徐信貴

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045)

1 引言

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是政黨治理的基本共識(shí)?！爸贫鹊幕\子”不僅包括國家法律，還包括黨內(nèi)法規(guī)制度。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部特別是“一把手”的權(quán)力具有“規(guī)限”效果。這一“規(guī)限”效果既是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力邏輯的必然結(jié)果，亦是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力內(nèi)涵的具體呈現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力具有一些特殊的形態(tài)，不僅擴(kuò)大了“制度的籠子”的映射范圍，而且增強(qiáng)了“制度的籠子”的內(nèi)在剛性。

國內(nèi)學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究始于20世紀(jì)90年代末。魏世坤指出，“從實(shí)際情況看，當(dāng)前要執(zhí)行好黨內(nèi)四個(gè)法規(guī)，必須防止和克服思想障礙等六個(gè)方面的突出問題”[1]。以“黨內(nèi)法規(guī)”為關(guān)鍵詞在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)(CNKI)檢索，截至2021年1月31日共有1 785篇論文。從學(xué)術(shù)論文的數(shù)量年度分布以及研究內(nèi)容上看，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究大致分為初步研究(2000年以前)、基礎(chǔ)研究(2001到2014年)和深化研究(2015年至今)三個(gè)階段。在深化研究時(shí)期，問題導(dǎo)向思維在黨內(nèi)法規(guī)研究工作中得到了較好的體現(xiàn)。在黨內(nèi)法規(guī)研究領(lǐng)域，尚未解決的問題在很大程度上指引了研究的方向。

通過檢索發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)界較為關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力如何提高這一主題，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的研究相對較少，直接以“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力”為主題的研究尚未出現(xiàn)。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力研究方面，學(xué)術(shù)成果日益豐碩。有的學(xué)者在深刻把握黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行制度邏輯及其關(guān)聯(lián)因素的基礎(chǔ)上提出了一些具有操作性的實(shí)踐方案。例如宋功德指出，“造成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行乏力的癥結(jié)主要出在六個(gè)‘不力’”，并提出了“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力要靠綜合施策”這一論斷[2]；王偉國提出，“黨內(nèi)法規(guī)是依法執(zhí)政之‘法’的重要一極，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障”[3]；石佑啟認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行存在制度虛置、象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、機(jī)械性執(zhí)行等現(xiàn)象”[4]。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力直接關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行狀況，是一個(gè)亟待解決的理論問題。只有實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力理論體系建構(gòu)才能更好地指導(dǎo)實(shí)踐，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。如果不解決黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力等一系列理論問題，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力將缺乏永續(xù)動(dòng)力。以黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力為題開展研究是在充分學(xué)習(xí)和借鑒學(xué)界既有成果基礎(chǔ)上的一次理論建構(gòu)嘗試。

2 效力邏輯：黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力來源

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分?！包h內(nèi)法規(guī)及其政策來自執(zhí)政黨組織”[5]，黨內(nèi)法規(guī)以創(chuàng)設(shè)職權(quán)職責(zé)、設(shè)定權(quán)利義務(wù)、規(guī)定處分種類、設(shè)置處理程序等方式規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為。對于黨組織和黨員行為而言，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容具有普遍約束力和反復(fù)適用性。黨內(nèi)法規(guī)的普遍約束力和反復(fù)適用性是其規(guī)范效力的直接體現(xiàn)。國家法律由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的自我約束機(jī)制，其普遍約束力和反復(fù)適用性源于其獨(dú)特的效力來源體系。

2.1 黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力源于認(rèn)同與承諾

黨內(nèi)法規(guī)作為一種內(nèi)部性規(guī)范，其效力來源于黨員的認(rèn)同和承諾。黨章第一條明確規(guī)定了申請加入中國共產(chǎn)黨的基本條件。社會(huì)各階層的先進(jìn)分子志愿加入中國共產(chǎn)黨是基于一種價(jià)值認(rèn)同和共同理想。這種價(jià)值認(rèn)同和共同理想經(jīng)過“入黨申請”“入黨宣誓”等程序予以確認(rèn)，并實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力和黨員義務(wù)的形塑?！叭朦h宣誓是公民獲得黨員身份的必經(jīng)程序，也是自我承諾的重要表現(xiàn)形式，入黨誓詞有很強(qiáng)的義務(wù)性?！薄包h員非常清楚黨的性質(zhì)、宗旨和對黨員的要求，通過入黨這一契約性行為，實(shí)現(xiàn)了從公民義務(wù)到公民義務(wù)和黨員義務(wù)雙重義務(wù)的轉(zhuǎn)變。”[6]預(yù)備黨員面向黨旗進(jìn)行入黨宣誓意味著其承諾自愿接受黨內(nèi)法規(guī)制度的約束。從某種意義上說，角色認(rèn)同與受約束承諾是黨內(nèi)法規(guī)約束力的直接來源。

2.2 黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力源于道德主張

崇高的道德法則是中國共產(chǎn)黨的力量之源，亦是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的正當(dāng)性基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)。“兩個(gè)先鋒隊(duì)”是中國共產(chǎn)黨的本質(zhì)屬性。共產(chǎn)黨員是社會(huì)的先進(jìn)分子，應(yīng)當(dāng)是全社會(huì)的道德楷模?！百t德”內(nèi)容存在于共產(chǎn)黨員的道德意識(shí)之中，并通過他們的行為和言論得以具體化。一個(gè)政黨的整體道德意識(shí)相對穩(wěn)定，而個(gè)體黨員的道德意識(shí)容易發(fā)生變化。共產(chǎn)黨員的“道德楷?！毙蜗蠹纫揽奎h員干部的個(gè)人修養(yǎng)，也依賴黨內(nèi)法規(guī)制度的“道德”形塑功能。“黨規(guī)嚴(yán)于國法”是中國共產(chǎn)黨崇高道德主張下的“規(guī)則使然”。

2.3 黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力源于黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，既是管黨治黨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的重要來源，更是推動(dòng)黨和國家事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的根本保證。“中國共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，不是抽象的而是具體的，主要體現(xiàn)在把準(zhǔn)政治方向、統(tǒng)領(lǐng)政治體系、主導(dǎo)社會(huì)治理、決策重大問題等方面。”[7]黨內(nèi)法規(guī)并不是以國家強(qiáng)制力為后盾保障實(shí)施的，而是以黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為根本保證，以價(jià)值和人格感召力為引領(lǐng)，以監(jiān)督與問責(zé)為手段保障實(shí)施的。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位、黨組織的穩(wěn)定性和民主集中制確保了黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出一種自上而下的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。民主集中制夯實(shí)了中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的政治權(quán)威基礎(chǔ)，“黨員個(gè)人服從黨的組織”“下級(jí)組織服從上級(jí)組織”“全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國代表大會(huì)和中央委員會(huì)”確保了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力。價(jià)值和人格感召力具有“隱性強(qiáng)制”功能，價(jià)值認(rèn)同和人格感召是黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)得到普遍遵從的重要前提。監(jiān)督與問責(zé)是黨內(nèi)法規(guī)的“顯性強(qiáng)制”手段，通過對違反黨內(nèi)法規(guī)行為的否定與懲治，確保黨內(nèi)法規(guī)制度所預(yù)設(shè)的政治秩序的穩(wěn)定性。

2.4 黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力源于國家法律

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律反映人民群眾的根本利益，統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)事業(yè)。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障。黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)通過建立各種黨內(nèi)的制度機(jī)制來落實(shí)憲法、法律的原則性規(guī)定，促進(jìn)和約束全體黨員帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，從而有力保障了國家法律的實(shí)施。從某種意義上說，國家法律是黨內(nèi)法規(guī)的“底線”，黨內(nèi)法規(guī)要符合憲法與法律的規(guī)定與精神，不得違反憲法與法律。黨內(nèi)法規(guī)制定工作必須符合《憲法》規(guī)定的精神，“黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限亦應(yīng)當(dāng)受到《憲法》關(guān)于公民基本權(quán)利相關(guān)規(guī)定的限制”[8]。

3 共識(shí)形塑：黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力本質(zhì)

黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力本質(zhì)是一個(gè)重要的本體論問題。探討黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的本質(zhì)屬性應(yīng)當(dāng)在鑒別“個(gè)案與一般”“內(nèi)容與形式”“實(shí)然與應(yīng)然”的基礎(chǔ)上抽象出黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力本質(zhì)內(nèi)涵。

3.1 意志與規(guī)律的結(jié)合

黨內(nèi)法規(guī)是主觀意志和客觀規(guī)律有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。任何行為規(guī)則的創(chuàng)設(shè)都離不開人類的智慧與價(jià)值追求，反映制定主體的意志。黨內(nèi)法規(guī)作為一種黨組織和黨員的行為規(guī)范，蘊(yùn)含了對黨內(nèi)政治生活秩序的目標(biāo)預(yù)設(shè)和價(jià)值追求。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容并非由制定者隨心所欲地確定。意志的形成過程必然受制于客觀規(guī)律，違背客觀規(guī)律的規(guī)定難以得到普遍遵從，更無法發(fā)揮其預(yù)設(shè)的調(diào)整功能，因此黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)反映黨的建設(shè)規(guī)律，符合時(shí)代精神，體現(xiàn)黨情特點(diǎn)。

首先，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)尊重和符合黨內(nèi)政治生活本質(zhì)和黨的建設(shè)規(guī)律，集中呈現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對自身執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)。在實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨基于“絕對的權(quán)力，必然導(dǎo)致絕對的腐敗”“一個(gè)政黨，一個(gè)政權(quán)，其前途命運(yùn)取決于人心向背”等規(guī)律性認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨。

其次，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)符合時(shí)代精神，體現(xiàn)黨情特點(diǎn)。不同時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)制度有不同的特點(diǎn)。革命戰(zhàn)爭時(shí)期，為了保證革命斗爭的勝利，黨內(nèi)法規(guī)具有革命性、保密性與紀(jì)律性特征；中華人民共和國成立初期，為了鞏固了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織和紀(jì)律方面；改革開放后，為了恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，黨內(nèi)法規(guī)逐步完善，基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)取得重大發(fā)展；黨的十八大后，為了推進(jìn)中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政和國家長治久安，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出規(guī)范化、體系化發(fā)展。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)與國家發(fā)展階段、新時(shí)代黨的建設(shè)工作要求相契合，全面回應(yīng)世情、國情、黨情的深刻變化，進(jìn)一步克服精神懈怠危險(xiǎn)，應(yīng)對“四大考驗(yàn)”“四種危險(xiǎn)”，不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。

3.2 權(quán)力約束和權(quán)利保障的統(tǒng)一

黨內(nèi)法規(guī)是權(quán)力約束和權(quán)利保障的必然產(chǎn)物。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力本質(zhì)上是對執(zhí)政權(quán)的自我約束。執(zhí)政權(quán)是執(zhí)政黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。執(zhí)政權(quán)是國家主權(quán)的一個(gè)派生性概念，以人民的信任、選擇與委托為基礎(chǔ)。執(zhí)政權(quán)不同于一般意義的公共權(quán)力，具有最高性?；趫?zhí)政權(quán)的特點(diǎn)，權(quán)力約束尤為重要。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)作為一種超級(jí)公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)進(jìn)行權(quán)力自我約束，從而實(shí)現(xiàn)“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的有機(jī)統(tǒng)一”，鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位?！爸贫戎吸h是對中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)與執(zhí)政特色的深入探尋”[9]，依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)自我約束的最重要方式。

權(quán)利保障是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的重要內(nèi)涵。黨內(nèi)法規(guī)維護(hù)和保障黨員的正當(dāng)權(quán)利。黨員作為黨組織的“細(xì)胞”，是確保中國共產(chǎn)黨充滿生機(jī)活力的基礎(chǔ)性因素?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第六條明確規(guī)定：“黨員享有的黨章規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利必須受到尊重和保護(hù)，黨的任何一級(jí)組織、任何黨員都無權(quán)剝奪。”權(quán)利與義務(wù)是黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容，“權(quán)利意味著人們可以作或不作一定行為以及可以要求他人作或不作一定行為”[10]63。黨內(nèi)法規(guī)通過規(guī)定權(quán)利，使黨員獲得為一定或不為一定行為的自由以及相應(yīng)利益，指引黨員的行為，規(guī)范黨內(nèi)生活。

此外，黨內(nèi)法規(guī)以設(shè)定黨組織和黨員的職責(zé)、義務(wù)以保障和促進(jìn)人民群眾合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。以黨內(nèi)法規(guī)的形式嚴(yán)明黨的紀(jì)律，可以有效解決“人民群眾反映最強(qiáng)烈、對黨的執(zhí)政基礎(chǔ)威脅最大的突出問題”，確保權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。在實(shí)踐中，基層黨組織的規(guī)范性文件內(nèi)容往往直接涉及人民群眾的切身利益，是人民群眾政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利與文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)的直接保障。

3.3 利益性與正義性的融合

黨內(nèi)法規(guī)是利益性與正義性的詮釋結(jié)果。規(guī)則發(fā)生作用的一個(gè)重要因素就是利益關(guān)系的存在。規(guī)則、利益、正義是相互關(guān)聯(lián)的概念，“法律是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義而調(diào)整各種利益關(guān)系的工具”[10]53。為了維護(hù)社會(huì)秩序，法律必須發(fā)揮利益調(diào)整功能。黨內(nèi)法規(guī)是否具有與國家法律同樣的功能屬性？這是需要探討的問題。

黨章的總綱部分明確規(guī)定：“黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益?！睕]有自己的特殊利益所指向的主體是作為整體的中國共產(chǎn)黨而非個(gè)體性的共產(chǎn)黨員。事實(shí)上，“權(quán)利”兩字在黨章中一共出現(xiàn)了11次，其中8次是關(guān)于黨員權(quán)利的內(nèi)容。黨章第四條、第三十二、第四十六條都明確規(guī)定“保障黨員的權(quán)利”。

正義是任何規(guī)則的預(yù)設(shè)價(jià)值和正當(dāng)性基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)是正義的集中展現(xiàn)。“某些法律和制度，不管他們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！盵11]3黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)符合正義的標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容應(yīng)充分考慮執(zhí)政正當(dāng)性，簡化政治問題，強(qiáng)化技術(shù)理性；展現(xiàn)正義理念，順應(yīng)人民群眾的正義偏好，平衡執(zhí)政黨內(nèi)外部的正義關(guān)系；合理設(shè)置黨組織和黨員的權(quán)利義務(wù)，營造良好的黨內(nèi)政治生態(tài)，夯實(shí)中國共產(chǎn)黨治國理政的現(xiàn)實(shí)根基?！罢x與否的問題只涉及現(xiàn)實(shí)的并且被公平有效地管理著的制度。至于作為一個(gè)抽象目標(biāo)的制度的正義與否，則是指它的實(shí)現(xiàn)將是正義的或不正義的而言?！盵11]55

從宏觀角度上看，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)展現(xiàn)兩種基本的正義觀。一是內(nèi)部正義觀。黨內(nèi)法規(guī)確定了黨員的職務(wù)、權(quán)責(zé)、權(quán)利和義務(wù)等。這些規(guī)定明確了黨員的行為尺度，即哪些行為是被允許的，哪些行為是被禁止的以及違反后的責(zé)任分擔(dān)。事實(shí)上，黨員行為的自由限度和權(quán)力空間本質(zhì)上是黨內(nèi)政治資源的分配，其分配過程和結(jié)果的妥當(dāng)性直接關(guān)系黨內(nèi)政治生活狀況。在黨內(nèi)政治生活領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)制度調(diào)整著各種利益關(guān)系，以形成公平合理的秩序格局，進(jìn)而確保內(nèi)部正義。二是外部正義觀。在一個(gè)社會(huì)中，政治性利益總量恒定，各個(gè)主體在政治利益分享方面存在“此消彼長”現(xiàn)象。黨內(nèi)政治生活并不是一個(gè)對外不發(fā)生影響的閉環(huán)系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)正義的集中表達(dá)，對國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活具有重要影響，是立法的根據(jù)，對執(zhí)法司法發(fā)揮著指導(dǎo)作用。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容直接關(guān)系整個(gè)社會(huì)正義的狀態(tài)。

4 功能預(yù)設(shè)：黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的秩序營造

執(zhí)政權(quán)作為一種國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不同于一般意義上的公共權(quán)力，它是一種超級(jí)公共權(quán)力。這種公共權(quán)力如果運(yùn)用不當(dāng)就會(huì)凌駕于法治之上，使黨的建設(shè)和國家發(fā)展背離法治的軌道。對這種超級(jí)公共權(quán)力約束應(yīng)是內(nèi)外結(jié)合，“內(nèi)嚴(yán)外緊”?！包h內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律”的目的在于形成更為有序的黨內(nèi)秩序和執(zhí)政秩序。事實(shí)上，“一個(gè)法律制度若要恰當(dāng)?shù)赝瓿善渎毮?，就不僅要力求實(shí)現(xiàn)正義，而且還須致力于創(chuàng)造秩序”[12]330。黨內(nèi)法規(guī)的“秩序營造”職責(zé)主要通過“指引”“預(yù)測”“評(píng)價(jià)”這三大規(guī)范效力功能予以實(shí)現(xiàn)的。

4.1 黨內(nèi)法規(guī)的指引功能

黨內(nèi)法規(guī)的指引功能是指黨內(nèi)法規(guī)對行為主體的指示和引導(dǎo)作用。以指引模式為標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)的指引可以分為肯定性指引和否定性指引。例如，“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”(1)參見《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第七條。是一種肯定性指引；“嚴(yán)禁將檢舉、控告材料轉(zhuǎn)給被檢舉、控告單位或被檢舉、控告人”(2)參見《中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》第六條。是一種否定性指引。

以指引的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)可以分為思想性指引和行為性指引。思想性指引是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的重要區(qū)別所在。國家法律往往只調(diào)整人的行為，而黨內(nèi)法規(guī)還關(guān)注黨員干部的思想。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十五條就規(guī)定了“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合被監(jiān)督對象的職責(zé)，加強(qiáng)對行使權(quán)力情況的日常監(jiān)督，通過多種方式了解被監(jiān)督對象的思想、工作、作風(fēng)、生活情況，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題或者輕微違紀(jì)問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)約談提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉談話，提高監(jiān)督的針對性和實(shí)效性”。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容還是行為規(guī)則，絕大多數(shù)的黨內(nèi)法規(guī)條款仍屬于“行為性指引”的范疇。

以權(quán)限為標(biāo)準(zhǔn)可以分為羈束性指引和裁量性指引。羈束性指引是指黨內(nèi)法規(guī)對行為的范圍、權(quán)限、條件、程度、方式有準(zhǔn)確、具體和硬性規(guī)定，權(quán)力主體基本上沒有自由選擇的空間，只能嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)規(guī)定。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第八條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定：“提任縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷?！辈昧啃灾敢侵更h內(nèi)法規(guī)僅對某類事務(wù)的目的、范圍進(jìn)行了原則性規(guī)定，權(quán)力主體在該類事務(wù)處理過程中，對內(nèi)容、條件、標(biāo)準(zhǔn)、方式、幅度等方式有自由決定的空間，例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第十九條對地方領(lǐng)導(dǎo)班子換屆談話調(diào)研推薦參加人進(jìn)行了列舉性規(guī)定的同時(shí)，還進(jìn)行了兜底性規(guī)定，即“其他需要參加的人員，可以根據(jù)知情度、關(guān)聯(lián)度和代表性原則確定”。裁量性指引是對黨內(nèi)法規(guī)客觀局限性的制度性回應(yīng)。黨內(nèi)政治生活涉及的情況紛繁復(fù)雜，黨內(nèi)法規(guī)不可能進(jìn)行“事無巨細(xì)”的規(guī)定，也無法窮盡一切可能發(fā)生或存在的黨內(nèi)政治生活現(xiàn)象。裁量性指引在這一程度上保證了權(quán)力職能履行的合理性和有效性。

4.2 黨內(nèi)法規(guī)的預(yù)測功能

黨內(nèi)法規(guī)的預(yù)測功能是指行為主體可以根據(jù)現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)信息，依照規(guī)則適用方法和黨內(nèi)政治生活規(guī)律對行為結(jié)果進(jìn)行預(yù)先測算，從而合理安排自己的行為。穩(wěn)定性是可預(yù)測性的前提。黨內(nèi)法規(guī)預(yù)測功能建立在規(guī)則穩(wěn)定性的基礎(chǔ)之上。從某種意義上說，黨內(nèi)法規(guī)的連續(xù)性和穩(wěn)定性是其規(guī)范效力的重要保障，提高黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力就必須要保障黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性。

黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定通常由“條件假定”“行為模式”“后果歸結(jié)”三個(gè)要素組成。以規(guī)則要素的內(nèi)容為分類標(biāo)準(zhǔn)可以將黨內(nèi)法規(guī)的預(yù)測功能分為適用條件預(yù)測、行為方式預(yù)測和結(jié)果歸結(jié)預(yù)測功能三種。適用條件預(yù)測功能是指行為人基于對黨內(nèi)法規(guī)適用的時(shí)空范圍、主體情況、具體情境等信息的考量而進(jìn)行的行為選擇或安排，例如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百一十四條關(guān)于“優(yōu)親厚友”行為的適用范圍，即“在社會(huì)保障、政策扶持、扶貧脫貧、救災(zāi)救濟(jì)款物分配等事項(xiàng)”，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的適用條件預(yù)測功能。行為模式預(yù)測功能是指行為人基于黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于特定行為的肯定或否定性條款而進(jìn)行的行為選擇或安排。例如，“不按照有關(guān)規(guī)定向組織請示、報(bào)告重大事項(xiàng)”(3)參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第五十四條?！斑`反個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定，隱瞞不報(bào)的”(4)參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七十三條。，“在黨組織討論決定對黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時(shí)，本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護(hù)”(5)參見《中國共產(chǎn)黨章程》第四條第一款第(六)項(xiàng)。等。后果歸結(jié)預(yù)測功能是指行為人基于黨內(nèi)法規(guī)對特定行為認(rèn)可或制裁的預(yù)期而為或不為一定行為，例如，“通過網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)刊、傳單、書籍等，或者利用講座、論壇、報(bào)告會(huì)、座談會(huì)等方式，有下列行為之一，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分”(6)參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第四十六條。。后果歸結(jié)預(yù)測功能是黨內(nèi)法規(guī)預(yù)測功能的最核心功能。如果沒有后果歸結(jié)預(yù)測功能，適用條件預(yù)測功能和行為方式預(yù)測功能則可能“名存實(shí)亡”，黨內(nèi)法規(guī)預(yù)測功能亦可能“形同虛設(shè)”。

事實(shí)上，結(jié)果歸結(jié)預(yù)測功能又可分為“分類預(yù)測”“回歸預(yù)測”功能兩種?！胺诸愵A(yù)測”功能是指根據(jù)法規(guī)內(nèi)容推斷出認(rèn)可或制裁的類別，它是一種定性預(yù)測?！胺诸愵A(yù)測”源于黨內(nèi)法規(guī)對特定行為認(rèn)可或制裁的類型化規(guī)定。檢視黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)有的制裁性條款只規(guī)定了具體的懲處類別，而未規(guī)定具體的量化內(nèi)容，例如“拒不執(zhí)行黨組織的分配、調(diào)動(dòng)、交流等決定的，給予警告、嚴(yán)重警告或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分”(7)參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七十二條。中“警告”就是一種類別化的懲處規(guī)定，而無法量化?！盎貧w預(yù)測”功能是一種定量預(yù)測，行為主體可以根據(jù)法規(guī)內(nèi)容推斷出認(rèn)可或制裁的量化值，例如，“留黨察看處分，分為留黨察看一年、留黨察看二年。對于受到留黨察看處分一年的黨員，期滿后仍不符合恢復(fù)黨員權(quán)利條件的，應(yīng)當(dāng)延長一年留黨察看期限。留黨察看期限最長不得超過二年”(8)參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第十二條。。

4.3 黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)功能

黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)功能是指評(píng)價(jià)主體根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對黨內(nèi)政治活動(dòng)的合規(guī)性評(píng)價(jià)，“任何社會(huì)規(guī)范都具有判斷、衡量他人行為的標(biāo)準(zhǔn)的作用”[10]53。黨內(nèi)活動(dòng)的評(píng)價(jià)依據(jù)主要是黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等黨內(nèi)規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是合規(guī)性問題和黨內(nèi)規(guī)定的實(shí)現(xiàn)程度。

依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)效力，可以分為正式評(píng)價(jià)和非正式評(píng)價(jià)。正式評(píng)價(jià)是由黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)對黨組織、黨員的政治活動(dòng)所作的評(píng)價(jià)。正式評(píng)價(jià)是一種組織評(píng)價(jià)，具有一定約束力。正式評(píng)價(jià)的最常見方式是黨內(nèi)問責(zé)，對失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)即是黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)功能的集中反映。非正式評(píng)價(jià)是普通主體對黨組織、黨員的政治活動(dòng)所作的評(píng)價(jià)。非正式評(píng)價(jià)具有一定自發(fā)性，不具有直接的效力。其經(jīng)過特定程序?qū)h組織、黨員會(huì)產(chǎn)生一定影響，例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定，“群眾公認(rèn)度不高的，不得列為考察對象”。

依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)價(jià)的時(shí)間與目的的不同，可以分為預(yù)防性評(píng)價(jià)、形成性評(píng)價(jià)和終結(jié)性評(píng)價(jià)。預(yù)防性評(píng)價(jià)是指在黨內(nèi)政治生活過程中對黨組織、黨員行為進(jìn)行預(yù)防性判斷和預(yù)警行為的總稱。預(yù)防性評(píng)價(jià)是行為未發(fā)生之前進(jìn)行的，目的在于提前預(yù)防違紀(jì)行為的發(fā)生，預(yù)防性評(píng)價(jià)的主要方式是教育和心理干預(yù)。例如，“基層黨組織應(yīng)當(dāng)注重分析黨員思想狀況和心理狀態(tài)，黨組織負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)經(jīng)常同黨員談心談話，有針對性地做好思想政治工作”(9)參見《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》第十九條。。

形成性評(píng)價(jià)是指在黨內(nèi)政治活動(dòng)中，在行為未發(fā)生質(zhì)變的情況下及時(shí)發(fā)現(xiàn)黨組織、黨員存在的問題而進(jìn)行的評(píng)價(jià)。黨內(nèi)法規(guī)的形成性評(píng)價(jià)又稱為過程性評(píng)價(jià)，該類評(píng)價(jià)以發(fā)現(xiàn)問題為目的，常常是自我評(píng)價(jià)、他人評(píng)價(jià)和組織評(píng)價(jià)等方式的綜合運(yùn)用，例如，“黨支部一般每年開展1次民主評(píng)議黨員。黨支部召開黨員大會(huì)，按照個(gè)人自評(píng)、黨員互評(píng)、民主測評(píng)的程序，組織黨員進(jìn)行評(píng)議。黨支部委員會(huì)會(huì)議或者黨員大會(huì)根據(jù)評(píng)議情況和黨員日常表現(xiàn)情況，提出評(píng)定意見”(10)參見《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》第十八條第一款。。

終結(jié)性評(píng)價(jià)是指在黨內(nèi)政治活動(dòng)中，對黨組織、黨員的違規(guī)行為進(jìn)行的評(píng)價(jià)。終結(jié)性評(píng)價(jià)是一種結(jié)果性評(píng)價(jià)，該評(píng)價(jià)以懲戒為目的，通常由黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行。終結(jié)性評(píng)價(jià)結(jié)論通常是一種紀(jì)律處分。例如“對于違犯黨的紀(jì)律的黨組織，上級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)責(zé)令其作出檢查或者進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。對于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，上一級(jí)黨的委員會(huì)在查明核實(shí)后，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重的程度，可以予以：(一)改組；(二)解散”(11)參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九條。。

5 系統(tǒng)要素：黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的基本構(gòu)成

黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力理論與行政行為的效力理論具有邏輯同構(gòu)性。因此，可以借鑒行政行為的效力理論對黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力內(nèi)涵進(jìn)行闡釋，將“公定力”“確定力”“拘束力”“執(zhí)行力”作為黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力的基本構(gòu)成。公定力是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的基礎(chǔ)；確定力、拘束力、執(zhí)行力均來源于黨內(nèi)法規(guī)的公定力；拘束力、執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)確定力實(shí)現(xiàn)的基本保障?！肮Α薄按_定力”“拘束力”“執(zhí)行力”共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的基本內(nèi)涵。

5.1 黨內(nèi)法規(guī)的公定力

黨內(nèi)法規(guī)的公定力是指黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)公開發(fā)布就被推定或假定具有規(guī)范效力。黨內(nèi)法規(guī)的公定力根源于黨內(nèi)法規(guī)的合法合規(guī)性要求。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，并將“是否同憲法和法律不一致”作為黨內(nèi)法規(guī)草案審核的主要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)既不能違背黨章和黨的理論、路線、方針、政策，亦不能違反憲法和法律。為了維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，中國共產(chǎn)黨十分重視黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作，并制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。黨內(nèi)法規(guī)的審議批準(zhǔn)權(quán)劃分規(guī)定(12)參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十八條。使得黨內(nèi)法規(guī)制定形成了一種“黨規(guī)與國法相對獨(dú)立”“中央與地方各司其職”的格局。而黨內(nèi)法規(guī)在這種格局中形成了一種推定性的規(guī)范效力。

“黨規(guī)與國法相對獨(dú)立”格局意味著黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定與備案審查程序上存在明顯區(qū)別，相互獨(dú)立?！爸醒肱c地方各司其職”的格局主要是指中央與地方對黨內(nèi)法規(guī)草案具有相對獨(dú)立的審議批準(zhǔn)權(quán)(13)參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十八條。。為了確保黨內(nèi)法規(guī)不違反憲法與法律，黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)有自我規(guī)制義務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)的審議機(jī)關(guān)具有備案審查職責(zé)，并且《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確了下一級(jí)制定機(jī)關(guān)發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)報(bào)上一級(jí)制定機(jī)關(guān)，但是備案屬于事后性審查。黨內(nèi)法規(guī)的草案擬定、草案審核和備案工作通常由黨內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而作為憲法與法律的制定機(jī)關(guān)并不對黨內(nèi)法規(guī)的合法性進(jìn)行審查。因此，在現(xiàn)行的“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律”“上位黨內(nèi)法規(guī)與下位黨內(nèi)法規(guī)”的非聯(lián)動(dòng)性審查、備案機(jī)制下，黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性和合法性應(yīng)是一種推定狀態(tài)，而非實(shí)質(zhì)狀態(tài)，即黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)制定并公布后，就具有推斷合法有效的規(guī)范效力，在被廢止之前，所有黨組織和黨員以及相關(guān)主體都必須予以尊重、遵守和執(zhí)行。

5.2 黨內(nèi)法規(guī)的確定力

黨內(nèi)法規(guī)的確定力是指主體制定的黨內(nèi)法規(guī)非經(jīng)規(guī)定程序不得隨意變更或撤銷以及黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容在適用過程中具有不可辯駁性。黨內(nèi)法規(guī)的確定力具有兩個(gè)“面向”。一方面黨內(nèi)法規(guī)的確定力是面向制定主體的，即黨內(nèi)法規(guī)具有安定性，不可朝令夕改，制定主體不得隨意撤銷黨內(nèi)法規(guī)或變更黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容；另一方面黨內(nèi)法規(guī)的確定力是面向適用對象的，即黨內(nèi)法規(guī)具有不可辯駁性，黨內(nèi)法規(guī)的適用對象只能遵循黨內(nèi)法規(guī)的具體要求，不可直接改變黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定。

黨內(nèi)法規(guī)確定力既是“政治權(quán)威”的規(guī)范延伸，亦是規(guī)范實(shí)效的“制定承諾”。因此，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有一定的穩(wěn)定性。制定主體基于規(guī)則適用的連續(xù)性和可持續(xù)性應(yīng)更為謹(jǐn)慎地對待黨內(nèi)法規(guī)的修改工作。當(dāng)然，與認(rèn)真對待黨內(nèi)法規(guī)的修改相比，認(rèn)真對待黨內(nèi)法規(guī)的制定工作則更為重要。在很大程度上說，內(nèi)容科學(xué)性、程序正當(dāng)性、表述規(guī)范性是黨內(nèi)法規(guī)安定性和確定力的基本要素。

黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性，即是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的正確性問題，這是一個(gè)關(guān)于正義的問題。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)在分配與權(quán)衡上保證正確性。值得注意的是，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性是相對的，而不是絕對的。這是因?yàn)椋阂皇屈h內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不具有永恒性，應(yīng)隨著時(shí)代的變遷而進(jìn)行相應(yīng)的修正；二是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容正確性的前提是正確性的共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)的存在。事實(shí)上，關(guān)于正確性的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)抽象的主觀性認(rèn)知，存在客觀局限。一般而言，正確性標(biāo)準(zhǔn)包括應(yīng)然正確性標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)然正確性標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)然正確性標(biāo)準(zhǔn)是一種理想維度，實(shí)然正確性標(biāo)準(zhǔn)是一種現(xiàn)實(shí)維度，以不同標(biāo)準(zhǔn)評(píng)斷黨內(nèi)法規(guī)，評(píng)價(jià)的結(jié)論可能大相徑庭。

黨內(nèi)法規(guī)確定力以程序正當(dāng)性為基礎(chǔ)?；诶硐肭榫车目剂?，規(guī)范因共同認(rèn)同而產(chǎn)生效力。這意味著，規(guī)范的制定離不開“共同參與”。共同參與是程序正義的基本內(nèi)容。在正確性標(biāo)準(zhǔn)不確定性的情況下，程序正當(dāng)性作為補(bǔ)充性要素，彌補(bǔ)了正確性認(rèn)知的客觀局限。在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)草案是否符合制定程序是黨內(nèi)法規(guī)審議工作的重要內(nèi)容。

黨內(nèi)法規(guī)的確定力受制于表述，“黨內(nèi)法規(guī)具有思想性、政治性和道德性，其技術(shù)規(guī)范必須反映并規(guī)訓(xùn)這種特質(zhì)”[13]。表述的規(guī)范與否會(huì)直接影響黨內(nèi)法規(guī)的確定力。如果黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)大量語義模糊的表述，那么黨內(nèi)法規(guī)的不可變更性和不可辯駁性就不可能“理所當(dāng)然”。黨內(nèi)法規(guī)語義模糊現(xiàn)象的形成原因分為三種。一是基于語詞表述本身的不確定性而產(chǎn)生的語義模糊，這是一種客觀性的語義模糊現(xiàn)象，不可避免且無法克服，只能盡量減少；二是基于修正規(guī)范局限而產(chǎn)生的語義模糊，這是一種主觀性的語義模糊現(xiàn)象，目的在于保證規(guī)范更具延展性，能夠適應(yīng)社會(huì)變化，例如黨內(nèi)法規(guī)中的兜底條款，但兜底條款過多亦會(huì)影響黨內(nèi)法規(guī)的可適用性，因此必須認(rèn)真對待兜底條款的制定工作，在程序和數(shù)量上進(jìn)行嚴(yán)格控制；三是基于規(guī)定制定者的主觀失誤而形成的語義模糊現(xiàn)象，該種情況對黨內(nèi)法規(guī)確定力的影響最大。這是一種可以避免的語義模糊現(xiàn)象，可以設(shè)定立規(guī)責(zé)任、加強(qiáng)黨規(guī)清理予以避免和消除。有學(xué)者提出，“通過制定配套性法規(guī)、完善黨內(nèi)法規(guī)體系、制定《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范》、強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)制、創(chuàng)設(shè)黨內(nèi)法規(guī)案例指導(dǎo)制度等方式，消解黨內(nèi)法規(guī)中的不明確問題，提升黨內(nèi)法規(guī)的理念明確性、文本明確性和實(shí)施明確性”[14]。

5.3 黨內(nèi)法規(guī)的拘束力

黨內(nèi)法規(guī)的拘束力是指黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)制定公布后，其內(nèi)容對相關(guān)主體產(chǎn)生約束的效果。按照規(guī)定程序制訂并公布的黨內(nèi)法規(guī)制度，所有黨組織、黨員和利益關(guān)系人都應(yīng)承認(rèn)它是有效的。在黨內(nèi)法規(guī)制度未經(jīng)修改或廢止之前，任何黨組織、黨員和利益關(guān)系人都有嚴(yán)格遵從的義務(wù)。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)的拘束力不僅指黨內(nèi)法規(guī)制度對黨組織、黨員和利益關(guān)系人的拘束力，而且包括黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行結(jié)果對黨組織、黨員和利益關(guān)系人的拘束力。例如，“上級(jí)黨組織對違犯黨紀(jì)的黨組織和黨員作出的處理決定，下級(jí)黨組織必須執(zhí)行”(14)參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第四條。。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行結(jié)果的拘束力本質(zhì)上源于黨內(nèi)法規(guī)制度和黨的意志。事實(shí)上，落實(shí)和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度并非某個(gè)特定黨組織或黨員干部的自由意志，而是貫徹黨的意志的必然結(jié)果。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行結(jié)果拘束力是將黨的意志貫穿于各項(xiàng)工作的客觀需要和重要保證。

以黨內(nèi)法規(guī)拘束對象為標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為對內(nèi)拘束力和外溢拘束力。對內(nèi)拘束力是指黨組織和黨員干部必須遵守黨內(nèi)法規(guī)制度，黨組織和黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容必須嚴(yán)格貫徹落實(shí)。外溢拘束力是指黨內(nèi)法規(guī)對黨外人士和組織的約束效力，“在實(shí)踐中，有的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象不僅僅是黨組織和黨員，還包括其他公權(quán)力機(jī)關(guān)和公職人員”[15]。從某種意義上說，黨內(nèi)法規(guī)的外溢拘束力源于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨角色和現(xiàn)實(shí)需要。執(zhí)政黨在統(tǒng)攬全局過程中必須彌合政黨治理、國家治理和社會(huì)治理之間的關(guān)系，因而黨內(nèi)法規(guī)的拘束效力既在黨內(nèi)，亦會(huì)外溢至黨外組織和個(gè)人。有學(xué)者從“黨建的‘必需’理論、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理論、黨政合作理論”等角度論證了“黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的正當(dāng)性”[16]。近年來，隨著黨政融合式治理趨勢日益顯現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的外溢拘束力日益加強(qiáng)。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)外溢拘束力不能無限擴(kuò)張，其范圍應(yīng)以治理功能互補(bǔ)為基本前提，且不宜突破憲法所規(guī)定的基本權(quán)利保障領(lǐng)域。

5.4 黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力是指黨內(nèi)法規(guī)所設(shè)定的義務(wù)必須得到履行，如果義務(wù)主體不主動(dòng)履行或延遲履行，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制手段確保黨內(nèi)法規(guī)得到貫徹執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力與其規(guī)范屬性密切相關(guān)。目前，學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的屬性存在一定爭議，形成了兩種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，即“軟法說”和“硬法說”。有學(xué)者指出，“‘黨內(nèi)法規(guī)’的基本性質(zhì)屬于社會(huì)法和軟法。但是由于我國憲法確立的中國共產(chǎn)黨的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)對黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國務(wù)……中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)又同時(shí)具有一定的國家法和硬法的因素”[17]。從某種意義上說，黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)并不決定黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力源于黨的執(zhí)政地位。面向我國政黨治理和國家治理實(shí)踐，黨內(nèi)法規(guī)必然具有執(zhí)行力，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容具有實(shí)現(xiàn)的必要性和可能性?！霸诠茳h治黨中，黨內(nèi)法規(guī)的硬約束和其他黨內(nèi)規(guī)范的軟引導(dǎo)完全可以相輔相成，共同推進(jìn)管黨治黨的法治化”[18]。

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果受制于多種因素，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是制度預(yù)設(shè)或者應(yīng)然效力，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力是黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施結(jié)果和實(shí)然狀態(tài)。當(dāng)前，有的地方仍然存在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為“消極式執(zhí)行”“選擇性執(zhí)行”“簡化式執(zhí)行”。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力現(xiàn)象主要源于部分黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的認(rèn)知偏差。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力問題具有可治愈性，并非不可逆轉(zhuǎn)。因此，不能以黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行不力現(xiàn)象否定黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系和內(nèi)容日趨健全和完善的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施效果主要取決于黨員干部的主觀能動(dòng)性。換言之，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效力，重點(diǎn)在于抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，充分發(fā)揮黨員干部的“頭雁作用”，即“在領(lǐng)導(dǎo)干部‘頭雁’的帶領(lǐng)下，全體黨員朝著共同的目標(biāo)團(tuán)結(jié)進(jìn)取，形成聯(lián)動(dòng)”[19]，在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程嵌入良好的遵紀(jì)執(zhí)紀(jì)氛圍，從而促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度得到全面、準(zhǔn)確落實(shí)。

6 結(jié)語

凝聚力是中國共產(chǎn)黨不斷從勝利走向勝利的重要法寶?！包h的凝聚力形成的核心要素，即黨的先進(jìn)性、黨的政治路線的正確、黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政績效、黨的領(lǐng)袖與組織原則等”[20]6。黨的凝聚力既來源于共同的理想，也來源于嚴(yán)明的紀(jì)律和規(guī)矩。2017年6月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，有利于進(jìn)一步提高依法執(zhí)政本領(lǐng)、依規(guī)治黨能力，不斷增強(qiáng)黨的凝聚力。在全面從嚴(yán)治黨和依法治國時(shí)代背景下，應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的提高為著力點(diǎn)，對理論爭議和實(shí)踐問題作出邏輯自洽的學(xué)術(shù)回應(yīng)。從某種意義上說，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力是一種權(quán)力約束機(jī)制，具有獨(dú)特的規(guī)范效力邏輯。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力體系是闡釋黨內(nèi)法規(guī)權(quán)力約束功能的重要理論。同時(shí)，對黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力內(nèi)涵的闡釋又能明晰黨內(nèi)法規(guī)權(quán)力約束的分類或分層形態(tài)，從而為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況中可能出現(xiàn)的各種問題和現(xiàn)象進(jìn)行精準(zhǔn)歸因和“對癥開方”，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行質(zhì)量和效果不斷躍升，不斷增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，確保黨始終成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。