摘?要:?信用承諾制是創(chuàng)新信用監(jiān)管、推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要舉措,但在應(yīng)用中仍存在制度體系支撐薄弱、應(yīng)用范圍狹窄、實(shí)施規(guī)范性不夠和監(jiān)管執(zhí)行難的問(wèn)題。結(jié)合國(guó)家對(duì)信用承諾制推廣應(yīng)用的要求,為促進(jìn)信用承諾制的優(yōu)化完善,建議進(jìn)一步加強(qiáng)信用承諾制頂層設(shè)計(jì),以點(diǎn)帶面開(kāi)展信用承諾試點(diǎn)工作,并完善信用承諾平臺(tái)支撐功能以期打造監(jiān)管共治格局。
關(guān)鍵詞:?信用承諾?信用監(jiān)管?社會(huì)信用體系?
社會(huì)信用體系建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié),需加快建立與之相適應(yīng)的新型監(jiān)管機(jī)制。推進(jìn)信用承諾制,加強(qiáng)信用監(jiān)管是構(gòu)建以信用為核心的新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的重要內(nèi)容。2014年6月,國(guó)務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》提出“逐步建立行政許可申請(qǐng)人信用承諾制度,并開(kāi)展申請(qǐng)人信用審查”。2019年7月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》),在創(chuàng)新事前環(huán)節(jié)信用監(jiān)管中明確要求建立健全信用承諾制度,梳理可開(kāi)展信用承諾的行政許可事項(xiàng),書(shū)面承諾履約情況記入信用記錄,鼓勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)向社會(huì)作出信用承諾,支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全行業(yè)內(nèi)信用承諾制度。
一、信用承諾制的意義分析??
(一)創(chuàng)新治理手段,實(shí)現(xiàn)多元共治??
傳統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制主要依靠政府主體通過(guò)事中事后如行政強(qiáng)制、行政懲戒等手段實(shí)施,缺少事前的規(guī)制和多方參與。信用承諾制通過(guò)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾的多元共治,以“柔性”方式開(kāi)展事前承諾、事中檢查、事后監(jiān)管,有效緩解行政主體與行政相對(duì)人之間的對(duì)立情緒,多措并舉幫助市場(chǎng)主體遵規(guī)守法,共建誠(chéng)信市場(chǎng)環(huán)境。
(二)釋放信用紅利,提升服務(wù)效能??
信用承諾制進(jìn)一步優(yōu)化了行政審批程序,減少不必要的準(zhǔn)入門(mén)檻,如直接取消審批事項(xiàng)、將行政審批制改為備案制、將備案制改為自我聲明公開(kāi)、實(shí)行告知承諾制等,努力推進(jìn)“放管服”改革,提高了審批效率。并且,信用承諾制在更多領(lǐng)域的應(yīng)用更大激發(fā)了市場(chǎng)主體的積極性,對(duì)于提振信心、釋放市場(chǎng)活力、穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤(pán)發(fā)揮了重要作用。
(三)推動(dòng)行業(yè)自律,營(yíng)造守信環(huán)境??
信用承諾制的推廣應(yīng)用促進(jìn)越來(lái)越多的行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)簽訂倡議書(shū)、在信用網(wǎng)站作出公示承諾、建立信用承諾書(shū)等多種形式,向社會(huì)公眾做出承諾,引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)自我管理、自我約束,通過(guò)行業(yè)性的監(jiān)督管理,督促企業(yè)認(rèn)真遵循行業(yè)規(guī)范、履行社會(huì)職責(zé),共同營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境。
二、信用承諾制的應(yīng)用實(shí)踐??
信用承諾制是創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)管的重要舉措,是推動(dòng)市場(chǎng)主體自我約束、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的重要手段。目前,我國(guó)對(duì)于信用承諾制的類型劃分還未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景的不同,信用承諾類型一般主要包括審批替代型、容缺受理型、證明替代型、主動(dòng)公示型、行業(yè)自律型和信用修復(fù)型六種類型。在國(guó)家相關(guān)頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下,各省市和行業(yè)部門(mén)先后出臺(tái)了信用承諾制相關(guān)制度文件,并在實(shí)踐應(yīng)用中作出了積極的探索嘗試。
(一)完善制度文件??
江蘇省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)服務(wù)信用承諾制的通知》,將政務(wù)服務(wù)信用承諾分為誠(chéng)信自律類承諾、證明事項(xiàng)類承諾、審批替代類承諾三類,明確政務(wù)服務(wù)信用承諾內(nèi)涵、適用范圍和工作職責(zé)。湖北省出臺(tái)《湖北省信用辦關(guān)于全面建立信用承諾制度的通知》,從使用范圍、承諾內(nèi)容、工作程序、歸集公示、承諾應(yīng)用等方面規(guī)范、有序推進(jìn)信用承諾制開(kāi)展。山東省出臺(tái)《山東省全面推行證明事項(xiàng)告知承諾制實(shí)施方案》,進(jìn)一步確定承諾事項(xiàng)范圍,規(guī)范工作流程并強(qiáng)化核查與監(jiān)管。廣東省出臺(tái)《廣東省全面推行證明事項(xiàng)告知承諾制工作實(shí)施方案》,對(duì)行政機(jī)關(guān)辦理行政事項(xiàng)要求提供的證明材料實(shí)行證明事項(xiàng)告知承諾制,推動(dòng)形成標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、規(guī)則公平、預(yù)期明確、各負(fù)其責(zé)、信用監(jiān)管的治理模式。
(二)明確清單規(guī)范模板??
安徽省、河北省、山東省、福建省等地各有關(guān)部門(mén)結(jié)合自身職能和工作實(shí)際,確定適用信用承諾的事項(xiàng)清單,推行“一朝承諾、一次辦好”。湖北省21家省直部門(mén)制定了信用承諾實(shí)施細(xì)則及示范文本,規(guī)范各行業(yè)領(lǐng)域信用承諾書(shū)并向社會(huì)公布。江蘇省工商、稅務(wù)、工信廳、司法廳、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等部門(mén)均在相關(guān)行政審批事項(xiàng)中制定并公布了信用承諾書(shū)模板,提醒辦理人對(duì)提交申請(qǐng)材料的真實(shí)性、有效性負(fù)責(zé)并告知違背承諾后需承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和法律后果。
(三)推動(dòng)在各領(lǐng)域廣泛應(yīng)用??
在交通運(yùn)輸領(lǐng)域,海南省運(yùn)用信用承諾制簡(jiǎn)化行業(yè)市場(chǎng)主體申請(qǐng)市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)的手續(xù),有效降低制度性交易成本,激發(fā)市場(chǎng)活力。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域,安徽省將證明替代型信用承諾廣泛應(yīng)用在意外傷害人員醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷、參保人員異地安置辦理、生育保險(xiǎn)待遇支付、定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)新增申請(qǐng)等業(yè)務(wù)經(jīng)辦中,提高了服務(wù)效能和群眾滿意度。在司法行政方面,寧夏回族自治區(qū)對(duì)人民法院決定納入失信被執(zhí)行人名單的被執(zhí)行人,有積極履行生效法律文書(shū)確定義務(wù)的意愿,向人民法院作出信用承諾,人民法院可暫緩錄入其名單信息,不對(duì)其適用信用懲戒。在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)方面,秦皇島市推進(jìn)行業(yè)自律承諾、企業(yè)自主承諾全覆蓋并向社會(huì)公開(kāi),將信用承諾履約情況納入信用記錄。
三、信用承諾制現(xiàn)存問(wèn)題思考??
(一)制度體系支撐薄弱??
國(guó)家層面關(guān)于信用承諾制度的規(guī)范性文件還稍顯缺乏,也僅是在《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提及建立健全信用承諾制度,但就具體工作開(kāi)展程序和規(guī)范要求并沒(méi)有詳細(xì)闡述。2020年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中就各地區(qū)、各部門(mén)全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制提出指導(dǎo)意見(jiàn),但對(duì)其他類型的信用承諾制開(kāi)展應(yīng)用工作還未出臺(tái)專門(mén)的規(guī)范指導(dǎo)性文件。各省、各行業(yè)部門(mén)就信用承諾制的推行實(shí)施仍在探索中進(jìn)行,缺少遍及全行業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范性文件支撐。
(二)應(yīng)用范圍狹窄??
根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求,氣象部門(mén)、人社部、稅務(wù)總局、司法部、民政部等部門(mén)均積極開(kāi)展證明事項(xiàng)告知承諾制工作,各省根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求也在探索建立信用承諾制,但就應(yīng)用范圍而言,還未做到全覆蓋全推行,未能深入實(shí)施到惠民便企的各環(huán)節(jié)。就信用承諾制開(kāi)展類型而言,目前集中于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的告知承諾制,而依靠行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全以及市場(chǎng)主體主動(dòng)發(fā)布的專項(xiàng)承諾開(kāi)展情況還有所欠缺,全社會(huì)協(xié)同開(kāi)展信用承諾制的局面還需進(jìn)一步打開(kāi)。
(三)實(shí)施規(guī)范性不夠??
信用承諾信息歸集目前分散于各行業(yè)部門(mén),但就承諾的程序、承諾書(shū)的標(biāo)準(zhǔn)以及后續(xù)的共享應(yīng)用監(jiān)管還存在很大差距,并未能形成規(guī)范化、全閉環(huán)的管理流程。在信用承諾信息公示方面,除浙江省、江西省和海南省,其他省級(jí)行政區(qū)域信用網(wǎng)站均開(kāi)設(shè)有信用承諾信息公示專欄,但公示的承諾內(nèi)容、范圍、時(shí)效等均未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),公示信息的質(zhì)量也參差不齊,有些網(wǎng)站的承諾信息公示僅是批量上傳的信用承諾書(shū),并未作進(jìn)一步的分類和整理,公示規(guī)范性還有待提高。
(四)監(jiān)管執(zhí)行難??
目前信用承諾制度的應(yīng)用主要集中于行政審批環(huán)節(jié),但對(duì)信用承諾履行情況的跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管與懲戒實(shí)施還有所欠缺,主要?dú)w結(jié)于承諾信息的壁壘還未打破,信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制未建立,對(duì)于信用承諾信息和違諾信息難以第一時(shí)間掌握。另一方面,當(dāng)前對(duì)違諾責(zé)任人的失信懲戒力度較輕,將違諾責(zé)任人納入失信記錄后,其需要承擔(dān)的法律責(zé)任和行政懲戒與其造成的社會(huì)危害并不匹配,并且對(duì)于具體的執(zhí)行機(jī)關(guān)以及懲戒措施也未能明確,造成監(jiān)管執(zhí)行難、執(zhí)行效果差的局面。
四、信用承諾制實(shí)施優(yōu)化建議??
(一)加強(qiáng)信用承諾制頂層設(shè)計(jì)??
推行信用承諾制,要緊緊圍繞“放管服”改革,以法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、制度文件等形式,明確承諾程序,主要包括從承諾人提出申請(qǐng)、開(kāi)展信用核查、承諾人簽署信用承諾書(shū)、限時(shí)作出辦理決定、公示信用承諾信息、開(kāi)展事中事后監(jiān)管等方面。各行業(yè)部門(mén)和各地信用主管部門(mén)要主動(dòng)作為,緊密圍繞不同地區(qū)、不同行業(yè)特點(diǎn),因地制宜地制定和實(shí)施信用承諾相關(guān)制度文件,規(guī)范完善承諾信息歸集、公示、備案、懲戒等工作,細(xì)化實(shí)施流程、形成閉環(huán)管理,有組織、有計(jì)劃地部署推進(jìn)各領(lǐng)域信用承諾工作。信用主體必須嚴(yán)格按照政策文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、格式、條件,實(shí)事求是主動(dòng)承諾。
(二)完善信用承諾平臺(tái)支撐??
為進(jìn)一步規(guī)范、協(xié)同開(kāi)展信用承諾制,依托全國(guó)公共信用信息平臺(tái)體系構(gòu)建信用主體信用承諾信息平臺(tái)是基礎(chǔ)。一是理清歸集共享信用承諾內(nèi)容。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)創(chuàng)新歸集渠道,建立健全信用承諾信息歸集報(bào)送機(jī)制,實(shí)現(xiàn)應(yīng)歸盡歸,并通過(guò)信用網(wǎng)站向社會(huì)公示,形成全面覆蓋各業(yè)務(wù)線的承諾信息公示“一張網(wǎng)”。二是主動(dòng)對(duì)接信用承諾平臺(tái)。各行業(yè)監(jiān)管部門(mén)要主動(dòng)對(duì)接信用承諾平臺(tái),強(qiáng)化信用承諾數(shù)據(jù)的深度挖掘和關(guān)聯(lián)分析,實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)反饋,便于事中事后監(jiān)管。三是優(yōu)化完善信用承諾平臺(tái)支撐能力。探索信用承諾書(shū)在線簽署、在線監(jiān)管、在線反饋的閉環(huán)監(jiān)管模式,為企業(yè)和自然人提供更大的便利。
(三)以點(diǎn)帶面開(kāi)展信用承諾試點(diǎn)工作??
在深化信用承諾制推廣應(yīng)用上,按照先易后難、先點(diǎn)后面的原則,先從某個(gè)省或某個(gè)部門(mén)開(kāi)始,明確試點(diǎn)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)要求,探索成功經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)一步全面推廣。目前有些省份在信用承諾制的工作開(kāi)展上取得了不少創(chuàng)新成果,如江蘇省探索建立信用承諾信息歸集應(yīng)用機(jī)制,形成承諾信息的管理閉環(huán);山東省聚焦信用承諾信息歸集處理,承諾數(shù)據(jù)經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化清洗后統(tǒng)一推送至信用中國(guó)、信用山東等網(wǎng)站;河南省著力梳理可開(kāi)展信用承諾的行政許可事項(xiàng)清單,編制統(tǒng)一的信用承諾書(shū)模板。通過(guò)開(kāi)展信用承諾制試點(diǎn),借鑒成功經(jīng)驗(yàn),探索可復(fù)制的工作機(jī)制全面推廣實(shí)施,促進(jìn)信用承諾制更快更好應(yīng)用。
(四)打造監(jiān)管共治格局??
加強(qiáng)對(duì)承諾履約的聯(lián)合監(jiān)管才能將信用承諾制落到實(shí)處、發(fā)揮價(jià)值。一是加強(qiáng)宣傳教育。采取印發(fā)教育讀本、宣貫培訓(xùn)、在主流媒體和新媒體上宣傳報(bào)道等方式,培育信用主體主動(dòng)承諾并進(jìn)行自我約束,引導(dǎo)企業(yè)在信用網(wǎng)站等平臺(tái)主動(dòng)公開(kāi)承諾,接受社會(huì)監(jiān)督。二是承諾信息互聯(lián)互通。依托全國(guó)信用信息共享平臺(tái),實(shí)現(xiàn)信用承諾信息跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的互聯(lián)互通和交換共享,拓寬社會(huì)監(jiān)督投訴舉報(bào)渠道和方式,引導(dǎo)多方協(xié)同監(jiān)管。三是建立聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。按照誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)接受信用承諾誰(shuí)來(lái)實(shí)施監(jiān)管的原則,整合監(jiān)管力量,建立上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。健全完善違諾懲戒措施,將違約主體納入失信記錄,實(shí)施相關(guān)行業(yè)和市場(chǎng)禁入,強(qiáng)化違諾責(zé)任。
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