鄧義祥， 鄭賽賽， 李子成， 郝晨林， 鄭丙輝*

1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院， 環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 北京 100012 2.南昌工程學(xué)院， 江西 南昌 330099

強(qiáng)化排污者責(zé)任對(duì)實(shí)現(xiàn)污染物減排具有十分重要的意義，總量控制和排污許可制是落實(shí)排污者責(zé)任的重要手段. 我國(guó)從20世紀(jì)80年代中后期開始試行排污許可制，但這一時(shí)期實(shí)施效果并不理想. 進(jìn)入21世紀(jì)以來，排污許可制作為環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度被重新重視起來[1]. 我國(guó)具有實(shí)施總量控制和排污許可制的緊迫性，但相關(guān)工作的滯后也充分表明了水環(huán)境管理工作的復(fù)雜性. 國(guó)內(nèi)外水污染治理的歷程表明，水環(huán)境污染控制的發(fā)展歷程有其逐步演進(jìn)的客觀規(guī)律，參照國(guó)內(nèi)外水環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)和歷史教訓(xùn)，對(duì)正確理解總量控制、基于行業(yè)治理技術(shù)的排污許可管理，以及基于水質(zhì)達(dá)標(biāo)的排污許可管理之間的關(guān)系具有參考價(jià)值.

1 水環(huán)境污染控制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.1 美國(guó)水污染控制的發(fā)展歷程

美國(guó)最早的水污染控制可追溯至1899年頒布的《垃圾管理法》，用于禁止向河道排放大量的固體廢物. 但真正專門性的聯(lián)邦水污染控制法令則始于1948年頒布的《水污染控制法》，1956年對(duì)該法進(jìn)行了修訂，主要目標(biāo)是解決污水處理廠建設(shè)的相關(guān)問題. 1965年，美國(guó)制訂《水質(zhì)法》，該法要求各州建立州際水域的環(huán)境水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并提出足以實(shí)現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)的污染控制執(zhí)行方案[2]. 1972年美國(guó)通過著名的《聯(lián)邦水污染控制法修正案》(PL92-500)，建立了國(guó)家污染物排放削減系統(tǒng)(NPDES)，排污許可制作為主要措施登上歷史舞臺(tái). 美國(guó)將以技術(shù)為基礎(chǔ)的排放標(biāo)準(zhǔn)限制和以水質(zhì)為基礎(chǔ)的排放總量限制〔每日最大污染負(fù)荷總量(TMDL)所確定的排放限值〕相結(jié)合，二者互為補(bǔ)充，在基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)不能確保實(shí)現(xiàn)納污水體的水質(zhì)要求時(shí)，采用更嚴(yán)格的基于水質(zhì)的排放限制. 1977年美國(guó)對(duì)《聯(lián)邦水污染控制法修正案》再次進(jìn)行修正，形成《清潔水法》(Clean Water Act, CWA)，將污染物控制的重心由常規(guī)污染物轉(zhuǎn)向了有毒物質(zhì). 1985年，美國(guó)對(duì)《清潔水法》進(jìn)行修訂，各州不達(dá)標(biāo)水體如果在基于技術(shù)的控制措施條件下仍未能滿足相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局(US EPA)將要求州政府對(duì)這類水體制定并實(shí)施每日最大污染負(fù)荷總量(TMDL)計(jì)劃[3-5]. 為促進(jìn)美國(guó)境內(nèi)水體盡快全面達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，US EPA于1997年制定了TMDL計(jì)劃實(shí)施技術(shù)指南，其中對(duì)完善TMDL計(jì)劃所遇到的問題進(jìn)行了分析，到2006年實(shí)施TMDL的水域已超過 22 000 個(gè)[6-7].

縱觀美國(guó)的水污染控制歷程，美國(guó)的水污染控制經(jīng)歷了從初級(jí)的一般性污染控制開始，發(fā)展到基于技術(shù)的污染源濃度控制，再發(fā)展到基于水質(zhì)的污染控制，最后發(fā)展到TMDL的歷程. 通過NPDES實(shí)施排污許可證制度是美國(guó)水污染防治法律的核心，將流域水環(huán)境保護(hù)與NPDES有機(jī)結(jié)合起來，通過以流域污染控制為基礎(chǔ)頒發(fā)NPDES許可證和實(shí)施非點(diǎn)源最佳管理措施(Best Management Practices, BMPs)控制點(diǎn)源和非點(diǎn)源排放[8-9].

1.2 歐盟水污染控制的發(fā)展歷程

隨著歐洲一體化進(jìn)程，特別是解決歐盟普遍面臨的跨界河流問題，歐盟對(duì)原有各國(guó)的水環(huán)境管理體系加以整合，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)制定了《歐盟水框架指令》，并于2000年12月22日正式實(shí)施. 所有歐盟成員國(guó)以及準(zhǔn)備加入歐盟的國(guó)家都必須使本國(guó)的水資源管理體系符合水框架指令(WFD)的要求，并引入共同參與的流域管理[10-12]. 歐盟水框架指令的核心思想是建立綜合的一體化的水環(huán)境管理體系，包括流域綜合管理體系、在規(guī)定的期限實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量綜合改善、整合各種措施解決水環(huán)境管理、擴(kuò)大公眾參與等.

從實(shí)施手段來看，排污許可管理是歐盟控制水體污染物排放的根本手段. 一般認(rèn)為，歐盟水污染控制技術(shù)體系的實(shí)質(zhì)是一種基于最佳技術(shù)的總量控制方法. 但《水框架指令》規(guī)定：為了實(shí)現(xiàn)本指令的目的，在制定排放限值和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)考慮76464EEC號(hào)指令中規(guī)定的“限值”和“質(zhì)量目標(biāo)”. 因此歐盟的排污許可體系仍然是將環(huán)境質(zhì)量的改善作為核心，并且是在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和基于技術(shù)的排放限制中采用較嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn).

1.3 國(guó)外水污染控制體系對(duì)我國(guó)的啟示

盡管人類對(duì)水環(huán)境的影響自始自終都存在，現(xiàn)代意義上的水環(huán)境污染則是工業(yè)革命以后的產(chǎn)物. 因此，對(duì)水環(huán)境污染的控制與管理是一個(gè)逐步深化的過程. 美國(guó)和歐盟水污染控制的發(fā)展歷程表明，水污染控制制度的建設(shè)是隨著水環(huán)境保護(hù)的需求而不斷向前發(fā)展. 從著眼于修建污水處理廠解決局部性的水污染問題，逐步向綜合性的流域管理發(fā)展；從基于技術(shù)的水污染控制，逐步發(fā)展到基于水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)健康的水環(huán)境管理體系；從制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)明確水環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，發(fā)展到以水質(zhì)改善為最終目標(biāo)的每日最大污染負(fù)荷總量(TMDL)和排污許可制管理. 美國(guó)和歐盟水環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)表明，水污染物控制都有一個(gè)從注重污染源的控制，到關(guān)注地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)，再到通過控制污染物排放總量以實(shí)現(xiàn)地表水達(dá)標(biāo)的歷程，排污許可制是實(shí)現(xiàn)污染物總量控制的重要手段，上述經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)建立更加科學(xué)合理的水污染控制制度體系提供了有益的借鑒.

2 我國(guó)總量控制技術(shù)研究與污染控制制度的發(fā)展歷程

2.1 我國(guó)水環(huán)境污染總量控制的研究歷程

我國(guó)水環(huán)境污染總量控制研究始于20世紀(jì)70年代末. 我國(guó)學(xué)者從西方引入環(huán)境容量的概念，并逐步應(yīng)用到水環(huán)境的實(shí)際研究案例中. 我國(guó)水污染物總量控制研究大致分為3個(gè)階段，即理論探索階段、應(yīng)用探索階段、理論深化階段.

2.1.1理論探索階段

我國(guó)水污染物總量控制研究最早是以環(huán)境容量為基礎(chǔ). 20世紀(jì)70年代末，我國(guó)對(duì)松花江BOD容量總量控制進(jìn)行了研究[13-14]. 隨后，我國(guó)在北京東南郊、黃河蘭州段、圖們江、松花江、漓江以及渤海、黃海環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)中，研究應(yīng)用不同的水質(zhì)模擬數(shù)學(xué)方法分析水體污染物自凈規(guī)律、制定水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)，從不同角度對(duì)水環(huán)境容量的概念進(jìn)行闡述[15-17]. “六五”中后期和“七五”期間，容量研究被列為科技攻關(guān)課題，研究突飛猛進(jìn)，數(shù)學(xué)模型擴(kuò)大到包括溶解氧、氮轉(zhuǎn)化的各種模型，算法加入數(shù)值解，研究?jī)?nèi)容增加了重金屬等[16,18-19]. 到了20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)對(duì)近海海域環(huán)境污染物自凈能力和環(huán)境容量進(jìn)行了一些探索[14]. 在此期間，為將水環(huán)境容量理論推向系統(tǒng)化和實(shí)用化，大量水環(huán)境污染總量控制實(shí)用化、系列化的計(jì)算方法出現(xiàn)，如《水環(huán)境容量手冊(cè)》《水環(huán)境容量開發(fā)與利用》《總量控制技術(shù)手冊(cè)》等[15]. 從“五五”末期到“七五”末期，我國(guó)初步構(gòu)建了水污染物總量控制的基本框架[17].

2.1.2應(yīng)用探索階段

進(jìn)入到“八五”以后，我國(guó)水環(huán)境總量控制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)總量控制，水環(huán)境容量總量控制研究相對(duì)滯緩，主要的研究工作是服務(wù)于目標(biāo)總量控制的管理需求. 這一時(shí)期，對(duì)污染物總量分配的方法研究開始得到重視，地表水環(huán)境污染物分配的方法、模型和方案研究逐步向注重分配方法的科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性和可行性過渡[20]，更加注重環(huán)境容量在管理上的應(yīng)用，引入了自然環(huán)境容量、管理環(huán)境容量和可分配環(huán)境容量等新概念[17]. “十五”科技攻關(guān)課題《流域水污染物總量控制》提出了水污染物總量控制的“分類、分區(qū)、分級(jí)、分期”管理思路，并以遼河流域和三峽庫區(qū)為實(shí)例進(jìn)行了具體應(yīng)用[15,17].

2.1.3理論深化階段

隨著國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)(簡(jiǎn)稱“水專項(xiàng)”)研究計(jì)劃的實(shí)施，污染物容量總量控制研究向縱深發(fā)展. 總量控制的研究逐步與水生態(tài)分區(qū)和排污許可制相結(jié)合，既注重理論方法的創(chuàng)新，也強(qiáng)調(diào)方法服務(wù)于管理的需要. 依托水專項(xiàng)，我國(guó)開展了水生態(tài)分區(qū)技術(shù)研究、基于水生態(tài)分區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)研究、控制單元水質(zhì)目標(biāo)管理研究，以及污染物排放總量監(jiān)控技術(shù)體系研究[21-22]. 研究的重心開始從目標(biāo)總量控制向容量總量控制轉(zhuǎn)變，總量控制理論與技術(shù)方法進(jìn)一步規(guī)范和完善，構(gòu)建了流域水污染物總量控制指標(biāo)體系，形成與現(xiàn)行水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和地表水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的水環(huán)境容量核定方法[15,23].

2.2 我國(guó)水環(huán)境污染總量控制的管理歷程

我國(guó)水污染物總量控制制度始于20世紀(jì)80年代中后期. 結(jié)合水環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)需求，我國(guó)走出了一條與本國(guó)特點(diǎn)相適應(yīng)的總量控制道路，大體分為3個(gè)階段，即排污許可制試行階段、制度探索階段、總量控制目標(biāo)責(zé)任制階段.

2.2.1排污許可制試行階段

我國(guó)污染物總量控制首次與管理直接掛鉤是從20世紀(jì)80年代中后期排污許可制的試行開始的. 1985年，《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》規(guī)定，“在水源保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，實(shí)行污染物排放總量控制和濃度控制相結(jié)合的制度”. 隨后，徐州市、廈門市、金華市、深圳市、常州市、重慶市也相繼將排污許可制納入環(huán)境管理實(shí)施體系[24-27]. 1988年3月，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局下達(dá)以總量控制為核心的《水污染排放許可證管理暫行辦法》和開展排放許可證試點(diǎn)工作的通知，標(biāo)志著我國(guó)開始進(jìn)入落實(shí)總量控制、強(qiáng)化水環(huán)境管理的階段[14,20,25].

2.2.2制度探索階段

從20世紀(jì)90年代開始，隨著國(guó)家對(duì)總量控制的日益重視，相關(guān)的制度建設(shè)也逐漸展開. 1995年8月，國(guó)務(wù)院《淮河流域水污染防治暫行條例》第9條規(guī)定“國(guó)家對(duì)淮河流域?qū)嵭兴廴疚锱欧趴偭靠刂浦贫取保砻魑覈?guó)的水質(zhì)規(guī)劃與總量控制研究工作已進(jìn)入政府領(lǐng)導(dǎo)下的有效實(shí)施階段[26]. 1995年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中明確提出：要實(shí)施污染物排放總量控制，抓緊建立全國(guó)主要污染物排放總量指標(biāo)體系和定期公布制度，其中廢水控制指標(biāo)包括COD、石油類、氰化物、砷、汞、鉛、鎘、六價(jià)鉻[13,26]. 1996年5月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂《水污染防治法》，規(guī)定“省級(jí)以上人民政府對(duì)實(shí)現(xiàn)水污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國(guó)家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體，可以實(shí)施重點(diǎn)污染物排放的總量控制制度，并對(duì)有排污量削減任務(wù)的企業(yè)實(shí)施該重點(diǎn)污染物排放量的核定制度”. 同年全國(guó)人民代表大會(huì)通過《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，標(biāo)志著總量控制成為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一項(xiàng)重大舉措[14,16,20,28].

2.2.3總量控制目標(biāo)責(zé)任制階段

從“十一五”開始，我國(guó)污染物總量控制得到了明顯加強(qiáng). 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出2010年化學(xué)需氧量排放量在2005年基礎(chǔ)上削減10%[29]. 原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局為做好“十一五”期間控制全國(guó)主要水污染物(COD)排放總量工作，制定了《主要水污染物總量分配指導(dǎo)意見》. 2007年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局又制定了《“十一五”期間主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法》《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》等. 2008年，隨著環(huán)境保護(hù)部的成立，機(jī)構(gòu)設(shè)置上成立了專門的污染物排放總量控制司，各省(自治區(qū)、直轄市)也相繼成立了總量控制處. “十二五”期間，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出2015年COD、氨氮排放量在2010年的基礎(chǔ)上分別削減8%和10%[30]. 在重點(diǎn)湖庫(如巢湖、滇池等流域)為控制富營(yíng)養(yǎng)化，可將總氮、總磷作為總量控制約束性指標(biāo)[31]. 雖然與“十一五”之前相比，水污染物總量控制的指標(biāo)要少，但由于形成了相關(guān)的考核辦法[31]，建立和組織實(shí)施了總量減排責(zé)任制考核制度[32-33]，污染物總量控制的效果實(shí)際上得到很大的提高.

2.3 總量控制研究與管理存在的主要問題

我國(guó)總量控制研究起始于水環(huán)境容量研究，雖然略晚于美國(guó)和日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，但差距并不顯著. 但水環(huán)境總量控制在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用則走過了一段比較曲折的道路. 與水環(huán)境總量控制研究相比，水環(huán)境總量管理制度的出臺(tái)在時(shí)間上相差了近10年，總量控制研究與管理制度存在一定的脫節(jié)；從總量控制的形式上來看，我國(guó)先后走過了從濃度控制、濃度控制與總量控制相結(jié)合、目標(biāo)總量控制的歷程，基于水環(huán)境容量的總量控制仍然難以落地；從排污許可制的實(shí)施來看，到目前為止排污許可限值的確定主要依據(jù)企業(yè)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)評(píng)許可量等，沒有與地表水質(zhì)直接掛鉤. 總量控制研究與管理之間沒有很好銜接的原因主要在于：

a) 是由我國(guó)水污染控制的特定歷史階段造成的. 我國(guó)的環(huán)境問題是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而不斷突顯的. 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，造成的大量污染物排放和對(duì)水資源的占用，環(huán)境質(zhì)量不斷退化. 水環(huán)境管理隨著環(huán)境質(zhì)量的惡化而不斷加強(qiáng)，1979年我國(guó)出臺(tái)了首部《環(huán)境保護(hù)法》，1988年我國(guó)建立了獨(dú)立的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，1998年成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，2008年升格為環(huán)境保護(hù)部，2018年重組為生態(tài)環(huán)境部，環(huán)境保護(hù)管理部門的職能不斷得到加強(qiáng). 同時(shí)，由于我國(guó)在某些特定時(shí)期環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻，水環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)較為嚴(yán)重[34]，即使采用容量總量控制，也難以在短時(shí)期內(nèi)達(dá)到所需的污染物削減量. 在這種情況下，采用目標(biāo)總量控制，既簡(jiǎn)化了污染物總量控制目標(biāo)確定的方法，也適應(yīng)了我國(guó)水環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)需求.

b) 是由相關(guān)法律制度的缺位造成的. 我國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)法律并不缺乏關(guān)于污染物總量控制制度和排污許可制的相關(guān)規(guī)定，但缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，問責(zé)機(jī)制不健全. 《水污染防治法》規(guī)定總量控制和排污許可制的具體實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定[35]，但相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)務(wù)院并沒有出臺(tái)污染物總量控制的實(shí)施細(xì)則，且排污許可制與總量控制之間如何銜接缺乏具體的規(guī)定[26]. 1988年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局制定了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，但暫行辦法于2007年廢止后，很長(zhǎng)時(shí)間都沒有后續(xù)管理規(guī)定出臺(tái). 法律基礎(chǔ)不健全使我國(guó)水污染物排放許可證制一直處于“試點(diǎn)”狀態(tài)，到2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》之前，我國(guó)排污許可制事實(shí)上長(zhǎng)時(shí)期處于“名存實(shí)亡”的境地[36-37].

c) 是由我國(guó)環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)手段相對(duì)落后造成的. 污染物總量控制制度和排污許可制的落實(shí)依賴于快速高效的環(huán)境監(jiān)管能力，特別是環(huán)境監(jiān)測(cè)能力. 我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力是逐步發(fā)展起來的，早期廣大的基層環(huán)境監(jiān)測(cè)部門監(jiān)測(cè)設(shè)備和人員均存在明顯的不足[38-39]，同時(shí)缺乏環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)機(jī)制和管理制度，導(dǎo)致不能對(duì)企業(yè)的污染物排放量進(jìn)行有效的監(jiān)管，對(duì)違反排污許可制的行為缺乏有效的監(jiān)管和處罰. 缺乏有效的監(jiān)管能力是我國(guó)總量控制和排污許可制難以有效實(shí)施的主要原因之一.

d) 是由總量控制研究未能為管理提供更有效的支撐所造成. 我國(guó)水環(huán)境總量控制研究起步并不晚，經(jīng)過多年的研究，在水質(zhì)模型、污染物總量分配方法等也積累了大量的成果和經(jīng)驗(yàn)，但總量控制的發(fā)展涉及面很廣，需要技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政策等諸多方面研究的配合，因此還有很多問題需要解決，在將國(guó)外的污染物總量控制引入到我國(guó)也需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行消化吸收[14,25]. 在進(jìn)行總量分配的時(shí)候，如兼顧公平和效率、以最小的成本獲得最大的減排效果等，還需要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行更深入的研究. 另外，雖然我國(guó)在污染物總量控制方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但相關(guān)的法規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、細(xì)節(jié)化工作還有待進(jìn)一步加強(qiáng).

3 總量控制制度創(chuàng)新與展望

3.1 實(shí)施容量總量控制的條件已基本成熟

隨著我國(guó)水環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不斷進(jìn)步，從目標(biāo)總量逐步過渡到容量總量是我國(guó)污染物總量控制發(fā)展的必由之路，且相關(guān)的條件也已基本成熟.

首先，我國(guó)經(jīng)過幾十年的污染治理，地表水環(huán)境質(zhì)量不斷改善. 2019年，全國(guó)地表水監(jiān)測(cè)的1931個(gè)水質(zhì)斷面(點(diǎn)位)中，《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002) Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面(點(diǎn)位)比例達(dá)74.9%，劣Ⅴ類比例降至3.4%[40]. 隨著水環(huán)境質(zhì)量的改善，總量控制也從“只要削減就是對(duì)的”逐步過渡到“在具體的區(qū)域削減特定的比例才是對(duì)的”，總量控制需要精細(xì)化管理. 容量總量控制更能體現(xiàn)精準(zhǔn)治污的要求，具有更強(qiáng)的空間和流域特征，目標(biāo)設(shè)置更為科學(xué)和合理.

同時(shí)，我國(guó)容量總量控制的技術(shù)和方法更為完善. 經(jīng)過幾十年的積累，我國(guó)在水動(dòng)力水質(zhì)模型、污染物總量分配技術(shù)等方面取得了很大的進(jìn)展，并形成了部分技術(shù)規(guī)范、核查核算方法體系. 通過水專項(xiàng)的研究，我國(guó)已基本形成了水生態(tài)功能區(qū)劃分體系、基于水生態(tài)分區(qū)的基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)體系、基于控制單元的水質(zhì)目標(biāo)管理技術(shù)體系以及污染物排放總量監(jiān)控技術(shù)體系，污染物總量控制的方法體系更加完善.

最后，容量總量控制已成為地方總量控制的現(xiàn)實(shí)需求. 經(jīng)過近10年的污染物總量控制目標(biāo)責(zé)任制，各地也面臨污染物總量到底應(yīng)該控制到何種程度的困惑，對(duì)“一刀切”的污染物排放量削減目標(biāo)的合理性提出了置疑；同時(shí)在總量考核中也存在水質(zhì)和總量考核兩張皮的問題，也就是水質(zhì)目標(biāo)完成不好，但總量目標(biāo)往往完成得比較好. 容量總量控制與水質(zhì)目標(biāo)直接掛鉤，能夠很好地解決總量控制過程中遇到的現(xiàn)實(shí)問題.

3.2 排污許可制是實(shí)施容量總量控制的主要抓手

通過采用排污許可制的手段不斷推進(jìn)污染物總量控制，標(biāo)志著我國(guó)污染物總量控制由依靠政策手段為主轉(zhuǎn)為依靠法律手段為主，是依法治國(guó)理念的不斷深入在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要體現(xiàn).

我國(guó)多項(xiàng)法律對(duì)排污許可制的實(shí)施提出了明確的要求. 2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》[41]第四十五條明確規(guī)定“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可制. 實(shí)行排污許可管理的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物”. 《水污染防治法》[35]第二十條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行排污許可制度”. 2015年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》[1]為排污許可制的實(shí)施制定了明確的時(shí)間表：“全面推行排污許可. 依法核發(fā)排污許可證. 2015年底前，完成國(guó)控重點(diǎn)污染源及排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)工作，其他污染源于2017年底前完成”. 2016年底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》[42]，明確要求通過實(shí)施排污許可制，落實(shí)企事業(yè)單位污染物排放總量控制要求. 2018年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《排污許可制全面支撐打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)工作方案》，提出到2020年實(shí)現(xiàn)排污許可覆蓋所有固定污染源. 通過排污許可證的實(shí)施，加強(qiáng)水環(huán)境管理已成為我國(guó)水環(huán)境管理的當(dāng)務(wù)之急.

近10年來，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力取得了突發(fā)猛進(jìn)的發(fā)展，基層環(huán)境監(jiān)測(cè)能力得到很大的提高. 全國(guó)共有專業(yè)和行業(yè)監(jiān)測(cè)站 4 800 多個(gè)，其中環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測(cè)站約 2 200 個(gè)，行業(yè)監(jiān)測(cè)站約 2 600 個(gè)[43]. 2015年，我國(guó)地表水水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面達(dá) 10 154 個(gè)，近岸海域監(jiān)測(cè)點(diǎn)位達(dá)894個(gè)，開展污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)企業(yè)為 68 121 個(gè)[44]. 污染源在線監(jiān)測(cè)能力也得到不斷加強(qiáng)，占全國(guó)主要污染物工業(yè)排放負(fù)荷65%以上的企業(yè)以及城市污水處理廠均要實(shí)現(xiàn)在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳[45]. 同時(shí)，民間資本不斷涌入環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增長(zhǎng)[46]. 《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》[47]要求“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”. 不斷增強(qiáng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力為實(shí)施排污許可制奠定了良好的基礎(chǔ).

3.3 完善制度建設(shè)是總量控制3.0時(shí)代的核心

如果說我國(guó)污染源達(dá)標(biāo)排放控制為總量控制1.0時(shí)代，目標(biāo)總量控制為總量控制2.0時(shí)代，那么我國(guó)即將步入的容量總量控制可稱之為總量控制3.0時(shí)代. 完善制度建設(shè)、確保制度得以實(shí)施是總量控制3.0能否成功的關(guān)鍵. “十四五”期間，我國(guó)要加快污染物總量控制制度的技術(shù)性立法. 從國(guó)家層面上，建立多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的流域管理機(jī)制及容量總量控制機(jī)制. 同時(shí)，以現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察力量為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)排污許可制監(jiān)督體系的組織隊(duì)伍和執(zhí)法能力建設(shè). 強(qiáng)化入海斷面、跨界斷面、重要污染源排污口在線監(jiān)測(cè)和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，合理設(shè)置監(jiān)控方案，提高監(jiān)控結(jié)果的準(zhǔn)確性. 加強(qiáng)違反排污許可制企業(yè)的處罰力度，提高企業(yè)遵紀(jì)守法的自覺性. 最后，要落實(shí)以區(qū)域污染物總量控制和水質(zhì)改善情況為基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績(jī)效考核公示制度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績(jī)效考核的透明度和公信力. 將區(qū)域限批制度與污染物總量控制和排污許可制結(jié)合起來，建立地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境監(jiān)管問責(zé)機(jī)制.

4 結(jié)論

a) 世界發(fā)達(dá)國(guó)家水污染防治的經(jīng)驗(yàn)表明，水污染控制手段是隨著環(huán)境管理的需求而不斷發(fā)展的，控制污染物排放總量是改善水環(huán)境質(zhì)量的根本措施，排污許可證制是落實(shí)總量控制的核心手段.

b) 我國(guó)水環(huán)境容量總量控制研究始于20世紀(jì)70年代末期，而污染物總量控制在管理中的應(yīng)用則始于20世紀(jì)80年代中期，污染物總量控制在管理的應(yīng)用要明顯滯后于科學(xué)研究. 我國(guó)水環(huán)境管理先后經(jīng)歷了濃度控制、濃度控制與總量控制相結(jié)合、目標(biāo)總量控制到容量控制相結(jié)合的歷程，目前目標(biāo)總量控制仍然是水環(huán)境管理的主要手段.

c) 隨著水環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的發(fā)展，我國(guó)水污染物總量控制將從污染源達(dá)標(biāo)排放1.0時(shí)代、目標(biāo)總量控制2.0時(shí)代逐步過渡到容量總量控制3.0時(shí)代，采用基于水質(zhì)達(dá)標(biāo)的排污許可制推進(jìn)污染物總量控制的條件已基本成熟. 國(guó)務(wù)院為排污許可制的實(shí)施制定了明確的時(shí)間表，要吸取20世紀(jì)80年代我國(guó)排污許可制實(shí)施的教訓(xùn)，加快總量控制和排污許可制制度建設(shè)，促進(jìn)這一制度的真正落實(shí).