張祖增 武文靜

野生動物保護名錄作為覆蓋我國眾多野生動物類型的法律保護形式 其既是受保護物種的集合 也是一項制度規(guī)范 一份法律清單 更是一個系統(tǒng)性概念。以“重點保護”為原則指引 出于對生物多樣性下珍貴、瀕危物種保護緊迫性的現(xiàn)實考慮 對名錄制度制定的必要性與可行性進行了考究 重點分析了名錄制度的生物多樣性保護意義及目前存在的問題 并從制度設(shè)計理念轉(zhuǎn)變、動態(tài)調(diào)整機制設(shè)立及推動公眾保護機制形成等方面給出名錄制度的完善對策 以期新時代名錄能發(fā)揮好保護生物多樣性的積極作用。

相較于一般意義野生動物的種群數(shù)量與規(guī)模、分布范圍及生存發(fā)展現(xiàn)狀而言 珍貴、瀕危野生動物是大自然中的“活化石” 其生活環(huán)境及自身生存發(fā)展受威脅程度更值得我們關(guān)注。作為我國珍貴、瀕危野生動物保護的制度性規(guī)范和推動《野生動物保護法》實施的法律依據(jù) 《國家重點保護野生動物名錄》自1989年1月14日由林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布以來 在強化瀕危物種拯救保護、打擊亂捕濫獵及非法貿(mào)易、提高公眾保護意識等方面發(fā)揮了積極作用。但名錄自實施以來 除了將麝類、穿山甲所有種調(diào)升為國家一級保護野生動物外 其至今已有30余年沒有進行過系統(tǒng)的更新。

2020年6月19日 《國家重點保護名錄》在時隔31年后再次被提上法律修訂日程 名錄的修訂是我國野生動物保護治理領(lǐng)域的大事 其開啟了生物多樣性下我國珍稀瀕危物種保護的新時代 回應(yīng)當下我國最廣泛生物多樣性保護的現(xiàn)實需求 其必將有力地促進珍稀瀕危野生動物種群和棲息地恢復(fù) 成為推動我國生物多樣性保護的直接驅(qū)動力。此外 名錄作為我國野生動物受保護力度與滅絕風險程度的測度與風向標 其必將直接體現(xiàn)出新時代我國野生動物受保護種類與范圍的變化情況以及野生動物物種數(shù)量的整體狀況 為后期采取更具針對性的物種恢復(fù)舉措提供法律指引與制度依據(jù)。

名錄制定的現(xiàn)實背景

世界范圍內(nèi)野生動物生存發(fā)展現(xiàn)狀

迄今為止 地球上可以辨認的物種的數(shù)量有175萬種左右 絕大多數(shù)是昆蟲一類的小生物。這些豐富多樣的生命是地球逾35億年進化的結(jié)果 可是隨著人類文明的不斷推進和人類活動范圍的不斷擴大 它們的生活環(huán)境及生存發(fā)展狀況正被人類改變 特別是許多極其令人喜愛的珍稀瀕危野生動物 如考拉、大象、鯨魚等的數(shù)量持續(xù)下降 引起全世界的關(guān)注。許多物種正以超過自然滅絕50～100倍的速度消失 而且據(jù)預(yù)測 該速度還將急劇加快。按照目前的趨勢 估計有34 000種植物物種和5 200種動物物種 包括世界上八分之一的鳥類 正瀕臨滅絕。

世界自然保護聯(lián)盟 IUCN 在2020年年底更新發(fā)布了受威脅物種紅色名錄信息 IUCN紅色名錄目前收錄了全球128 918個物種 其中35 765個物種瀕臨滅絕 包括40%的兩棲野生動物、25%的哺乳動物及14%的野生鳥類。同時 世界自然基金會 WWF 最新發(fā)布的《地球生命力報告2020》也顯示 1970年以來 全球的哺乳動物、魚類、鳥類、爬行動物和兩棲動物的種群規(guī)模平均下降了68% 人類對自然的過度開發(fā)與破壞對世界范圍內(nèi)野生動物的生存發(fā)展造成了致命威脅 世界野生動物生存現(xiàn)狀不容樂觀。

我國野生動物生存現(xiàn)狀

近年來受野生動物背后所含商業(yè)利益與經(jīng)濟刺激的驅(qū)動 我國環(huán)境資源尤其是野生動物資源遭到巨大破壞 野生動物生物多樣性滅失嚴重。根據(jù)WWF與中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會 CCICED 在2015年共同發(fā)布的關(guān)于中國生物多樣性和自然資源需求狀況的研究報告——《地球生命力報告·中國2015》 從1970至2010年這40年間 中國的陸生脊椎動物種群數(shù)量下降了一半 中國生物多樣性面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

中國雖然在全球公認的12個“生物多樣性巨豐”的國家中排名第八位 擁有脊椎動物6 347種 占世界總種數(shù)的14% 但就瀕危物種數(shù)量而言 我國也是一個名副其實的瀕危野生動物分布大國。據(jù)不完全統(tǒng)計 僅列入《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》附錄的原產(chǎn)于中國的瀕危動物就有120多種 列入《中國瀕危動物紅皮書》的鳥類、兩棲爬行類和魚類有400種 列入各省、自治區(qū)、直轄市重點保護野生動物名錄的還有成百上千種。根據(jù)IUCN2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù) 中國野生動物資源瀕危種類多且瀕危程度嚴重 約76%的野生動物種群依然處于下降趨勢 與美國、澳大利亞、印度、巴西、日本、埃及、加拿大、德國、英國9個國家比較分析顯示 中國受威脅野生動物物種數(shù)量排名居第三位。

野生動物保護名錄制定的可行性

憲法為名錄制度提供了根本遵循

在一個國家的法律體系中 憲法是最高的上位法 具有至高無上性 在動態(tài)上 憲法由下位法加以具體化 在靜態(tài)上 下位法從憲法中獲得有效性的根據(jù)。因此 從名錄制定的憲法淵源看 名錄制度是我國憲法確立的野生動物資源國家保護義務(wù)的一種制度范式與具體展現(xiàn)方式 特別是《憲法》第九條第二款規(guī)定的“國家保障自然資源的合理利用 保護珍貴的動物和植物” 為國家正常干預(yù)野生動物保護與利用問題提供了根本遵循。

野生動物國家所有權(quán)是名錄制度制定的邏輯起點

《野生動物保護法》第三條規(guī)定 野生動物資源屬于國家所有。該法律條款從權(quán)利角度說明了我國野生動物資源的法律權(quán)屬 但在社會實踐中 僅僅規(guī)定野生動物資源歸國家所有對于野生動物保護的效果并不是很理想 這是因為國家不可能真正去行使所有權(quán)的占有、使用等權(quán)能。《野生動物保護法》雖然在宏觀上規(guī)定了野生動物國家所有權(quán) 但到野生動物管理層面上還需將這種權(quán)利具體下放到某個國家部門身上。特別是野生動物國家所有權(quán)在實際應(yīng)用中 以野生動物保護名錄制度的制定與管理較為典型。

《野生動物保護法》為名錄制度提供了基本法律依據(jù)

作為《野生動物保護法》實施的配套性規(guī)范依據(jù) 名錄制度既自成體系 又緊密依附于《野生動物保護法》 是《野生動物保護法》不可分割的一部分。特別是《野生動物保護法》在立法時首創(chuàng)了瀕危物種保護的名錄制度 為名錄的實際生成與運行奠定了法律基礎(chǔ) 同時也是名錄制度合法化的基本法律淵源。

名錄制度生物多樣性保護意義

此次野生動物保護名錄修訂是在地球生物多樣性保護主流化背景下 對我國境內(nèi)珍稀瀕危野生動物所作的一次科學而全面的系統(tǒng)評估 符合新時代我國野生動物保護的現(xiàn)實需要 順應(yīng)國際生物多樣性保護的歷史潮流 其從制度層面為我國野生動物保護構(gòu)筑起一條法律紅線 為我國珍貴、瀕危野生動物的拯救與保護工作架構(gòu)起一張嚴密的制度“大網(wǎng)” 不僅為我國生物多樣性保護及政策制定提供了制度層面的直接驅(qū)動力 而且能為我國《野生動物保護法》的完善提供科學的法律依據(jù)。

因此 無論是在法律層面還是在野生動物保護實踐上 名錄制度對我國生物多樣性保護與管理都具有重要而深遠的影響 具體表現(xiàn)在名錄可以為我國今后采取更具針對性的野生動物保護行動提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學依據(jù) 能為物種就地保護和遷地保護的規(guī)劃提供制度化指引 為開展生物多樣性保護的科學研究和普及教育奠定堅實基礎(chǔ) 同時其也是《野生動物保護法》及相關(guān)法律得以順利實施的關(guān)鍵一環(huán) 是我國積極履行CBD公約中生物多樣性保護義務(wù)的外在表現(xiàn)。

完善我國野生動物保護名錄的建議

名錄制度主要問題研判

1 名錄制度的設(shè)計理念有失偏頗

1988年通過的《野生動物保護法》開宗明義地指出其立法目的在于“保護、拯救珍貴、瀕危野生動物 保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源” 這一目的并被確定為“加強資源保護、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用”的野生動物保護法律原則。因此 我國《野生動物保護法》在制定初期以及此后很長一段時間內(nèi)主要將野生動物視為一種自然資源或者財產(chǎn)加以保護 即其更為關(guān)注野生動物的資源價值屬性而忽視了野生動物本身具有的生態(tài)、文化、社會等其他價值 這也使得我國《野生動物保護法》雖名為“保護法” 但縱觀全法卻帶有明顯的“資源法”傾向。從生態(tài)文明建設(shè)的高度來看 此種立法理念由于缺乏對野生動物生態(tài)價值、生物多樣性維護價值及公共衛(wèi)生安全保障價值的關(guān)注 其勢必會與當前社會發(fā)展的現(xiàn)實需要相脫節(jié) 最終不利于我國珍稀瀕危物種的恢復(fù)、人民生命健康的維護及當前形勢下生物多樣性的保護問題。

2 名錄制度更新有一定滯后性

作為和《野生動物保護法》相伴相生的產(chǎn)物 名錄自1989年頒布至今未進行過系統(tǒng)性修訂。相反 在此期間 我國《野生動物保護法》為了能夠滿足不斷變化的野生動物保護的現(xiàn)實需求 20年間先后進行了4次不同程度的修訂 修法內(nèi)容不斷向野生動物保護、生物多樣性維護等縱深方向發(fā)展。相比之下 作為《野生動物保護法》實施的核心要素及法律依據(jù) 名錄制度呈現(xiàn)出明顯的滯后性特征。

隨著我國經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展及開發(fā)建設(shè)活動的增加、影響范圍的擴大 許多珍稀瀕危物種所生活的生態(tài)環(huán)境及其生存發(fā)展狀況也相應(yīng)發(fā)生很大變化 這導(dǎo)致一些野生物種由于棲息地喪失會由無危變?yōu)椤盀l?！?一些“瀕危”物種因生存環(huán)境加劇惡化而變?yōu)椤皹O?！?甚至少數(shù)物種出現(xiàn)快速滅絕的態(tài)勢 這也使得我國生物多樣性保護、珍稀瀕危物種滅絕速率的減緩處于十分不利的局面。

名錄制度完善的路徑

1 轉(zhuǎn)變《野生動物保護法》下名錄制度的設(shè)計理念

對于《野生動物保護法》立法理念的現(xiàn)有缺陷 需要提高立法站位 明確野生動物保護是一項事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的重要生物多樣性保護事業(yè)。未來無論是野生動物的保育工作還是科學研究都應(yīng)圍繞生物多樣性保護的需求導(dǎo)向和預(yù)防物種滅絕的問題導(dǎo)向進行。具體而言 首先 應(yīng)從生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的角度明確保護瀕危野生動物就是保護人類賴以生存的地球環(huán)境 就是保護人類自身的發(fā)展利益。為此 在未來更新《野生動物保護法》的立法理念時 應(yīng)將野生動物維護生態(tài)穩(wěn)定平衡和生物多樣性保護的生態(tài)價值擺在立法理念的首位 畢竟保護野生動物關(guān)系到我國生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)安全的全局。其次 貫徹物種“保護優(yōu)先原則”?！氨Ｗo優(yōu)先”原則是指在衡量野生動物的保護和商業(yè)利用過程中 野生動物保護優(yōu)先于商業(yè)利用。美國《瀕危物種法案》其中有項原則就是“瀕危物種高于一切經(jīng)濟利益” 美國國會為此還明確指出 經(jīng)濟利益不得作為衡量物種是否瀕危以及擬確定關(guān)鍵棲息地的標準。由于野生動物特別是瀕危物種的保護價值是不可估量的 因此我們應(yīng)擯棄狹隘的資源保護立場 真正回歸到對野生動物生命和生境的保護上來。具體貫徹保護優(yōu)先原則的《野生動物保護法》修訂的方向和思路應(yīng)是對野生動物的利用應(yīng)當限于公益范疇 如拯救極度瀕危的物種、科學研究、公眾教育。

2 嘗試建立不定時的動態(tài)名錄更新制度

在現(xiàn)有立法所規(guī)定名錄調(diào)整周期的基礎(chǔ)上 借鑒CITES公約附錄調(diào)整規(guī)則 縮短更新周期 構(gòu)建科學的重點保護野生動物名錄的動態(tài)調(diào)整機制。具體而言 要加強科研投入 加大物種資源追蹤、調(diào)查與監(jiān)測力度 科學評估種群狀況 根據(jù)生物多樣性保護的要求 在充分考慮生態(tài)系統(tǒng)、物種和生物遺傳資源等因素后 在現(xiàn)有的定期評估機制的基礎(chǔ)上 縮短評估周期 適時進行調(diào)整、更新與增補相關(guān)目錄 如原來規(guī)定的5年可以調(diào)整為2年 確保能夠更及時地反映野生動物的種群狀況以及及時有效地展開瀕危野生動物的救護與保護工作。

3 建立健全珍稀瀕危野生動物保護公眾參與制度

當前我國野生動物保護主要是政府為主、專家為輔的管理模式 盡管2018年修訂的《野生動物保護法》總則中增加了鼓勵公眾參與的條款 但實踐中公眾參與還是主要表現(xiàn)為形式化的低度參與。因此 要建立健全野生動物保護名錄的公眾參與制度 既能讓社會公眾真正參與到名錄的修訂與完善過程中 又能讓公眾認識名錄、遵守名錄 發(fā)揮群眾力量 實現(xiàn)名錄所要達到的瀕危物種保護效果。只有不斷提高公眾對瀕危野生動物的保護意識 讓名錄所保護的物種真正走進人們的心里 才能使名錄不再單純停留在與社會公眾無關(guān)的一種靜態(tài)制度存在 而是真正在社會公眾中引起生物多樣性保護的巨大反響。