李笑波

(遼寧省朝陽(yáng)縣水務(wù)局，遼寧 朝陽(yáng) 122000)

0 引 言

近年來(lái)，水資源短缺、用水效率低、地下水超采、城市供水緊張等問(wèn)題對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約越來(lái)越明顯，尤其是農(nóng)業(yè)灌溉用水逐漸引起人們的關(guān)注[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)以全球9%的可耕地和6%的水資源供養(yǎng)了21%的人口，而取得這樣的成就離不開(kāi)調(diào)水工程、灌溉設(shè)施、水庫(kù)、大壩等水利工程。截止目前，中國(guó)擁有世界上最大的南水北調(diào)工程、最大的三峽水利發(fā)電工程、最多的水利發(fā)電項(xiàng)目和大壩數(shù)量，這些水利工程為推動(dòng)區(qū)域發(fā)展、保障糧食安全發(fā)揮著巨大作用，其綜合效益顯著。然而，高昂的成本為取得巨大收益的前提，生態(tài)環(huán)境受水利建設(shè)的影響顯著，如人口的大量遷移、河流及土壤的侵蝕、生態(tài)系統(tǒng)退化等。2011年，我國(guó)政府重申了水利基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)的重要地位，這次水利工作會(huì)議也是1949年以來(lái)的最高規(guī)格。我國(guó)計(jì)劃用4萬(wàn)億投資建設(shè)農(nóng)村水利，通過(guò)農(nóng)田水利建設(shè)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，充分利用河湖資源構(gòu)建能夠免受干旱、洪水威脅的水利系統(tǒng)。

現(xiàn)有研究大多側(cè)重于具體項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響分析，而全面回顧水利發(fā)展進(jìn)程、系統(tǒng)調(diào)查面臨的挑戰(zhàn)、問(wèn)題以及取得的成果研究還鮮有報(bào)道。通過(guò)探析水利建設(shè)面臨的問(wèn)題及其成果，可為水利發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)投資提供科學(xué)指導(dǎo)，為工程實(shí)踐提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。文章以水利發(fā)展概況和水資源現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，分析了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與水利建設(shè)之間的作用關(guān)系，在此基礎(chǔ)上明確了水利發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，為優(yōu)化水利發(fā)展模式提出行之有效的對(duì)策建議[2]。

1 農(nóng)業(yè)水利工程現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展進(jìn)程

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持以節(jié)水理念為主導(dǎo)發(fā)展農(nóng)業(yè)水利工程。1949年后，中國(guó)大規(guī)模建設(shè)中小型水壩，并快速擴(kuò)張灌溉土地，水利作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈得以迅速發(fā)展；1980-2000年，水利工程作為支持維護(hù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要基礎(chǔ)，該時(shí)段引水工程和大型水壩不斷增多，進(jìn)一步擴(kuò)大了灌區(qū)面積，水利發(fā)電和水庫(kù)蓄水能力明顯提升。雖然，水利工程占基建總投資的比例有所下降，但工程投資額提高了5.6倍；2000年以后，中國(guó)引水工程、水力發(fā)電、水庫(kù)庫(kù)容及大型水壩不斷增加，由于農(nóng)業(yè)灌溉實(shí)施節(jié)水措施、城市部門(mén)水資源爭(zhēng)奪等減少了灌溉用水，農(nóng)業(yè)灌溉增幅有所下降，2005-2010年水利建設(shè)占基建總投資約2%。

從管理的角度上，2000年以前中國(guó)以“強(qiáng)硬”的水利政策為主，將該時(shí)段按照不同的側(cè)重點(diǎn)劃分為3個(gè)時(shí)期。1950-1957年，中國(guó)以保障社會(huì)生活及恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)為主要任務(wù)，水利建設(shè)任務(wù)以減輕洪澇災(zāi)害、疏通河道、搶修河堤為主；1958-1980年，以水資源的綜合平衡利用和加強(qiáng)防災(zāi)保護(hù)為主要特征，此時(shí)期洪澇災(zāi)害頻發(fā)，人們重點(diǎn)關(guān)注防洪問(wèn)題；1981-2000年，開(kāi)放政策與經(jīng)濟(jì)改革推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，全面支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸成為水利建設(shè)的重心，人們開(kāi)始關(guān)注水污染控制、水資源保護(hù)、各部門(mén)用水分配等問(wèn)題。

2001-2020年，中國(guó)逐漸開(kāi)始向“溫和”水利政策的轉(zhuǎn)變，“溫和”方式強(qiáng)調(diào)用水效率提升、水資源管理的體制和經(jīng)濟(jì)措施，其中日趨嚴(yán)重的水體污染和水資源短缺為驅(qū)動(dòng)該轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。另外，水利管理者深刻總結(jié)了1998年特大洪水的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，此時(shí)生態(tài)系統(tǒng)的重要功能逐漸引起人們的關(guān)注。通過(guò)實(shí)行有效的經(jīng)濟(jì)措施抑制用水需求，如提高水價(jià)等取得較好的效果，并且水權(quán)、水市場(chǎng)、協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系等也引起廣泛的討論。該時(shí)段頒布了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等許多與水有關(guān)的法律法規(guī)，雖然“溫和”的水利政策得到一定的推廣，但受各種條件限制執(zhí)行時(shí)存在諸多問(wèn)題，農(nóng)業(yè)水利建設(shè)現(xiàn)已無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求。

1.2 面臨的問(wèn)題

水是生產(chǎn)之要、生態(tài)之基、生命之源，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、增強(qiáng)水利支撐能力以及加快水利發(fā)展是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要方法。其中，科學(xué)的管理體系、生產(chǎn)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)廣泛應(yīng)用的方法，通過(guò)綠色、有機(jī)、生態(tài)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用及區(qū)域生態(tài)的良性循環(huán)[3,4]。因此，將農(nóng)業(yè)發(fā)展成良好的生態(tài)系統(tǒng)，可以有效解決工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受水資源短缺制約的問(wèn)題。

1.2.1 干旱嚴(yán)重

調(diào)查顯示，中國(guó)2000年的糧食生產(chǎn)率(0.031)、災(zāi)害率(0.050)、干旱率(0.118)、受災(zāi)害人口率(0.058)，2000-2010年干旱災(zāi)害占自然災(zāi)害52%。由于干旱災(zāi)害造成的糧食損失達(dá)到271億kg，這與國(guó)家糧食近一年的定量相當(dāng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年以來(lái)遼寧省無(wú)有效降水天數(shù)達(dá)到130d，其中受旱冬小麥達(dá)到214.5×104hm2，有20萬(wàn)家畜、48萬(wàn)人面臨著暫時(shí)飲水困難的問(wèn)題。其中，鐵嶺、阜新等遼西地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重干旱，因干旱導(dǎo)致地面開(kāi)裂坍塌、面粉廠被迫停產(chǎn)、食品價(jià)格上漲等問(wèn)題突出。

1.2.2 水災(zāi)嚴(yán)重

強(qiáng)降雨為造成中國(guó)洪澇災(zāi)害的主要原因，其存在危害性大、難以預(yù)測(cè)、季節(jié)性強(qiáng)、區(qū)域明顯、成災(zāi)較快、易于突發(fā)、發(fā)生頻繁、分布范圍廣等特點(diǎn)。2009-2018年，洪澇災(zāi)害對(duì)遼寧地區(qū)造成直接經(jīng)濟(jì)損失754.23億元，農(nóng)作物受災(zāi)面積248.18萬(wàn)hm2，房屋倒塌6.42萬(wàn)間，累計(jì)造成1300余萬(wàn)人受災(zāi)，成災(zāi)面積156.44萬(wàn)hm2。受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、地理環(huán)境和氣候因素的影響，區(qū)域降水呈現(xiàn)出的特點(diǎn)為：降雨量時(shí)空分布極不均衡，遼東地區(qū)降雨偏多而西部地區(qū)較少，降雨多集中于7月、8月，其他月份較少；由于臺(tái)風(fēng)作用和副高加強(qiáng)北移，大多在24h內(nèi)完成超標(biāo)準(zhǔn)暴雨降水，這進(jìn)一步加大了洪澇災(zāi)害的危險(xiǎn)程度。

1.2.3 農(nóng)業(yè)水利建設(shè)

近年來(lái)，中國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、灌區(qū)節(jié)水改造、農(nóng)村飲水安全、水庫(kù)除險(xiǎn)加固等工程的建設(shè)步伐不斷加快[5]。雖然區(qū)域供水能力明顯提升，但工程建設(shè)及運(yùn)行管理時(shí)仍存在許多問(wèn)題。調(diào)查顯示，中國(guó)仍有7100萬(wàn)hm2耕地缺少相應(yīng)的灌溉設(shè)施或灌水條件，現(xiàn)階段有效灌溉區(qū)僅占總耕地42%，農(nóng)田水利支撐區(qū)域發(fā)展的能力不足并且農(nóng)業(yè)用水效率低下。由于運(yùn)行年限長(zhǎng)、資金投入少、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低等因素，加之年久失修、維修管理不善等，使得大多數(shù)農(nóng)業(yè)水利工程功能下降，難以保證農(nóng)業(yè)用水需求。所以，農(nóng)田水利仍面臨著負(fù)擔(dān)重、農(nóng)業(yè)效益低、基礎(chǔ)設(shè)施條件差及嚴(yán)重缺水的問(wèn)題。

2 農(nóng)業(yè)水利發(fā)展主要對(duì)策

水利被認(rèn)為是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，加快農(nóng)業(yè)水利建設(shè)是建設(shè)小康社會(huì)、提高農(nóng)民生活水平及推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本途徑，具體如下：

2.1 明確主體責(zé)任

加快農(nóng)田水利建設(shè)明確工程整體效益，在水利工程建設(shè)中確保各級(jí)政府主體的主導(dǎo)地位，把水利工作擺在突出位置以及將水利建設(shè)上升為政府行為，從而保證功能效益的充分發(fā)揮[6]。

2.2 加大工程投資

為保證水利事業(yè)的快速發(fā)展應(yīng)建立完善的農(nóng)田水利投入機(jī)制，相關(guān)部門(mén)要持續(xù)加大水利建設(shè)投資力度。

2.3 加強(qiáng)管理與人才隊(duì)伍建設(shè)

考慮當(dāng)?shù)厮ㄔO(shè)情況引入新技術(shù)、新方法，通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制、完善組織機(jī)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)改革等促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.4 農(nóng)業(yè)節(jié)水與水利建設(shè)結(jié)合

通過(guò)加快灌區(qū)節(jié)水改造、加強(qiáng)中小河流管理以及水資源保護(hù)，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)用水效率低下的局面，以保護(hù)水資源、改善與恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)防洪排澇體系，切實(shí)保證區(qū)域防洪安全。

2.5 升級(jí)改造受損和老化的水利設(shè)施

通過(guò)升級(jí)或修復(fù)現(xiàn)有水利設(shè)施能夠顯著提升農(nóng)業(yè)用水效率。雖然已建設(shè)實(shí)施了許多除險(xiǎn)加固、節(jié)水改造等功能，仍有部分水利設(shè)施處于老化、失修狀態(tài)，較新建設(shè)施修復(fù)現(xiàn)有設(shè)施具有更高的經(jīng)濟(jì)可行性[8]。另外，地方經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展可從水利工程建設(shè)中受益，且農(nóng)業(yè)水利屬于一項(xiàng)政績(jī)工程，所以工程建設(shè)資金可以考慮政府的投資，這也是成功申報(bào)農(nóng)業(yè)水利項(xiàng)目的關(guān)鍵所在。

3 結(jié) 論

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提升對(duì)農(nóng)業(yè)水利建設(shè)提出了更高的要求，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施現(xiàn)已無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)際需求。對(duì)此，文章全面探析了現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)水利建設(shè)存在的問(wèn)題，并提出加快農(nóng)田水利建設(shè)已成為建設(shè)小康社會(huì)、提高農(nóng)民生活水平、保障糧食安全的根本途徑。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境對(duì)維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地位日趨突出，轉(zhuǎn)變農(nóng)田水利發(fā)展模式對(duì)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、改善區(qū)域輸水條件、提高農(nóng)業(yè)用水效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本極為關(guān)鍵，農(nóng)業(yè)水利建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥?lái)水利事業(yè)發(fā)展的必然選擇。