李美慧 李天碩

（1.遼寧大學(xué)歷史學(xué)院檔案系；2.遼寧大學(xué)文學(xué)院，遼寧 沈陽110136）

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）于1987年9月5日第6屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第22次會議通過，自1988年1月1日施行。這是中國檔案史上具有劃時代意義的一件大事，首次從法律層面為國家檔案治理體系建設(shè)提供了基本遵循。之后經(jīng)過1996年7月5日第8屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第20次會議、2016年11月7日第12屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第24次會議進(jìn)行兩次修正，2020年6月20日第13屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第19次會議修訂，自2021年1月1日起施行[1]。在新的歷史發(fā)展時期，《檔案法》修訂既是社會各界的期盼，也是國家法制建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的題中之策。筆者從論述檔案法修訂的時代意義出發(fā)，對《檔案法》修訂的主要內(nèi)容以及貫徹新檔案法的檔案治理思路問題進(jìn)行思考，用以學(xué)習(xí)領(lǐng)悟新檔案法的檔案治理精神。

1 《檔案法》修訂的時代意義

社會的發(fā)展和文明的進(jìn)步，是我們不斷地改進(jìn)完善法律法規(guī)以及規(guī)章制度的動力。新修訂的《檔案法》對檔案信息化建設(shè)做出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，是新時代國家檔案治理體系的一次改革創(chuàng)新和固本強基，對于推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)和治理能力提升十分必要，具有全面依法治國的重要意義。

第一，《檔案法》修訂對于貫徹落實黨中央法治戰(zhàn)略決策部署具有重要意義。我國黨和政府是依照體現(xiàn)人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的法律來治理國家，要求國家的政治、經(jīng)濟運作、社會各方面的活動一律依照法律進(jìn)行，因此，《檔案法》的修訂是貫徹落實建設(shè)社會主義強國國策的需要，是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于做好新時代檔案工作的重要指示和黨中央決策部署的集中體現(xiàn)。

第二，《檔案法》修訂對于推進(jìn)國家治理體系和提升治理能力具有重大意義。新《檔案法》規(guī)定了檔案工作的基本原則和組織體系，規(guī)范檔案的形成與管理，明確了檔案的權(quán)屬與處置，協(xié)調(diào)了檔案的公布與利用，推進(jìn)檔案信息化建設(shè)和電子檔案管理的發(fā)展，成為國家治理現(xiàn)代化的重要支撐，有利于進(jìn)一步發(fā)揮法律制度在國家檔案治理體系建設(shè)中的引領(lǐng)作用，必將對推進(jìn)檔案治理體系和提升治理能力產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

第三，《檔案法》修訂對于明確各類主體檔案義務(wù)與權(quán)利、增強全社會檔案意識具有重要作用。對檔案收、管、存、用等業(yè)務(wù)流程做了明確規(guī)定，為依法開展歸檔、檔案接收、檔案征集、檔案保管、檔案開放、檔案編研等業(yè)務(wù)工作提供了法律規(guī)范，為新時代加強檔案工作提供了有力的法治保障和行動指南，進(jìn)而提升全社會的檔案意識和檔案綜合素養(yǎng)[2]。

第四，新《檔案法》明確規(guī)定了檔案工作的法律責(zé)任，為依法查處違反《檔案法》的行為、保障《檔案法》的有效實施提供法律依據(jù)。《檔案法》的修訂實施，完善重申了檔案法律，強化了社會檔案意識，增強了政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強了檔案系統(tǒng)化安全保管，促進(jìn)檔案監(jiān)督執(zhí)法有效開展，可依法查處檔案違法案件，推動檔案事業(yè)走向良好的發(fā)展態(tài)勢，為新時代檔案治理工作保駕護航，也是檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志[3]。

2 《檔案法》修訂的焦點內(nèi)容

第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新《檔案法》，習(xí)近平主席簽署第47號令予以公布。新《檔案法》做了較大幅度的修改，從原來的6章27條擴展到8章53條，增加了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩個專章，吸納了檔案工作者關(guān)心的問題，規(guī)范了當(dāng)前亟需規(guī)范的問題，比上一版增加了近一倍的內(nèi)容。

2.1 《檔案法》修訂內(nèi)容的改進(jìn)創(chuàng)新

新《檔案法》基于保護與服務(wù)的原則進(jìn)行修訂，是各方面意見的綜合反映，是社會各方面的共識。主要修改內(nèi)容在于：（1）完善檔案管理體制。明確國家和地方檔案主管部門負(fù)責(zé)全國或本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作；將檔案事業(yè)發(fā)展列入政府預(yù)算開支。（2）健全檔案管理相關(guān)制度。建立檔案工作責(zé)任制，明確規(guī)定各級政府機關(guān)和檔案形成單位的責(zé)任，對檔案主管部門、檔案館、檔案室、檔案服務(wù)企業(yè)也規(guī)定了職責(zé)，規(guī)范檔案收集和管理工作。（3）推動檔案開放與利用。規(guī)定檔案向社會開放的期限由30年縮短為25年；規(guī)定檔案館要不斷創(chuàng)新服務(wù)形式，完善開放利用規(guī)則。（4）加強檔案信息化建設(shè)。運用信息技術(shù)提高檔案工作現(xiàn)代化水平，確立網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中檔案管理與檔案服務(wù)的基本方法，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化資源的安全保存，實現(xiàn)檔案信息的社會化服務(wù)。（5）完善檔案安全工作機制。要求改善檔案保管條件，保障檔案信息安全。對檔案工作、檔案工作部門、檔案工作者的責(zé)任與義務(wù)以及人員的穩(wěn)定與發(fā)展提供了新的法律保障。（6）加大對檔案工作的支持力度。注重檔案人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)，大力推動檔案科技進(jìn)步，支持社會力量參與檔案建設(shè)，推動檔案領(lǐng)域的國際交流與合作。（7）增加檔案監(jiān)督檢查的規(guī)定。規(guī)定檔案部門開展自查對照，明確監(jiān)督檢查事項，完善監(jiān)督檢查措施。堵塞一切安全漏洞，確保檔案安全。（8）完善各項法律責(zé)任。規(guī)定了損毀、擅自銷毀檔案，擅自復(fù)制國家檔案，違規(guī)向社會泄露開放檔案信息等行為，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，明確罰款處罰的數(shù)額幅度等[4]。

2.2 新《檔案法》內(nèi)容的著重點

新《檔案法》是全國檔案工作者集體智慧的結(jié)晶，言簡意賅、內(nèi)容豐富，關(guān)系到方方面面。前述的創(chuàng)新修訂點不等于著重點，必須明確《檔案法》主要加重強調(diào)的著重點，直接關(guān)系到對檔案法的貫徹執(zhí)行?！稒n案法》的著重點是：確保把檔案收全、管好、用活，做好檔案工作，發(fā)揮檔案作用。無論是檔案機構(gòu)及其職責(zé)，還是檔案的管理、利用和公布，無論是檔案信息化建設(shè)，還是監(jiān)督檢查和法律責(zé)任，均圍繞著如何把檔案收集齊全，安全有序地科學(xué)管理，充分有效地開放利用，讓檔案為社會民眾高效服務(wù)。（1）要求設(shè)立各種級別的檔案工作機構(gòu)，各檔案機構(gòu)要建立健全檔案工作制度，做好檔案歸檔和向檔案館移交工作，通過接受捐贈、出資購買、委托寄存等多種途徑收集檔案，力爭把檔案收集齊全。（2）要求檔案機構(gòu)和檔案館建立完善檔案管理制度，科學(xué)配置檔案庫房、設(shè)施和設(shè)備，建立健全保護機制，嚴(yán)格做好涉密檔案管理和檔案密級變更工作。（3）堅決禁止篡改、損毀、偽造及擅自銷毀檔案，嚴(yán)禁檔案出賣、轉(zhuǎn)讓、贈送給外國，禁止買賣國家所有的檔案情報，對檔案服務(wù)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，保障電子檔案和傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果的安全，規(guī)定了各種檔案違法責(zé)任，確保檔案的安全有序管理。（4）檔案管理要嚴(yán)格遵守檔案的利用和公布原則，加強檔案信息化建設(shè)，強調(diào)以信息化保障檔案數(shù)字資源的“有效利用”，建設(shè)好“檔案信息資源共享服務(wù)平臺”，推動數(shù)字化檔案資源跨區(qū)域、跨部門共享利用。（5）主要規(guī)定縣級以上檔案館檔案形成滿25年應(yīng)向社會開放。在確保檔案安全的前提下，最大限度地促進(jìn)檔案的利用和開發(fā)，“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的”，要履行法律責(zé)任，最大限度地發(fā)揮檔案的社會作用。（6）加強監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，及時采取補救措施，消除安全隱患。嚴(yán)格法律制度，對于不作為或失職而造成安全隱患的限期責(zé)令整改，對于發(fā)生安全事故隱瞞不報或拒絕調(diào)查等違法行為依法執(zhí)行[4]。

總之，新《檔案法》的條款內(nèi)容進(jìn)行了全面升級，尤其檔案安全是多部門參與國家治理下的國家安全表征，因此，“檔案安全”條款方面實現(xiàn)了與時俱進(jìn)的3個轉(zhuǎn)型，即從檔案實體管理安全到檔案信息化管理安全，從檔案結(jié)果安全到檔案過程安全，從檔案單一監(jiān)管到檔案整個體系的監(jiān)管[5]。

3 新《檔案法》的檔案治理思路探索

《檔案法》同其他法律一樣，只是規(guī)定了新時代檔案工作必須加以法律規(guī)范、不可突破的底線和必須要做的各項工作，而不是涵蓋檔案工作的全部內(nèi)容。因為法律的創(chuàng)制過程是一個由習(xí)慣到習(xí)慣法到法律的發(fā)展過程，法律的制定是需要時間的，法律不可能預(yù)知未來，所以法律都是滯后的。但我們不能認(rèn)為《檔案法》中未寫的工作，就是不合法、不能干的工作。一些檔案工作中具有前瞻性、探索性、先行性、試驗性、特殊性的內(nèi)容，不可能現(xiàn)在就列入檔案法，但也是要做的、不違法的工作[4]。因此，在依據(jù)新《檔案法》管理檔案工作的過程中，要不斷探索創(chuàng)造更新的治理工作思路和方法。

3.1 《檔案法》是新時期檔案治理的重器

國家治理的核心在于制度，而制度的重要形式就是法律，法律是制度的最高形態(tài)?！傲⑸品ㄓ谔煜?，則天下治；立善法于一國，則一國治?！盵5]《檔案法》修訂目的就是要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化的標(biāo)志[6]。習(xí)近平總書記指出：“檔案工作是一項非常重要的工作，經(jīng)驗得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識，歷史得以延續(xù)，各項事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案。在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，檔案工作顯得越來越重要?！睓n案工作是一項記錄歷史、傳承文明、服務(wù)社會、造福人民的事業(yè)，是黨和國家事業(yè)發(fā)展、社會治理過程中不可或缺的一項基礎(chǔ)性、支撐性工作，是一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和文明程度的重要標(biāo)志[7]。對于檔案見證改革開放、見證特色社會主義建設(shè)歷程，引導(dǎo)國民了解、支持、參與檔案文化建設(shè)，對于發(fā)揮法律制度在國家檔案治理體系建設(shè)中的引領(lǐng)作用，對于推進(jìn)檔案治理體系和提升治理能力產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。可以說，《檔案法》是新時期檔案治理的重器，是國家法治體系的組成部分之一。

3.2 以《檔案法》為準(zhǔn)繩治理檔案工作

新《檔案法》首次從國家法律層面明確了黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的要求，為推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅強的政治保障。《檔案法》是良法，但前提是要善治。各個機構(gòu)和檔案組織要以實際行動認(rèn)真貫徹落實檔案法。依據(jù)《檔案法》的規(guī)定做到：（1）堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，要適應(yīng)新時代、新形勢、新任務(wù)的要求，牢記“檔案工作姓黨”。（2）各級政府應(yīng)重視和加強檔案工作，把檔案工作納入規(guī)劃，列入預(yù)算。（3）加強檔案工作國際交流與合作，鼓勵和規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)，發(fā)揮檔案學(xué)會等組織的作用，充實和延伸檔案法的內(nèi)容。（4）所有檔案機構(gòu)和檔案人員要對所屬單位的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)；發(fā)現(xiàn)違法者要嚴(yán)格按照檔案法的規(guī)定處罰。（5）各級各類檔案館負(fù)起收集、管理、保管和提供利用分管檔案的責(zé)任；切實表彰和獎勵對檔案工作有貢獻(xiàn)的單位和個人。（6）所有檔案工作者都要找準(zhǔn)自己的定位，明確自己的責(zé)任，牢記使命和任務(wù)，積極開展檔案科研和技術(shù)創(chuàng)新。（7）加強對檔案工作的人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)，加強檔案的宣傳教育工作。（8）逐條學(xué)習(xí)對照檢查檔案法的內(nèi)容，找差距、補短板、補漏洞、定規(guī)劃。依據(jù)《檔案法》把檔案工作扎扎實實落實到位，高標(biāo)準(zhǔn)治理檔案工作。

3.3 檔案機構(gòu)要加強檔案科研與技術(shù)創(chuàng)新

檔案的科研工作是檔案工作的重要組成部分，代表著一個檔案機構(gòu)的創(chuàng)新能力和水平。檔案機構(gòu)的整體科研水平相對較弱，在貫徹新《檔案法》精神過程中，檔案機構(gòu)和檔案工作者應(yīng)重視科研工作，補充科研短板，以此提高檔案服務(wù)能力和服務(wù)水平。（1）設(shè)立專項課題基金。利用檔案研究專項基金項目吸引學(xué)者利用檔案資源，既能幫助研究者完成研究，又可以促進(jìn)檔案學(xué)科建設(shè)與發(fā)展，支撐檔案相關(guān)學(xué)科研究。（2）開展對外合作和咨詢服務(wù)。利用特色檔案資源為全球用戶提供咨詢及利用服務(wù)，包括高校科研機構(gòu)、媒體、政府單位、企業(yè)、個人等，提高特色資源的利用率，擴大國際影響力。（3）加強國內(nèi)外征集交流與編研出版。面向國內(nèi)外征集藏品，采訪口述歷史資料及影像資料，深度挖掘館藏資源的內(nèi)涵，在整理過程中發(fā)掘資源的研究價值、社會價值，以編研出版及學(xué)術(shù)論壇等形式實現(xiàn)資源傳播。如出版口述歷史影像片、紀(jì)念文集、畫冊匯編等，這些編研出版成果可為各項研究提供基礎(chǔ)性資料。（4）實現(xiàn)檔案管理技術(shù)創(chuàng)新。針對現(xiàn)有檔案管理技術(shù)中存在的缺點進(jìn)行修正，調(diào)整和運用現(xiàn)代安全管理技術(shù)，注重信息處理操作安全和信息內(nèi)容安全，完善查閱制度和存儲制度，采取電腦資料備份、刻錄光盤備份，減少信息還原失敗的可能性，保證檔案信息的安全。

3.4 建設(shè)智慧檔案館，提供高質(zhì)量檔案服務(wù)

《檔案法》中雖然沒有規(guī)定檔案數(shù)據(jù)化和智慧檔案，但是設(shè)立了專章（第五章），寫了“檔案信息化”建設(shè)，而檔案的數(shù)據(jù)化和智慧化檔案，是檔案信息化的必然發(fā)展和高級階段，是升級版的檔案信息化。各級檔案館要理解《檔案法》的精神，與時俱進(jìn)，主動在傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化的基礎(chǔ)上，探索數(shù)據(jù)化和智慧檔案建設(shè)。（1）加強傳統(tǒng)檔案載體數(shù)字化。檔案館要加快建立電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)速度，推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化，加強電子檔案的真實、完整、可用和安全性，開展重要電子檔案的異地備份，促進(jìn)電子資源跨界共享利用。（2）推進(jìn)檔案資源的智能化推送。以各種方法，把一些電腦不能識別和處理的圖像，轉(zhuǎn)化成電腦可識讀、可處理的數(shù)據(jù)，并通過算法、應(yīng)用數(shù)據(jù)挖掘和推送技術(shù)，建設(shè)檔案信息資源共享服務(wù)平臺和智慧檔案館，加強以信息化保障檔案數(shù)字資源的“有效利用”，提高檔案工作服務(wù)能力和水平，圍繞中心工作，真正把“檔案庫”變成“思想庫”，及時為科學(xué)決策提供資政性建議，打造檔案資政服務(wù)品牌，提供高質(zhì)量的檔案服務(wù)。

3.5 按照《檔案法》精神，釋放檔案資源巨大潛能

值得注意的是，在執(zhí)行《檔案法》的過程中，我們既要遵循《檔案法》，又不能囿于《檔案法》。只有按照《檔案法》的精神創(chuàng)造性地開展工作，進(jìn)而延伸發(fā)展《檔案法》，按照檔案法的精神釋放檔案資源巨大潛能，才是對《檔案法》的更好執(zhí)行。各級檔案機構(gòu)或檔案工作者都應(yīng)積極落實《檔案法》的精神，積極開拓創(chuàng)新進(jìn)取，以法的精神去做那些沒有寫進(jìn)《檔案法》的檔案工作。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檔案館（室）沒有寫進(jìn)《檔案法》，但不是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不要設(shè)立機構(gòu)，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檔案室或檔案館會更好地促進(jìn)檔案工作。有些問題雖然《檔案法》沒有規(guī)定，只要有利于檔案工作的，就不能削足適履。此外，《檔案法》沒做明確規(guī)定的工作，也應(yīng)積極開拓創(chuàng)新，如鼓勵檔案館積極收集地域、文化、名人等檔案資源，開發(fā)利用各種館藏檔案，利用專題展覽、公益講座、媒體宣傳等線上線下活動，進(jìn)行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義教育，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)揚社會主義先進(jìn)文化，增強文化自信，弘揚社會主義核心價值觀[3]，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想統(tǒng)領(lǐng)檔案事業(yè)發(fā)展，都是檔案工作永恒的主題。