶貧辦主任反應(yīng)，財(cái)政部，國(guó)務(wù)院扶貧辦等上級(jí)部門沒(méi)有相應(yīng)的配套政策，不能將財(cái)政資金用于去買保險(xiǎn)，缺乏頂層設(shè)計(jì)的政策支持。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部設(shè)置了一項(xiàng)資金，但是沒(méi)有用于買保險(xiǎn)。在探索“防貧?！钡倪^(guò)程中，不能形成規(guī)模效應(yīng)，如果省里統(tǒng)籌資金和協(xié)調(diào)各部門的工作可能會(huì)更有效率（A縣扶貧辦主任訪談）。

資金缺乏可持續(xù)性來(lái)源

“防貧保”資金方面所遇到的難題是保險(xiǎn)資金來(lái)源的可持續(xù)性。分析每年的防貧保險(xiǎn)資金是否能夠滿足當(dāng)年農(nóng)戶因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)賠付需要，資金的每年結(jié)余是多少，這些問(wèn)題是解決“防貧保”實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提。在A縣調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，A縣2019年投入防貧保險(xiǎn)資金300萬(wàn)元，其中，縣財(cái)政出資200萬(wàn)元，縣慈善總會(huì)、紅十字會(huì)和愛(ài)心企業(yè)出資100萬(wàn)元。政府用購(gòu)買“防貧保險(xiǎn)”的方式，簽約太平洋財(cái)險(xiǎn)通城支公司，以專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)防貧。不過(guò)，在2019年慈善活動(dòng)只舉辦了一次，捐贈(zèng)資金也在進(jìn)行，但是募集資金有限。出現(xiàn)的問(wèn)題即常態(tài)化的資金來(lái)源不穩(wěn)定。上文提到對(duì)于兩類人群實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，理賠的門檻低，標(biāo)準(zhǔn)比較低，并且A縣將前三年內(nèi)需要賠付的事件全部納入2020年的賠付任務(wù)，所需要賠付的資金數(shù)額巨大，出現(xiàn)資金緊缺現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)2019年應(yīng)實(shí)現(xiàn)的賠付直至2020年仍無(wú)法進(jìn)行賠付，常態(tài)化資金來(lái)源穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)“防貧?！笨沙掷m(xù)發(fā)展的重要前提（A縣扶貧辦訪談）。

“兩類人群”脫貧易，致富難

“防貧?！泵鞔_提出所要保障的兩類人群，“即為處于貧困邊緣的低收入戶和人均收入不高不穩(wěn)的脫貧戶兩類臨貧易貧重點(diǎn)人群。在A縣進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)承保是也有明確的各項(xiàng)管理方法。在賠付時(shí)設(shè)立兩條保障線標(biāo)準(zhǔn)，第一條標(biāo)準(zhǔn)線是預(yù)警線標(biāo)準(zhǔn)，即減貧防貧保險(xiǎn)合同確定的免賠金額或起付線。第二條標(biāo)準(zhǔn)線是保障線標(biāo)準(zhǔn)，城市居民、農(nóng)村居民保障線標(biāo)準(zhǔn)分別為上年度全縣城鎮(zhèn)居民、承諾居民人均可支配收入的40%。只有同時(shí)符合這兩條標(biāo)準(zhǔn)線，即在這個(gè)區(qū)間內(nèi)才可以實(shí)現(xiàn)賠付。在2020年新冠疫情期間，有三例建檔立卡貧困戶出現(xiàn)大病情況，通過(guò)“防貧保”進(jìn)行免費(fèi)治療，解決了貧困戶無(wú)錢治病難題。“防貧?！睂?duì)貧困戶脫貧發(fā)揮了重要的作用，但是貧困戶的發(fā)家致富還是有一定的難度，尤其是患大病的貧困戶。

對(duì)策與建議

一是加強(qiáng)組織體系建設(shè)?！胺镭毐！敝饕婕叭?，縣扶貧辦、太保公司和受險(xiǎn)人群，當(dāng)事件發(fā)生時(shí)，申報(bào)人通過(guò)填表向村級(jí)組織或者直接向縣級(jí)扶貧辦反應(yīng)情況，太保公司進(jìn)行入戶調(diào)查，扶貧辦進(jìn)行審核，最后進(jìn)行評(píng)議、公示，確定發(fā)放保險(xiǎn)金。保險(xiǎn)金這一部分的資金是扶貧辦統(tǒng)籌交與太保公司進(jìn)行管理。在這個(gè)組織體系中，縣級(jí)扶貧辦發(fā)揮了主要作用，尤其是資金統(tǒng)籌這一方面，將省級(jí)扶貧辦納入組織體系建設(shè)中，加強(qiáng)省級(jí)與縣級(jí)扶貧辦的聯(lián)系，省級(jí)指導(dǎo)縣級(jí)工作，并給予縣級(jí)政策支持。省級(jí)組織的加入使組織框架更加完整，讓辦事效率更高，扶貧結(jié)果更加顯著。

二是加強(qiáng)資金來(lái)源的穩(wěn)定性。縣級(jí)扶貧辦統(tǒng)籌的資金主要來(lái)源于慈善活動(dòng)和個(gè)人捐贈(zèng)，資金來(lái)源單一且存在不可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，縣級(jí)扶貧辦的效率低下。將省級(jí)扶貧辦納入組織體系，在資金方面得到省級(jí)扶貧辦的支持，發(fā)揮省級(jí)扶貧辦統(tǒng)籌資金能力，確保扶貧資金來(lái)源的穩(wěn)定性。

三是增加相關(guān)扶貧舉措，增強(qiáng)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力?！胺镭毐！蓖ㄟ^(guò)兩條標(biāo)準(zhǔn)線保障“兩類人群”，防止他們致貧和返貧。但是仍然存在一個(gè)問(wèn)題是“脫貧易，致富難”。保險(xiǎn)扶貧是當(dāng)存在意外發(fā)生時(shí)才會(huì)生成保護(hù)機(jī)制的一種扶貧方式。在保險(xiǎn)責(zé)任劃分中不存在因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展困境而進(jìn)行保險(xiǎn)。增加與產(chǎn)業(yè)發(fā)展所相關(guān)的扶貧舉措，促進(jìn)貧困人口積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，因發(fā)展產(chǎn)業(yè)失敗致貧、返貧的不勝其數(shù)，并且造成的損失很重，打擊了農(nóng)戶的積極性。通過(guò)增加與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，給予農(nóng)戶保障，能夠更好的激發(fā)農(nóng)戶的內(nèi)生動(dòng)力。